Ministero dell’Economia e delle Finanze.
L’esigenza di razionalizzare la spesa proveniva dalla situazione emersa da un’analisi fatta da una società di ricerca indipendente, che aveva osservato e analizzato circa duemila atti di acquisto tra beni e servizi della Pubblica Amministrazione. Di questi oltre il 45% veniva fatto per il magazzino e, naturalmente, acquistare beni per alimentare un magaz-zino ha i suoi costi. Le procedure di acquisto erano talmente lunghe che era assolutamente indispensabile, nel momento in cui si portava a con-clusione una procedura di acquisto, garantirsi una riserva di quel bene, in maniera tale da poterne disporre per un certo periodo di tempo prima di dover avviare una nuova procedura.
Ma acquistare per un magazzino piuttosto che acquistare direttamente per l’utilizzatore finale comporta ovviamente delle diseconomie. Inoltre più del 50% di questi atti era stato concluso a valle di procedure sem-plificate, ovvero di fatto sottratte a un esplicito confronto concorren-ziale. Solo il 3% degli acquisti veniva fatto attraverso delle gare aperte, cioè quelle che dovrebbero garantire il maggior confronto concorren-ziale del mercato e, quindi, la possibilità per chi acquista di ottenere le migliori condizioni economiche.
Ulteriori dati emersi dall’analisi indicano che la maggior parte dei pro-cedimenti analizzati avevano una durata superiore a otto mesi, che solo il 18% degli acquisti era di importo superiore a 300 milioni di lire e, quindi, che l’82% erano piccoli acquisti fatti in maniera frammentata senza poter cogliere effettive opportunità sul mercato. Infine, il prezzo di uno stesso bene variava da 3 a 17 volte il prezzo minimo di quello stesso bene e maggiori erano le quantità acquistate più alto era il prez-zo unitario di quel bene.
Nell’ambito di uno scenario di questo genere, il Ministero dell’Economia e delle Finanze ha rilevato l’urgenza e l’esigenza di avvia-re un progetto di razionalizzazione della spesa, esigenza che si è con-cretizzata quindi con la finanziaria del 2000 e con il decreto successivo che ha affidato alla Consip (società interamente posseduta dal Ministero dell’Economia stesso e con unica ed esclusiva missione di servizio per lo Stato) il compito di implementare questo sistema delle convenzioni.
In realtà, l’obiettivo non è quello di fare in modo che la penna che prima costava 100, oggi costi 90, ma è quello di intervenire in un senso più ampio di razionalizzazione della spesa per beni e servizi, quindi, di agire sui prezzi, di standardizzare la domanda della Pubblica Amministrazione e di mettere insieme dei volumi tali da poter raggiun-gere economie di scala rilevanti nello svolgimento delle procedure di gara.
Altro elemento importante è quello di agire sulla semplificazione dei
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processi di acquisto delle pubbliche amministrazioni, e qui il riscontro avuto è stato estremamente positivo. Si consideri che nel 2000 vigeva un sistema di obbligatorietà per le amministrazioni centrali e periferiche dello Stato di utilizzare le convenzioni, mentre c’era una totale facoltà di utilizzo delle convenzioni da parte delle amministrazioni locali. Proprio queste ultime hanno utilizzato, già a partire dall’anno 2000, il sistema delle convenzioni in maniera estremamente rilevante, dando dimostrazione concreta dell’effettivo beneficio in termini di semplifica-zione dei loro processi interni e in termini di effettiva ridusemplifica-zione dei prezzi unitari d’acquisto.
Per quanto riguarda l’utilizzo degli strumenti di e-procurement, si noti che oggi 16 mila funzionari addetti agli acquisti della Pubblica Amministrazione centrale, ma prevalentemente appartenenti alle ammi-nistrazioni locali, effettuano delle transazioni on-line: quindi acquistano beni e servizi sui cataloghi messi a disposizione dalla Consip su Internet, senza più inviare ordini cartacei al fornitore. Fino a giugno questi ordini sono stati 65 mila, un volume abbastanza rilevante. Ulteriore elemento forse meno noto, meno visibile dall’esterno, ma di grande interesse è quello di monitoraggio della spesa. Grazie al moni-toraggio dei dati di acquisto della P.A. si cerca di capire cosa la Pubblica Amministrazione acquisti effettivamente, quali siano i dati di spesa, quali siano i comportamenti di acquisto, alcuni dei quali potrebbero essere in qualche modo ricondotti a procedure maggiormente standar-dizzate, contribuendo anche in questo modo a razionalizzare la spesa per beni e servizi. Per chiarire meglio la questione, si consideri il seguente esempio. La convenzione per l’acquisto o il noleggio delle macchine fotocopiatrici è stata attivata nel mese di ottobre, mille foto-copiatrici sono state ordinate nello stesso mese, mille a novembre, men-tre a dicembre ne sono state ordinate cinquemila. Risulta evidente che nell’ultimo mese dell’anno ci sia una rincorsa all’esaurimento del capi-tolo di spesa piuttosto che alla soddisfazione del reale fabbisogno degli utenti.
Questa tipologia di comportamenti deve essere osservata dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, che ha l’obiettivo di ridurre la spesa per beni e servizi e quindi di incidere in maniera rilevante su queste voci. Attualmente si sta lavorando anche sui sistemi di logistica, elemento che acquisirà maggiore importanza con l’introduzione della piattaforma di
e-procurement. Nel momento in cui si avrà un catalogo con un gran
numero di fornitori e un gran numero di punti ordinanti, sarà necessa-rio razionalizzare i trasporti che da una parte all’altra dell’Italia porte-ranno le merci ordinate. Proprio per questo si cerca di trovare un ele-mento di razionalizzazione di questa voce di spesa così rilevante negli acquisti.
L’IMPATTO DELLE RIFORME AMMINISTRATIVE
Naturalmente, poiché si tratta realmente di un progetto di organizza-zione che richiede una corretta applicaorganizza-zione, si sta studiando, e in parte è già stata avviata, una sperimentazione concreta di formazione on-line con un gruppo di utenti. Il corso ha l’obiettivo di aiutare gli addetti agli acquisti a evolvere verso questo nuovo processo di acquisto e, quindi, a cogliere appieno le opportunità che il progetto offre.
Inoltre, è in atto la personalizzazione di una piattaforma, attraverso la quale le pubbliche amministrazioni potranno acquistare beni e servizi su tre ambiti diversi. Il primo è quello attualmente esistente, cioè un catalogo elettronico per determinati beni e servizi altamente standar-dizzabili, di taglio nazionale o addirittura internazionale. Su queste tipo-logie di beni è possibile cogliere delle importanti economie di scala e la Consip continuerà a intervenire su questo fronte attraverso delle gare che raccolgono il fabbisogno di tutta la Pubblica Amministrazione. Il risultato di queste gare sarà pubblicato su Internet in un catalogo al quale, così come accade oggi, le P.A. possono accedere e dal quale pos-sono emettere degli ordini.
Il secondo ambito della piattaforma è quello delle aste on-line, che potrà essere utilizzato a monte per realizzare i cataloghi di cui si è già parlato, o potrà essere utilizzato per soddisfare specifiche esigenze da parte delle pubbliche amministrazioni. Ad esempio, può essere il caso delle divise dei poliziotti, tipica spesa specifica di un’amministrazione centrale dello Stato, per le quali non è conveniente stipulare una con-venzione di carattere generale. In ultimo verrà realizzato un marketplace, cioè una piazza virtuale, con delle regole di carattere generale, dove si incontrano in maniera dinamica domanda e offerta. È tipicamente destinato ad acquisti di piccolo importo unitario, i cosiddetti acquisti sotto soglia, e a quei beni che hanno una più alta specializzazione e una minor standardizzabilità. I fornitori avranno la possibilità di essere pre-qualificati al marketplace e di avere uno spazio nell’ambito di questa piaz-za virtuale. Chi dovrà fare gli acquisti avrà la possibilità di accedere al
marketplace e di avere una scelta di beni e servizi ben più ampia di
quel-la che ha oggi, avrà una panoramica dell’offerta del mercato per quel determinato prodotto o servizio e potrà fare dei confronti tra le offer-te dei fornitori. I confronti potranno essere statici, quindi sarà possibi-le vedere sui cataloghi quali siano i prezzi migliori, oppure l’acquirente potrà spostarsi in un’area più dinamica, nella quale potrà richiedere dei ribassi rispetto a quanto presentato dai fornitori e attivare una sorta di competizione informale. Tutto ciò garantirà una maggiore apertura al mercato rispetto a quella attuale, perché, ovviamente, la difficoltà di accesso per le imprese alle forniture per la Pubblica Amministrazione è estremamente alta: non c’è visibilità di cosa la P.A. compri, le distanze fisiche sono notevoli e fanno sì che alcuni fornitori non siano in grado
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di fornire i propri beni e propri servizi in quanto sarebbe antieconomi-co addirittura presentare delle offerte. Questi strumenti, se ben aiutati dal punto di vista organizzativo, sia dal lato dei mercati di fornitura, sia dal lato della P.A., tendenzialmente dovrebbero ridurre tali difficoltà e portare effettivi benefici per l’intero paese.
L’IMPATTO DELLE RIFORME AMMINISTRATIVE
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La gestione degli acquisti pubblici
Almeno per quanto riguarda le amministrazioni statali, fino al 1997 c’era stato un acquirente centralizzato di beni e servizi: il Provveditorato Generale dello Stato che era nell’ambito del Ministero del Tesoro. Con la riorganizzazione che è seguita all’unificazione del Tesoro e Bilancio, si decise una radicale innovazione da questo punto di vista, nel senso che fu abbandonato completamente tale acquirente centrale e la normativa consentì che ciascuna amministrazione potesse acquisire autonomamente i beni e i servizi di cui aveva bisogno. La ragione di questo passaggio così radicale fu che il sistema del Provveditorato Generale dello Stato, indipendentemente dalle qualità professionali di chi era addetto a questo servizio, era un sistema estre-mamente pesante e difficile da gestire. In realtà, ci si rese conto che anche questa soluzione aveva molti inconvenienti: da un lato si perde-vano, ovviamente, tutte le possibilità di usufruire delle economie di scala che un’acquisizione centralizzata dei beni e servizi comportano, dall’altro lato ogni amministrazione per poter acquisire questi beni e servizi, doveva sviluppare un’organizzazione in grado di fare le gare, di seguire le trattative e di gestire l’eventuale contenzioso.
Terzo elemento di difficoltà è il fatto che si perdeva completamente l’informazione su che cosa le amministrazioni compravano, quale fosse la spesa e come fosse indirizzata. Con la finanziaria del 2000, si cercò di trovare un sistema che riuscisse in qualche modo a mettere insieme da un lato la necessità di autonomia decisionale da parte delle ammini-strazioni e dall’altro il recupero di questi elementi di efficienza. Al Ministero, che allora si chiamava Ministero del Tesoro del Bilancio e della Programmazione Economica, fu affidato il compito di sottoscri-vere delle convenzioni di carattere generale cui le amministrazioni dello Stato avevano l’obbligo di aderire, mentre le altre amministrazioni pub-bliche ne avevano la facoltà. A questo punto si pose il problema di come fare queste convenzioni. La scelta non fu la più ovvia, cioè quel-la di riattivare il Provveditorato Generale dello Stato che era una strut-tura esistente nell’ambito del Ministero, bensì si decise di affidare il compito di fare queste convenzioni alla Consip. Tale scelta fu compiu-ta per due ragioni: da un lato, si volevano utilizzare le nuove tecnologie informatiche per introdurre in un settore così importante una serie di nuovi strumenti, come aste on-line, marketplace, ecc., dall’altro lato si voleva utilizzare la flessibilità organizzativa della Consip, che è una società per azioni interamente partecipata dal Tesoro. La società per