per la società dell’informazione che le Regioni Obiettivo 1 hanno pre-disposto su richiesta della Commissione europea. Data l’importanza assegnata allo sviluppo della società dell’informazione per l’uso dei fondi strutturali e la conseguente proliferazione di interventi in questo campo, la Commissione europea ha chiesto di ricondurre l’insieme delle iniziative previste all’interno dei POR e dei Complementi di Programmazione (ma anche in altri ambiti di programmazione) a un quadro unitario, definito appunto in una strategia regionale per la socie-tà dell’informazione, con l’obiettivo di evitare mancanza di coordina-mento, duplicazioni, ecc. La scadenza data per l’approvazione e presen-tazione delle strategie era il 31 dicembre 2001; in mancanza di una stra-tegia ufficiale, le Regioni non potevano avviare la spesa prevista in que-sto campo.
Il comitato di valutazione delle strategie era composto dal sottoscritto, da Giovanni De Costanzo della Regione Basilicata e da Salvatore Orlando come rappresentante della Commissione europea. Gli obietti-vi concordati per la valutazione erano:
1) individuare rispetto a 5 dimensioni specifiche i punti di criticità per contribuire al miglioramento dei Piani;
2) fornire alle Regioni strumenti utili per l’auto-valutazione dei Piani, anche per i futuri aggiornamenti in fase di realizzazione;
3) fornire alle Regioni una classificazione di tutte le azioni attivabili per la società dell’informazione, in coerenza con le politiche nazio-nali e comunitarie, di fatto una sorta di guida per un Piano “com-pleto”;
4) definire un quadro di riferimento comune per azioni di benchmarking tra i Piani Regionali, per possibili azioni di rete e di cooperazione tra le Regioni e per identificare buone pratiche da trasferire. Le dimensioni critiche identificate per valutare la “qualità” dei Piani sono le seguenti:
1) la completezza del piano rispetto a uno schema di riferimento. In realtà, i piani per la società dell’informazione sono una novità e non c’è un modello consolidato; dunque è stato necessario identificare un “piano tipo”, rispetto al quale è stato poi valutato in che misura i singoli piani erano completi o meno;
2) la qualità del processo dell’elaborazione del piano. Si è voluto evi-tare di limievi-tare l’analisi ad aspetti di tipo formale, ed è noto che una politica, per produrre risultati significativi, deve avere come presup-posto di essere stata in qualche modo condivisa. Quindi la parteci-pazione alla costruzione del piano diventa un elemento importante
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per valutarne ex ante le probabili ricadute. La costruzione partecipa-tiva delle politiche pubbliche, inoltre, è un criterio fortemente rac-comandato dall’Unione Europea;
3) la completezza ed efficacia dell’analisi di contesto che è stata fatta. Un piano dovrebbe indicare il punto di partenza e quello di arrivo. Un primo livello di valutazione formale ha verificato la presenza o meno di un’analisi della situazione esistente; poi si è considerato se questa analisi fosse coerente con i passaggi successivi, con le con-clusioni che ne venivano tratte. Quindi si è verificato che mancano statistiche adeguate, per cui le analisi vengono fatte spesso su dati impropri; infatti, trarre dalla composizione settoriale delle imprese di una regione le implicazioni in termini di politica sulla società del-l’informazione non è così scontato, si devono fare elaborazioni molte sofisticate e indirette;
4) la coerenza degli obiettivi del piano con i risultati delle analisi del contesto (in realtà, quasi mai sufficientemente dettagliate e coeren-ti in questo senso). Ad esempio, se l’analisi mostrava una situazio-ne critica o carente in campo sanitario, ci si aspettava di trovare un progetto di tele-prenotazione, piuttosto che di trasmissione a distanza di radiografie o risultati di analisi mediche, ecc. Viceversa, si è verificato in presenza di tali progetti, se l’analisi del contesto evidenziasse carenze oppure opportunità in tale direzione;
5) la coerenza del piano con le priorità nazionali e comunitarie in materia di società dell’informazione. Ciò è stato richiesto sia dalla Commissione sia dal Ministero per l’Innovazione e le Tecnologie, in particolare rispetto al Piano di azione di eEurope2002 e al Piano di azione di e-government, così come è emerso dal Consiglio dei Ministri di giugno 2000.
Il “piano tipo” è stato usato sistematicamente come schema di riferi-mento per analizzare i documenti di strategia regionale. L’indice non è scaturito da una elaborazione astratta, bensì dal mettere in sequenza da una parte gli aspetti più interessanti dei piani regionali, dall’altra le indi-cazioni emergenti da documenti di raccomandazioni della Commissione europea. Lo strumento che ne è derivato è stato poi “restituito” e testato negli incontri con le amministrazioni regionali, proponendolo come uno strumento di lavoro di cui avvalersi per rive-dere i piani strategici. Un documento strategico che riflette molto que-sto indice è il Piano per la società dell’informazione della regione Veneto; tale documento, di circa 800 pagine, segnala, per la sua dimen-sione, l’ampiezza delle politiche possibili in questo campo e, forse, anche l’opportunità di selezionare e indicare alcune priorità.
L’“indice tipo” è riprodotto di seguito.
L’IMPATTO DELLE RIFORME AMMINISTRATIVE
Introduzione
Struttura del documento
Il processo di elaborazione del piano
1.1 Indirizzi metodologici per l’elaborazione del Piano 1.2 Organismi di indirizzo e gestione del Piano
1.3 Descrizione delle fasi del processo di elaborazione del Piano
Il quadro di riferimento e gli orientamenti nazionali e comunitari per lo sviluppo della società dell’informazione
2.1 Politiche, orientamenti e Piani di Azione dell’Unione Europea 2.2 Politiche, orientamenti e Piani di Azione Nazionali
2.3 Quadro Normativo
L’analisi della situazione regionale
3.1 Contesto socio-economico regionale 3.2 Diffusione delle ICT nelle famiglie
3.3 Utilizzo delle ICT nelle Pubbliche Amministrazioni Locali 3.4 Utilizzo delle ICT nelle imprese
3.5 Sviluppo delle imprese del settore ICT e dei contenuti 3.6 Stato delle infrastrutture telematiche e dei servizi di base 3.7 Istruzione, formazione e ricerca nel settore delle ICT
La strategia regionale per lo sviluppo della SI
4.1 Obiettivi del Piano
4.2 Definizione, analisi comparativa e valutazione delle coerenze delle opzioni strategiche
4.3 Definizione della strategia e delle linee di intervento del Piano
Il piano di azione regionale per la SI
5.1 Diffusione delle ICT nelle famiglie
5.2 Adeguamento organizzativo e tecnologico dei processi interni delle PAL
5.3 Qualificazione e potenziamento dei servizi delle PAL 5.4 Qualificazione e potenziamento dei servizi delle PAL alle
im-prese e ai professionisti
5.5 Azioni per la promozione, lo sviluppo e l’utilizzazione delle ICT nelle imprese
5.6 Azioni per la promozione, lo sviluppo delle imprese del setto-re ICT e dei contenuti
5.7 Azioni per potenziare e qualificare le infrastrutture telematiche e i servizi di base
5.8 Azioni per potenziare e qualificare il sistema dell’istruzione,
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formazione e ricerca
5.9 Attuazione del Piano e azioni di accompagnamento 5.10 Piano Finanziario
L’integrazione della strategia e del piano di azione nelle politiche e negli strumenti di attuazione della regione
6.1 Integrazione nei Programmi Operativi dei Fondi Strutturali 2000-2006
6.2 Integrazione in altri Programmi e strumenti di attuazione
L’attuazione del piano regionale della società dell’informazione
7.1 Attuazione delle azioni del Piano nell’ambito del Programma Operativo Regionale
7.2 Attuazione delle azioni del Piano attraverso altri strumenti di intervento
Il monitoraggio e la valutazione del piano di azione
8.1 Monitoraggio del Piano di Azione
8.2 Valutazione degli impatti del Piano di Azione
Un documento di piano dovrebbe identificare il processo che è stato seguito per la sua elaborazione e quindi inquadrare il piano nel conte-sto comunitario e nazionale. Il piano dovrebbe proporre un’analisi della situazione regionale, opportunamente segmentata per settori socio-eco-nomici, fornendo indicazioni sugli obiettivi, per poi dettagliare la stra-tegia con un piano di azione, che in qualche modo sia coerente con l’a-nalisi del contesto e gli obiettivi indicati e indichi che cosa si intende fare e cosa non si intende fare.
Sotto il profilo dei temi di analisi prima e degli ambiti di intervento poi, l’indice indica: la diffusione delle tecnologie nelle famiglie, i processi interni della Pubblica Amministrazione, i rapporti tra Pubblica Amministrazione e cittadini, imprese e professionisti, l’offerta di
infor-mation technology e servizi multimediali, l’utilizzo delle ICT nelle imprese,
le infrastrutture telematiche e i servizi di telecomunicazione, il sistema dell’istruzione, formazione e ricerca. Tali sono le tematiche che si tro-vano in modo più o meno sistematico nei diversi piani sulla società del-l’informazione e che potrebbero anche costituire uno schema utile per la valutazione ex post di impatto delle politiche stesse. In questa direzio-ne, l’OCSE ha annunciato la prossima pubblicazione di un sistema di indicatori della società dell’informazione, probabilmente molto più sofisticato dell’indice proposto, che evidenzierà quali sono le dimensio-ni di osservazione sigdimensio-nificative per misurare il processo di
trasformazio-L’IMPATTO DELLE RIFORME AMMINISTRATIVE
ne della società dell’informazione.
In relazione all’indice dei documenti di strategia, è stato proposto che negli ultimi capitoli si indichi come diversi strumenti di programmazio-ne regionale si integrino tra di loro programmazio-nel piano della società dell’informa-zione, quindi come si pensa di attuare il piano concretamente. Molto spesso i documenti di piano propongono obiettivi interessanti, ma poi dicono molto poco su come concretamente si intende conseguire que-gli obiettivi. In tale direzione va anche il tema del monitoraggio e della valutazione del piano.
I documenti, cui si è fatto riferimento per i problemi di coerenza con le
policy e per le indicazioni di carattere metodologico, sono stati i
seguen-ti (all’inizio dell’atseguen-tività non erano staseguen-ti ancora diffusi i documenseguen-ti di Europe 2005 quindi non sono stati utilizzati):
1) Società dell’informazione e sviluppo regionale. Interventi del FESR nel periodo 20002006 Criteri per la valutazione dei programmi -Documento Tecnico n° 2, CE;
2) Guida alle iniziative di sviluppo della Società dell’Informazione a livello regionale, CE;
3) eEurope2002. Una Società dell’informazione per tutti - Piano d’Azione preparato dal Consiglio e dalla Commissione Europea per il Consiglio Europeo di Feira, 19-20 giugno 2000;
4) Rivisitazione eEurope nel Consiglio Europeo di Stoccolma del marzo 2001;
5) Documento sullo stato d’avanzamento Europe del novembre 2001; 6) Piano d’Azione per lo sviluppo dell’e-government, giugno 2000; 7) Direttiva del ministro Stanca febbraio 2002 sui 10 obiettivi per
l’e-government.
Materialmente la valutazione si è sviluppata in diverse fasi:
Fase 1 – Elaborazione modello e strumenti di analisi
Incontri con Min. Economia e Finanze, DIT, rappresentanti CE Analisi documenti ufficiali europei e nazionali di policy
Estrazione delle griglie per la valutazione e test su alcuni documenti di Piano
Fase 2 – Analisi e valutazione dei Piani Regionali
Analisi dei singoli piani da parte di ciascun esperto
Confronto e discussione dei risultati nel Gruppo tecnico di valutazione Schede analitiche condivise e identificazione di aspetti critici da appro-fondire
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Fase 3 – Verifica risultati con le Amministrazioni Regionali
Presentazione dei risultati e degli strumenti di auto-valutazione Acquisizione informazioni mancanti, verifica criticità
Definizione impegni per integrazioni e correzioni dei Piani Regionali
Fase 4 – Redazione e presentazione del Rapporto di Valutazione
Presentazione alla riunione del Gruppo di Lavoro SI del 4 luglio 2002 Presentazione al Comitato di Sorveglianza del 17-18 luglio 2002 Il confronto con le amministrazioni regionali, in particolare, è stato assolutamente indispensabile. Infatti, i documenti di piano1erano stati concepiti ciascuno con una logica diversa, interpretando in modo diver-so la richiesta della Commissione europea. Alcuni piani diver-sono documen-ti di 200-300 o più pagine; altri sono documendocumen-ti molto orientadocumen-ti alla comunicazione pubblica, quindi brevi e senza particolari dettagli. Va considerato, inoltre, che in alcuni casi (Sardegna, Sicilia e Molise) si è lavorato su documenti che, all’epoca, erano ancora in progress. Venendo ora a una sintesi delle valutazioni emerse, tra i punti di forza dei piani, si è constatato che in tutte le Regioni il partenariato, cioè la dinamica partecipativa nell’elaborazione dei piani, era stato attivato a diversi livelli e con diverse modalità, anche se non sempre ciò risultava con evidenza nei documenti. Le azioni ritrovate nei piani, in generale, risultano coerenti con le priorità nazionali e comunitarie in materia della società dell’informazione e, in particolare, con l’attenzione richiesta dalla CE sul sostegno della domanda. Il taglio complessivo delle politi-che ormai procede in questa direzione (rispetto all’enfasi posta in pas-sato sullo sviluppo dell’offerta) e, grazie anche alla griglia di analisi sistematica, si sono ricostruite possibili aree di cooperazione transregio-nale.
Sotto il profilo delle criticità, i documenti sono molto eterogenei, con visioni anche fortemente diverse del senso stesso del documento. Tutte le Regioni hanno interpretato il messaggio della CE come una richiesta di sistematizzare l’uso dei fondi strutturali di competenza regionale e nessuno ha colto l’occasione per integrare l’insieme degli strumenti di programmazione utilizzati con fondi nazionali, regionali, europei e così via (il succitato documento del Veneto procede proprio in questa dire-zione).
Le analisi comparative delle situazioni regionali sono quasi sempre poco significative per costruire un passaggio coerente alla definizione degli obiettivi, così come spesso è poco chiaro il passaggio da obiettivi generali a obiettivi specifici a singole azioni.
Per concludere, si noti che riflessioni molto diverse tra di loro sulla misurazione dell’e-government riflettono in questo momento lo stato di
L’IMPATTO DELLE RIFORME AMMINISTRATIVE
sviluppo reale presente in Italia in questo campo. Non è un caso che Stati Uniti, Canada, Inghilterra affrontino oggi processi abbastanza sofisticati di valutazione dell’impatto dell’e-government; in quei paesi, infatti, lo sviluppo dell’e-government consente effettivamente di comincia-re a misurarne l’impatto. In Italia, l’esercizio fatto ha riguardato la valu-tazione delle politiche, perché la stessa maturazione dei processi di pro-grammazione in questi campi è ancora in una fase, forse non più embrionale, ma certamente ancora iniziale. C’è, quindi, un collegamen-to tra la maturità e natura di determinati fenomeni in un paese, o con-testo territoriale-regionale, e l’interesse dei soggetti a valutare una fase o un aspetto piuttosto che un altro dei processi di innovazione. Un’ulteriore considerazione è che la decisione di cominciare a misurare determinati aspetti, al di là dei risultati che produce dal punto di vista del risultato in quanto tale, è molto importante, perché mette in moto meccanismi veri di comprensione dei fenomeni: costringe a guardare le situazioni molto da vicino e, quindi, a capire effettivamente di che cosa si tratta. Anche quando si è deciso di valutare la coerenza delle politi-che regionali con il piano eEurope 2002, in prima battuta si è pensato fosse facile; in fondo, eEurope aveva 10 obiettivi dichiarati, che poteva-no servire da termine di verifica. In realtà, guardando ai 10 obiettivi più nel dettaglio, con una finalità precisa, ci si accorge che, mentre gli obiet-tivi erano molto chiari sotto il profilo della comunicazione politica, lo erano molto meno nella descrizione di cosa si volesse effettivamente ottenere. Sono aspetti importanti, perché rivelano come spesso si parta da meccanismi e motivazioni di carattere politico, che poi anche invo-lontariamente producono la richiesta o necessità di una maggiore pre-cisione e completezza nelle indicazioni che vengono date.
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1 Piani regionali: Basilicata, Piano BasiTel – Lo Sviluppo della Società dell’Informazione e della Comunicazione e dei Servizi di Rete della Pubblica Amministrazione in Basilicata (Novembre 1998), Progetto Integrato BasiTel 2 (Giugno 2001); Calabria, Strategia e Piano di Azione per lo Sviluppo della Società dell’Informazione in Calabria (Febbraio 1999), Libro Verde sulla Società dell’Informazione in Calabria (Ottobre 1998); Campania, Piano Strategico della Società dell’Informazione nella Regione Campania; Puglia, Piano Regionale per la Società dell’Informazione (Settembre 2001); Sardegna, Strategie per lo Sviluppo della Società dell’Informazione in Sardegna (bozza Febbraio 2002); Sicilia, Quadro di Riferimento Strategico Regionale per lo Sviluppo della Società dell’Informazione – Executive Summary; Relazione Finale Parte Prima e Parte Seconda (bozza Marzo 2002).