tà finalistica”, è bene che tale spesa possa basarsi, almeno in parte, sul gettito dell’imposta personale, che più di ogni altra riflette i principi solidaristici.
Anche sotto il profilo tecnico è positivo che la spesa sanitaria, che tende a crescere più che proporzionalmente rispetto al reddito individuale, possa contare su un canale di finanziamento che pure segue la stessa dinamica, com’è appunto il caso dell’imposta progressiva. D’altra parte si può notare che non tutti credono in tale tendenza. Mapelli, Baldacci e Bariletti, ad esempio, credono di più alla stabilità della spesa dopo la forte ascesa degli anni scorsi. Altri10, invece, sostengono i motivi a favore della crescita, a livelli anche un po’ più accentuati di quelli previ-sti dalla Ragioneria generale dello Stato. Dunque, per chi crede che la spesa sanitaria sia dinamica, è bene, in nome della “corrispettività stru-mentale”, che ci sia dal lato del finanziamento anche l’Irpef.
Si considerino ora gli effetti di questo nuovo contesto sulla politica sanitaria. La novità rilevante del federalismo fiscale è che, ignorando i vincoli posti per il periodo transitorio che obbligano ogni regione a spendere non meno dell’importo derivante dalla quota capitaria ponde-rata prevista a livello centrale, esso potrebbe produrre a livello regionale una spesa inferiore a quella che era stabilita prima in sede di riparto del fondo sanitario nazionale.
Per comprendere questa possibilità, è bene ricordare, in via prelimina-re, che essa non si pone, se non come errore o inefficienza pratica tran-sitoria, in un quadro di trasferimenti erariali vincolati alla sanità, che la regione ha interesse a spendere. In termini più generali, quando le risor-se calano dall’alto e non possono esrisor-sere dirottate su obiettivi diversi da quelli prestabiliti, non sono mai eccessive agli occhi dei destinatari, sem-mai carenti.
In un quadro federalista, invece, la possibilità della minor spesa può manifestarsi per varie cause.
Ci può essere maggiore efficienza più che compensativa della minore spesa: è proprio questo che ci si attende dal ricorso al federalismo, uno sforzo di buona gestione da parte del governo regionale, che di fronte ai propri governati è diventato ora responsabile del prelievo oltre che della spesa. Tale sforzo dovrebbe realizzare il migliore dei mondi pos-sibili: minore spesa e uguale o addirittura superiore tutela sanitaria. Ma i risultati migliori sono una ragionevole possibilità, non un esito certo. L’autonomia di per sé può mantenere in vita i comportamenti inefficienti. Inoltre, essa introduce il pericolo di una minore assistenza sanitaria dovuta a insufficiente finanziamento regionale della sanità pubblica. Ciò si verifica perché il governo regionale non riesce, pur con adeguato sforzo fiscale, a ottenere un gettito sufficiente; oppure stima che il benessere dei propri cittadini aumenti se diminuisce la
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ne sanitaria pubblica in cambio di una minore pressione fiscale o in cambio di maggiore spesa in altri settori dell’attività pubblica; oppure stima che la salute stessa sia promossa meglio da un mix di azioni pub-bliche che contempli minore spesa sanitaria e maggiori spese per migliorare la sicurezza nei trasporti, l’educazione, le condizioni abitati-ve e di lavoro, ecc.
Il primo caso postula un intervento di perequazione interregionale, mentre gli altri due implicano un’opposizione da parte dello Stato nel-l’esercizio del suo diritto-dovere di assicurare ovunque i livelli di tutela sanitaria che esso giudica essenziali.
Il rapporto tra centro e periferia a questo riguardo sembra impostato in modo coerente e ragionevole. Innanzitutto, c’è una base di riferimento abbastanza chiara, costituita dai livelli essenziali di assistenza (LEA), definiti dalla Stato e validi in tutto il territorio: al di sopra, sta il mondo legittimo delle differenziazioni regionali, sotto, sta l’intervento dello Stato. Un intervento che inizia in modo blando (si fa una convenzione tra Stato e Regione per vedere come uscire dall’impasse) ma può arri-vare a veri e propri interventi sostitutivi: un’ipotesi che spaventa, per-ché vede lo Stato contro un Presidente di Regione o un Consiglio regionale, ma che è resa inevitabile dal primario obiettivo di garantire a tutti i cittadini il diritto costituzionale all’assistenza sanitaria. Essenziale appare in tale contesto il coinvolgimento nella procedura, sia pure per pareri non vincolanti, dell’Agenzia per i servizi sanitari regionali e della Conferenza Stato-Regioni.
Si consideri ora il caso della regione che non riesce a finanziare il livel-lo essenziale di sanità. Scatta allivel-lora il meccanismo perequativo.
In primo luogo lo strumento perequativo. È positiva la scelta dell’Iva, data la sua distribuzione regionale meno differenziata rispetto a tutte le altre grandi imposte. Inoltre per fare perequazione, è bene usare un’im-posta con il gettito più uniforme possibile, in modo da minimizzare i prelievi e i connessi costi politici.
In secondo luogo, il meccanismo perequativo, i cui riferimenti sono il fabbisogno e la capacità fiscale. Sul piano concettuale il fabbisogno sarà chiaramente pari alla spesa necessaria per assicurare i livelli di assisten-za essenziali. Per il momento, per determinare il fabbisogno, è inevita-bile e corretto assumere come riferimento l’ultimo dato di spesa dell’e-poca prefederalista. La questione si complica quando si proietta lo sguardo al futuro, perché allora il dato storico non avrà più significato e occorrerà trovare un riferimento dinamico. Il suggerimento, ispirato ai parametri del trattato di Maastricht, è di assumere come riferimento la media dei valori correnti della spesa connessa ai LEA nelle tre regio-ni più efficienti.
Quanto all’altro elemento, quello della capacità fiscale, non ci sono
L’IMPATTO DELLE RIFORME AMMINISTRATIVE
novità concettuali. Tutti i sistemi federalisti, addirittura tutti i sistemi che prevedono un intervento dall’esterno, non importa se proveniente dallo Stato o da altre Regioni, si basano sul concetto di gettito norma-le, ossia di gettito standard potenzianorma-le, e non di gettito fiscale effettivo. A ogni regione, dunque, viene imputato come entrata propria, rispetto alla quale misurare l’eventuale prelievo o versamento perequativo, il get-tito che deriverebbe da un’aliquota standard moltiplicata per l’imponi-bile fiscale. Ciò significa che la regione che fa uno sforzo fiscale mag-giore dello standard viene premiata, consentendole di tenere per sé il di più, che non entra nel calcolo perequativo; mentre quella che fa uno sforzo minore dello standard viene penalizzata per la parte di gettito non conseguita, perché viene trattata come se avesse comunque a disposizione il gettito standard.
Infine, la natura politica del meccanismo perequativo. Nella letteratura scientifica non c’è accordo sulla qualifica – orizzontale o verticale – del meccanismo perequativo: il fatto che si passi attraverso lo Stato, e il meccanismo sia dunque assimilabile a quello dei trasferimenti dal cen-tro alla periferia, lascia pensare che sia verticale; mentre il fatto che il meccanismo sia alimentato dalle Regioni, lascia pensare che sia orizzon-tale. Forse più importante del dibattito sui nomi, è capire che nel nuovo meccanismo c’è una trasparenza prima inesistente. Adesso si può sape-re che la sape-regione X dà al fondo pesape-requativo e la sape-regione Y riceve del fondo perequativo: comunque lo si voglia etichettare, questo è un fatto nuovo, gravido di conseguenze, che si cominciano già a vedere. Cambia, infatti, l’atteggiamento: il trasferimento non è più qualcosa di misterio-so che deriva dall’alto, senza possibilità di sapere da cosa sia alimentato e come sia distribuito; è qualcosa che sta sotto gli occhi di tutti e che permette a ogni regione di valutare, alla luce delle regole generali, il trat-tamento subito.
Se l’analisi sin qui svolta porta a concludere che i rapporti fondamenta-li tra Stato e Regioni in sanità sono regolati da una normativa imposta-ta abbasimposta-tanza chiaramente e corretimposta-tamente, rimane comunque aperto il problema di fare assimilare a tutti la sostanza politica del federalismo inteso come principio di responsabilità a livello locale. Innanzitutto, conviene ricordare che il federalismo fa parte di un movimento al decentramento. Infatti, in tutti i paesi, mano a mano che aumenta lo standard di vita, i cittadini diventano più esigenti nel settore privato in termini di personalizzazione dei bisogni e diventano anche più esigenti nel settore pubblico in termini di tempestività, di efficienza e di effica-cia dei servizi. Tutto ciò agevola un processo di decentramento che si è manifestato anche in presenza di situazioni politicamente tranquille e di una Pubblica Amministrazione efficiente, dunque, a maggior ragione c’è questa spinta se la Pubblica Amministrazione non è considerata
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molto efficiente e se ci sono tensioni politiche all’interno del paese. Per quanto riguarda l’Italia, la forte spinta all’aumento del decentramen-to si è manifestata nell’ultimo quindicennio ed è caratterizzata, più ancora che dall’aumento dal lato delle competenze funzionali e quindi della spesa delle Regioni e degli Enti Locali, da una crescente autono-mia locale dal lato delle entrate. Negli anni novanta ha iniziato a chiu-dersi la lunga fase della finanza pubblica centralistica che aveva le sue radici nella riforma tributaria degli anni settanta: una riforma seria, ela-borata da persone serie, che è stata in parte tradita in sede applicativa (anche sotto il profilo del rapporto tra centro e periferia, che non era stato pensato in termini così centralistici), ma soprattutto è stata supe-rata dall’imprevista evoluzione verso la piccola impresa e il lavoro auto-nomo. Dopo un lungo periodo di degrado della finanza pubblica loca-le, negli anni novanta comincia a crearsi nel Paese l’idea forte, che poi diventa cultura politica comune, di dover riunire la competenza sulla spesa con la competenza sulle entrate, in maniera che chi dà i benefici della spesa sia lo stesso che ha il volto cattivo dell’esattore fiscale. Il federalismo italiano, quindi, è per definizione impostato sul principio di responsabilità, come reazione alla politica sistematica del deficit e della conseguente pressione alle sanatorie, nonché come reazione a un assistenzialismo che in vaste aree del Paese mortificava le migliori ener-gie locali e si autoalimentava attraverso il progressivo degrado del tes-suto economico e civile. È davvero impressionante il risultato di squili-bri territoriali persistenti, e sotto alcuni profili addirittura aumentati, dopo decenni di finanza centralistica. Si pensi ad alcuni brani di Salvemini o di De Viti e De Marco, che hanno sempre predicato per il sud il federalismo come unica via di salvezza e strumento per generare la cultura della responsabilità. Cultura che è perfettamente compatibile con quella della solidarietà ma che incide profondamente sui modi di realizzare i rapporti solidali. La finanza centralistica tende su questo piano a essere paternalistica: alla maniera di un tutore che ha a che fare con un pupillo non pienamente affidabile, elargisce con diffidenza, su singoli canali di spesa non fungibili, con mille controlli e raccomanda-zioni, anche se alla fine elargisce sempre. Nell’approccio federalista, invece, tutte le Regioni e tutte le comunità locali sono trattate come soggetti maggiorenni e autonomi: la solidarietà si esprime nel dare la differenza tra fabbisogno essenziale e gettito locale normale, una diffe-renza spendibile localmente con larga autonomia per far fronte ai biso-gni essenziali; a quel punto la questione perequativa è chiusa, e quello che avviene in sede locale, dal momento che è accettato dagli interessa-ti, è accettato da tutti.
Purtroppo sembra che questa filosofia politica del federalismo non sia stata pienamente compresa e fatta propria né dai governanti né dai
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governati. Se non si riuscirà a farla assimilare in pochi anni, la previsio-ne è che l’ordinamento federalista non reggerà. Al contrario, se si riusci-rà a far attecchire la cultura federalista, si svilupperiusci-rà quel circolo virtuo-so auspicato da Salvemini, De Viti e De Marco che potrebbe portare l’Italia non solo a un livello più elevato di efficienza, ma anche a un livello tendenzialmente inferiore di differenze interne. Non è parados-sale questa fiducia: all’inizio, il federalismo produce differenze crescen-ti, perché i punti di partenza sono diversi, perché l’allenamento al fare in proprio è diverso, perché gli stimoli che vengono dalle popolazioni sono diversi; ma nel lungo periodo è elevata la probabilità che le diffe-renze si attenuino, proprio perché aumenta il senso di responsabilità, che porta a scegliere in ogni comunità una leadership più adeguata alla corretta ed efficiente gestione pubblica. Da questo punto di vista, si pensi alla Germania, un paese federalista con larga autonomia delle regioni, in cui, però, prevale la volontà di assicurare al cittadino gli stes-si elevati servizi in qualstes-siastes-si parte del territorio egli viva: ne risulta una gestione pubblica molto uniforme, che è stata però creata attraverso il federalismo, cioè attraverso l’adesione dal basso a una visione di unifor-mità del trattamento del cittadino a fronte dei bisogni essenziali. L’augurio è che tale sia il punto di arrivo anche per il nostro Paese.
Giuseppe Vitaletti
La materia fiscale è certamente di grande interesse. La globalizzazione economica da un lato e la moltiplicazione dei livelli di governo dall’al-tro saranno fonte di grandi cambiamenti del sistema fiscale, al punto da rendere necessaria la revisione dei suoi criteri ispiratori di fondo, che comportano l’assegnazione del principio del beneficio a livello locale e l’assegnazione del principio di capacità contributiva agli enti di livello gerarchico maggiore.
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1 Il ragionamento è sviluppato, ad esempio, da Robin Boadway e Paul Hobson, Intergovernmental Fiscal Relations in Canada, Canadian Tax Foundation, Toronto, 1993. Un’esposizione riassuntiva si trova in G. Brosio, M. Maggi e Stefano Piperno, Governo e Finanza Locale, Giappichelli, Torino, 2003, capitolo 5.
2 In altri sistemi, come quello tedesco, la competenza concorrente significa una cosa diversa, ciò il diritto congiunto del parlamento federale e di quello dei Länder a intervenire su una materia. Se però il parlamento federale interviene per primo, ciò comporta l’esclusio-ne automatica della possibilità di legiferare da parte dei parlamenti nazionali.
3 Fra le varie definizioni di standard suggerite dall’Oxford Dictionary, ad esempio, c’è quella per cui essi sono interpretabili come il mini-mo di prestazioni di cui una collettività si può ragionevolmente accontentare, “minimum with which a community may be reasonably
content”.
4 Le opinioni espresse in questa relazione non impegnano in alcun modo la Banca d’Italia.
5 Si veda al riguardo F. Balassone, D. Franco e S. Zotteri, Fiscal Rules
for Sub-National Governments: What Lessons from EMU Countries?, studio presentato alla Conferenza “Rules-Based
Macroeconomic Policies in Emerging Market Economies”, Banca Mondiale e FMI, Oaxaca – Messico, 14-16 Febbraio 2002.
6 Va tuttavia rilevato che, sebbene in linea di principio riconosciuto dall’Ecofin nell’Opinione del Comitato Monetario sul Contenuto e il formato dei Programmi di stabilità e convergenza sottoscritta dal Consiglio il 12 ottobre 1998, il riferimento ai saldi corretti per il ciclo non ha assunto un contenuto operativo.
7 Per un approfondimento, si vedano F. Balassone e D. Franco, Fiscal
Federalism and The Stability and Growth Pact: a Difficult Union, in
Banca d’Italia, Fiscal Rules, Roma e F. Balassone, D. Franco e S. Zotteri, “Il primo anno di applicazione del Patto di stabilità interno: una valutazione”, Economia Pubblica, 2001, n. 2.