Dalla Legge n 86/1990 alla legge n 190/2012

Per sessant’anni il sistema dei delitti di corruzione delineato dal legislatore del ’30 è rimasto completamente immutato. Ed infatti, di fronte al dilagare della criminalità politico-affaristica, il legislatore ha risposto con la legge 26 aprile 1990, n. 86, contenente “Modifiche in tema di delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione”, intervenendo sul sistema dei delitti di corruzione delineato dal Codice318. Dopo un iter durato più di cinque anni, nel 1990 viene varata la prima riforma organica dei delitti contro la pubblica amministrazione.

Gli obiettivi politico-criminali del riformatore andavano nella direzione di un potenziamento del controllo penale sulle condotte di illecita appropriazione delle risorse pubbliche: si segnala principalmente l’estensione della punibilità per concussione (ma anche per abuso d’ufficio) all’incaricato di pubblico servizio; la creazione di nuove figure di reato, in particolare, la trasformazione in fattispecie autonoma della corruzione in atti giudiziari (art. 319-ter c.p.), in precedenza circostanza aggravante del previgente art. 319 c.p.; la riformulazione di talune fattispecie, tra cui quella dell’abuso d’ufficio (fattispecie ulteriormente modificata dalla legge 234/1997), rimasta alquanto problematica anche dopo la riforma319.

Nei primi anni di “Mani pulite”, alcune riforme sono state prese a simbolo del tentativo della classe politica di rispondere alla crisi politico-istituzionale indotta dalle inchieste giudiziarie: si pensi alla nuova legge elettorale (in realtà scelta obbligata, a seguito del referendum abrogativo dell’aprile 1993) o alla modifica del regime delle immunità parlamentari. Ma quando il fervore e l’interesse del pubblico si sono attenuati, e i nuovi sviluppi delle inchieste non hanno suscitato più quello stesso consenso, ma divisioni o avversione, venendo denunciati come l’intromissione di una magistratura politicizzata in ‘sfere di legittimazione elettorale’ che non le competono, anche il tema della

318 _{F. CINGARI, Possibilità e limiti del diritto penale nel contrasto alla corruzione in F.} PALAZZO (a cura di) Corruzione pubblica. Repressione penale e prevenzione amministrativa, Firenze University Press, 2011, p. 26 ss.

319 _{P. DAVIGO-G. MANNOZZI, La corruzione in Italia. Percezione sociale e controllo} penale, Laterza, Roma-Bari, 2008, p. 156.

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lotta alla corruzione ha abbandonato il campo del dibattito. Solo sul finire del 1996 il tema è stato recuperato ed inserito nell’agenda politica, ad opera dei lavori di un comitato di studio e l’istituzione una commissione parlamentare anti-corruzione presso la Camera dei Deputati320. Nel 1999 entrano in vigore altre leggi di riforma del settore dei delitti contro la pubblica amministrazione concernenti illeciti di marginale offensività: si pensi alla legge n. 205/1999, con cui sono stati abrogati taluni reati minori321 o al D.Lgs. 507/1999, con cui sono state depenalizzate alcune fattispecie di offesa all’autorità322. Di maggiore portata è invece la legge n. 300 del 2000 che, introducendo l’art. 322-bis c.p., incrimina il peculato, la concussione, la corruzione e l’istigazione alla corruzione di membri degli organi delle Comunità europee e di Stati esteri, con ciò colmando una lacuna repressiva evidenziatasi già, nei primi anni Settanta del secolo scorso, con il caso Lockheed Aircraft

Corporation; la legge n. 97 del 2001, con la quale si è stabilita l’automaticità

delle sanzioni disciplinari a seguito di procedimenti penali per reati di corruzione e concussione, sanando un vuoto normativo che permetteva a funzionari pubblici condannati in via definitiva di conservare il proprio posto di lavoro e spesso anche le stesse mansioni.323 Oltre all’introduzione dell’art. 316-ter a tutela del bilancio comunitario, vi è stata poi, attraverso l’art 322- ter, la previsione di una nuova disciplina della confisca, del profitto o del prezzo del reato rispetto ai delitti previsti dagli artt. 314-320 c.p. Infine, il D.lgs. 231/2001 ha introdotto anche in Italia una forma di responsabilità amministrativa ex crimine della persona giuridica, agganciandola, sin

320 _{A. VANNUCCI, La corruzione nel sistema politico italiano a dieci anni da ‘mani pulite’,} cit., p. in Il prezzo della tangente. G. FORTI, (a cura di), Vita e pensiero, Milano 2003, p. 65.

321 _{In argomento si veda O. DI GIOVINE, La nuova legge delega per la depenalizzazione dei} reati minori tra istanze deflative sperimentazione di nuovi modelli, in Riv. it. dir. proc. pen., XLIII, 2000, p.1407 ss.; in P. DAVIGO-G. MANNOZZI, La corruzione in Italia. Percezione sociale e controllo penale, Laterza, Roma-Bari, 2008, p. 156.

322 _{C. PIERGALLINI, Il decreto legislativo di depenalizzazione dei reati minori n. 507/1999:} lineamenti, problemi e prospettive, ivi, p. 1378 ss.; in P. DAVIGO-G. MANNOZZI, La corruzione in Italia. Percezione sociale e controllo penale, Laterza, Roma-Bari, 2008, p. 156.

323 _{A. VANNUCCI, La corruzione nel sistema politico italiano a dieci anni da ‘mani pulite’,} cit., p. in Il prezzo della tangente. G. FORTI, (a cura di), Vita e pensiero, Milano 2003, p. 65.

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dall’inizio, a un novero ristretto di delitti tra cui la corruzione e la concussione324.

Sull’altro piatto della bilancia pesano tutti quei provvedimenti coi quali maggioranze politiche diverse, con spirito autenticamente bipartisan, hanno, da un lato, frapposto ostacoli al perseguimento giudiziario della corruzione e, dall’altro, reso più allettanti le occasioni di coinvolgimento nell’illecito325

. Il riferimento è al depotenziamento dei reati fiscali, di abuso d’ufficio e falso in bilancio, ossia quei reati definiti “reati sentinella” o “reati-spia”, che permettevano ai magistrati di indagare su sottostanti crimini di corruzione, altrimenti non denunciati; gli aggravi procedurali introdotti nel processo penale a carico della pubblica accusa; le disposizioni della legge ex-Cirielli, hanno diminuito il livello di effettività delle pene dei delitti di corruzione, visto che hanno comportato una sensibile diminuzione del termine di prescrizione per i delitti di corruzione; l’indulto esteso ai reati contro la pubblica amministrazione; l’ampliamento surrettizio di criteri emergenziali ad alto contenuto discrezionale nell’assegnazione di concessioni e contratti; i variegati “scudi” giudiziari calibrati su misura per poche alte cariche dello Stato326. E a tal proposito come non menzionare la riforma dei reati societari (d.lgs. n. 74/2000), che sono strumentali alla realizzazione dei fatti corruttivi e funzionali al loro accertamento327.

Il D.lg. n. 61/2002 ha indebolito l’azione repressiva, dato che, oltre alla riduzione delle pene per le falsità contabili, e alla perseguibilità a querela del delitto di false comunicazioni sociali in danno delle società, dei soci o dei creditori (art. 2622 c.c.), introducendo le soglie di punibilità, ha di fatto

324 _{P. DAVIGO-G. MANNOZZI, La corruzione in Italia. Percezione sociale e controllo} penale, Laterza, Roma-Bari, 2008, p. 157.

325 _{A. VANNUCCI, La corruzione in Italia: cause, dimensioni, effetti in B. G.} MATTARELLA-M. PELISSERO (a cura di) La legge anticorruzione. Prevenzione e repressione della corruzione, Torino, 2013, p. 44.

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Per un’analisi più approfondita delle politiche di contrasto alla corruzione e dei provvedimenti di matrice opposta si vedano D. DELLA PORTA-A. VANNUCCI, Un paese anormale; in A. VANNUCCI, La corruzione in Italia: cause, dimensioni, effetti in B. G. MATTARELLA-M. PELISSERO (a cura di) La legge anticorruzione. Prevenzione e repressione della corruzione, Torino, 2013, p. 44.

327 _{Cfr. E. ROSI, Problematiche di accertamento delle tipologie corruttive, in Il Prezzo della} tangente. La corruzione come sistema a dieci anni da “mani pulite”, G. Forti (a cura di), Milano, 2003, p. 233 ss.

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“liberalizzato” la costituzione di fondi neri entro determinate soglie quantitative. Gli interventi di riforma del delitto di abuso d’ufficio che ne hanno circoscritto sempre di più l’ambito di applicazione non hanno certo giovato all’azione di contrasto alla corruzione. Ed infatti, nella corruzione sistemica che alligna nel conflitto di interessi, in cui la prestazione del corruttore tende a “liquefarsi” e talvolta a sostanziarsi negli effetti dell’atto che il corrotto si impegna a compiere, il delitto di abuso d’ufficio rappresenta strumento indispensabile di repressione328. Infine, e soprattutto, sul grado di effettività della pena dei delitti di corruzione ha inciso anche il problematico e disorganico processo riformatore del sistema sanzionatorio, che ha portato alla perdita di centralità del modello codicistico di commisurazione della pena, basato sugli artt. 132 e 133 c.p. e sulle circostanze aggravanti ed attenuanti329.

Nella maggior parte dei casi si è trattato di misure approvate frettolosamente, che hanno scontato per questo abrogazioni parziali e totali ad opera della Corte Costituzionale e per via referendaria, ma che hanno comunque fornito un segnale inequivocabile di un mutato clima politico al pubblico, associato ad un atteggiamento indulgente o autoassolutorio delle forze di governo verso l’irrisolta questione-corruzione, derubricata a spunto di ricorrenti drammatizzazioni conflittuali nel rapporto tra magistratura e classe politica330.

Quello che possiamo osservare è che al dinamismo al livello internazionale, sul versante nazionale non ha corrisposto una reale ed effettiva azione di contrasto alla corruzione né sul piano della repressione né sul versante della prevenzione331.

328 _{F. CINGARI, Repressione e prevenzione della corruzione pubblica. Verso un modello di} contrasto” integrato”, Giappichelli, Torino, 2012, p. 88.

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F. CINGARI, Possibilità e limiti del diritto penale nel contrasto alla corruzione in F. PALAZZO (a cura di) Corruzione pubblica. Repressione penale e prevenzione amministrativa, Firenze University Press, 2011, p. 26 ss.

330 _{A. VANNUCCI, La corruzione in Italia: cause, dimensioni, effetti in B. G.} MATTARELLA-M. PELISSERO (a cura di) La legge anticorruzione. Prevenzione e repressione della corruzione, Torino, 2013, p. 44.

331 _{F. CINGARI, Possibilità e limiti del diritto penale nel contrasto alla corruzione in F.} PALAZZO (a cura di) Corruzione pubblica. Repressione penale e prevenzione amministrativa, Firenze University Press, 2011, p. 26 ss.

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Con il disegno di legge anticorruzione n. 190 del 2012, dopo più di vent’anni dalle inchieste di “Mani pulite”, la classe politica affronta il problema della repressione penale dei reati di corruzione332.

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