5.2 I fattori esogeni
5.2.3 La qualità della governance
Un altro fattore determinante è la qualità della governance, infatti c’è una stretta connessione tra le principali variabili della governance e la corruzione, cioè il livello di percezione della corruzione tende ad alzarsi quando si abbassano i livelli di alcune variabili come la qualità della legalità e della legislazione, l’idoneità dei meccanismi di responsabilizzazione e controllo delle istituzioni, la stabilità politica e la capacità dei governi di portare al termine i programmi232. In altri termini, non sono solo i valori democratici a essere pregiudicati dalla pratica corruttiva, quest’ultima infatti «distorce e inquina la competizione politico-elettorale che della democrazia è la manifestazione concreta, la procedura che converte le scelte di voto dei cittadini nella selezione della classe politica. Nel momento in cui nel sistema politico affluiscono risorse addizionali provenienti dalla corruzione, un vantaggio concorrenziale va a premiare proprio i corrotti, che reinvestono le tangenti nelle campagne elettorali o nella costruzione di reti di consenso clientelare». Quando la politica diventa un affare finisce per attirare soprattutto gli affaristi, favorendo chi ha meno scrupoli nel maneggiare i soldi delle mazzette, dei finanziamenti per vie traverse, o anche delle regalie pagate all’insaputa dei beneficiari233. Come asserisce l’ex giudice Gherardo Colombo, in un’intervista rilasciata nel 1998:
230
Cfr. Cass. pen., sez. VI, 28 settembre 1995, Caliciuri e altri, in Dir. pen. Proc., 1996, p. 192 ( con nota di P. Pisa), in CINGARI, Repressione e prevenzione della corruzione pubblica. Verso un modello di contrasto” integrato”, Giappichelli, Torino, 2012, p. 45. 231 F. CINGARI, Repressione e prevenzione della corruzione pubblica. Verso un modello di contrasto” integrato”, Giappichelli, Torino, 2012, p. 45.
232
M. ARNONE-E.ILIOPULOS, La corruzione costa, effetti economici, istituzionali e sociali, cit., p. 128 ss., in F. CINGARI, Repressione e prevenzione della corruzione pubblica. Verso un modello di contrasto” integrato”, Giappichelli, Torino, 2012, p. 45. 233 A. VANNUCCI, Atlante della corruzione, Edizioni Gruppo Abele, Torino, 2012, p. 216.
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Negli ultimi venti anni la storia della nostra Repubblica è una storia di accordi sottobanco e patti occulti. L’Italia la si può raccontare con una parola sola: ricatto. (…) Nel metabolismo politico-sociale del nostro Paese ci sono ancora le tossine dei ricatti possibili e sono queste tossine che consigliano di organizzare le nuove regole della Repubblica non intorno al conflitto, ma intorno al compromesso234.
Mentre terrorismo e mafia sono realtà criminali che si pongono fuori dallo Stato e, anzi, contro di esso, la corruzione alligna all’interno della pubblica amministrazione, nei gangli più alti dell’apparato politico, nello Stato. E allora l’ordinamento deve reagire prima di tutto al suo interno, migliorando se stesso, invece che offrire impunità ai suoi agenti pubblici: «è il vecchio discorso della autotutela della dignità della classe politica e del ceto burocratico-amministrativo, che imporrebbe di eliminare o ridurre le ‘mele marce’ (o il sistema che le produce) prima di alimentare chiusure corporative o conflittualità istituzionali»235.
Infine, alla base della crescita dei fenomeni corruttivi c’è anche una specie di
deficit della governance dei partiti politici: in assenza di una governance e di
una disciplina interna capace di garantire trasparenza e democraticità dei processi decisionali (non solo finanziari), il rischio del ricorso a meccanismi di finanziamento illecito aumenta esponenzialmente236 soprattutto in presenza dell’aumento dei costi della politica determinati «dalla sua personalizzazione e conseguente spettacolarizzazione»237. Ed infatti, si tratta di costi che, non
234 Corriere della Sera, 22 febbraio 1998 in A. VANNUCCI, Atlante della corruzione, Edizioni Gruppo Abele, Torino, 2012, p. 219 .
235
F. PALAZZO, Conclusioni. Per una disciplina ‘integrata’ ed efficace contro la corruzione, in F. PALAZZO (a cura di) Corruzione pubblica. Repressione penale e prevenzione amministrativa, Firenze University Press, 2011, p. ss.
236
Sui nessi tra l’ordinamento interno dei partiti e il problema del loro finanziamento, v. P. RIDOLA, Finanziamento della politica ed eguaglianza delle chances, in F. LANCHESTER (a cura di), Finanziamento della politica e corruzione, Milano, 2000, p. 34 ss., in F. CINGARI, Repressione e prevenzione della corruzione pubblica. Verso un modello di contrasto” integrato”, Giappichelli, Torino, 2012, p. 46.
237
F. PALAZZO, Kriminologische und Juristische Aspekte der öffentlichen Korruption, p. 528 ss.; COMITATO DI STUDIO SULLA PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE, La lotta alla corruzione, p. 54 ss., in F. CINGARI, Repressione e prevenzione della corruzione pubblica. Verso un modello di contrasto” integrato”, Giappichelli, Torino, 2012, p. 46.
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potendo essere fronteggiati con il ricorso al finanziamento lecito dei partiti, vengono pareggiati attraverso il sistema della tangente.
Constatiamo però che l’incremento della corruzione sistemica, oltre ad essere legato alla scarsità di risorse pubbliche lecite per i partiti, sembra favorito, più che da un deficit della disciplina del finanziamento dei partiti238, dalla assenza di uno statuto dell’associazionismo politico capace di evitare che le scelte in tema di finanziamento interno possano essere condizionate da interessi economici privati o imprenditoriali239.
Come osservò Pizzorno: «Il sistema dei partiti in Italia si era trasformato da sistema di partecipazione a sistema di protezione. Ai partiti si aderiva non per partecipare alla vita pubblica, ma per essere favoriti, spalleggiati, protetti nella propria attività privata [...]240».
Concordiamo tutti sul fatto che la fattispecie di corruzione possa essere integrata anche dalla semplice condotta del privato cittadino che, per ottenere più rapidamente un certificato o qualche altro atto della pubblica amministrazione, allunghi una somma di denaro all’impiegato statale o comunale. Ma non è certo questo lo stampo dei fatti che ha caratterizzato Tangentopoli241.
I fatti di corruzione hanno assunto un contenuto offensivo multiforme, investendo l’integrità dell’economia nazionale, il corretto funzionamento del mercato, la tenuta stessa della compagine istituzionale, «con effetti dirompenti sulla “ tenuta” del patto sociale: ad essere messa in crisi è la
238 Sui rapporti tra finanziamento della politica e corruzione, v. P. SEVERINO, Finanziamento della politica e corruzione: profili penalistici, in F. LANCHESTER (a cura di), Finanziamento della politica e corruzione, Milano, 2000, p. 199, in F. CINGARI, Repressione e prevenzione della corruzione pubblica. Verso un modello di contrasto” integrato”, Giappichelli, Torino, 2012, p. 47.
239 F. CINGARI, Repressione e prevenzione della corruzione pubblica. Verso un modello di contrasto” integrato”, Giappichelli, Torino, 2012, p. 47.
240
A. PIZZORNO, Vecchio e nuovo nella transizione italiana, in N. NEGRI-L. SCIOLLA (a cura di), Il paese dei paradossi, Roma 1996, pp. 253-284 in A. VANNUCCI, La corruzione nel sistema politico italiano a dieci anni da ‘mani pulite’, cit., p. 42; in Il prezzo della tangente. G. FORTI, (a cur di), Vita e pensiero, Milano 2003.
241
A. VANNUCCI-DELLA PORTA, Corruzione politica e amministrazione pubblica. Risorse, meccanismi e attori, Bologna, 1994, p. 461 ss. in G. FORTI, L’insostenibile pesantezza della tangente ambientale: inattualità di disciplina e disagi applicativi nel rapporto corruzione-concussione, Riv. it. dir. proc. pen., 1996, p. 481.
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stessa fiducia dei cittadini nelle istituzioni e nelle regole della civile convivenza, fino ad intaccare le condizioni dell’osservanza della legge da parte di tutti». In altre parole, si tratta di un quadro di macrolesioni il cui carattere sistemico ha finito col distorcere perfino l’assetto costituzionale della Repubblica242.
Si è detto che la corruzione erode il coraggio necessario per aderire a più elevati standard di correttezza. Una volta percepita nella sua esistenza e diffusione dalla collettività, essa riduce il rispetto per l’autorità costituita e mina la fiducia della popolazione nel fatto che l’amministrazione agisca equamente. «I politici, si dice, costituiscono o dovrebbero pur sempre costituire un élite; se questa viene giudicata corrotta, l’uomo della strada non vedrà alcuna ragione per non perseguire il proprio interesse particolare»243.
242 T. PADOVANI, Il problema «Tangentopoli» tra normalità dell’emergenza ed emergenza della normalità, in Riv. it. dir. proc. pen., XXXIX, 1996, p. 456.
243
A. VANNUCCI-DELLA PORTA, Corruzione politica e amministrazione pubblica. Risorse, meccanismi e attori, Bologna, 1994, p. 461 ss. in G. FORTI, Il diritto penale e il problema della corruzione, dieci anni dopo in Id. (a cura di), Il prezzo della tangente. La corruzione come sistema a dieci anni da «mani pulite», Vita e pensiero, Milano 2003, p. 135.
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6. Il prezzo della tangente244
Gabrio Forti scrive: parlare di ‘prezzo della tangente’ può sembrare tautologico, visto che la tangente è di per sé il prezzo pagato per corrompere, è, come si legge in un dizionario della lingua italiana, la «quota di denaro versata illegalmente in cambio della concessione di appalti, favori e vantaggi vari»245.