Le principali fonti internazionali in materia di corruzione

Passiamo ora ad analizzare più approfonditamente le principali fonti internazionali in materia di corruzione che, a partire dalla seconda metà degli anni Novanta, hanno posto obblighi incriminatori, più o meno cogenti, agli Stati firmatari.

Per facilitare la comprensione di questo contributo, si elencano le principali fonti internazionali in materia di corruzione, suddivise per organizzazione di riferimento.

Unione Europea:

 Convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee (Bruxelles, 1995), Protocollo di Dublino (1996), Secondo Protocollo (1997);

 Convenzione relativa alla lotta contro la corruzione nella quale sono coinvolti funzionari delle comunità europee o degli Stati membri dell'Unione europea (Bruxelles, 1997);

 Azione Comune 98/742/GAI, sulla corruzione nel settore privato e Decisione quadro 2003/568/GAI, relativa alla lotta contro la corruzione nel settore privato.

OCSE:

 Convenzione sulla lotta alla corruzione di pubblici ufficiali stranieri nelle operazioni economiche internazionali (Parigi, 1997).

Consiglio d'Europa:

 Convenzione penale sulla corruzione (Strasburgo, 1999) e Protocollo addizionale (2003).

ONU:

287 _{Cfr. F. PALAZZO, Kriminologische und juristische Aspekte der öffentlichen Korruption,} cit., p. 536 ss.; in F. CINGARI, La corruzione pubblica: trasformazioni fenomenologiche ed esigenze di riforma in Diritto Penale Contemporaneo.

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 Convenzione contro la criminalità organizzata transnazionale (Palermo, 2000);

 Convenzione sulla corruzione (Merida, 2003).

La Convenzione contro la corruzione del 1997 nella quale sono coinvolti funzionari delle Comunità europee o degli Stati membri dell’Unione europea, è stata adottata e sottoscritta il 26 maggio 1997 (ma preceduta ed “annunziata” dalla conclusione, il 27 settembre 1996, del primo Protocollo alla Convenzione sulla protezione degli interessi finanziari delle Comunità europee, relativo alla corruzione dei funzionari collegata alle frodi comunitarie), introduce un generale obbligo di incriminare la corruzione, attiva e passiva, che veda coinvolti un funzionario di un qualsiasi Stato membro od i funzionari ed i membri delle istituzioni comunitarie, senza prevedere o consentire dichiarazioni o riserve che potessero ridurne o renderne disomogenea l’applicazione (con la sola eccezione della possibilità di limitare talune disposizioni in materia di competenza territoriale e di riconoscimento del ne bis in idem).

La Convenzione non prevede tuttavia alcun meccanismo diretto a monitorare la sua attuazione da parte degli Stati membri288.

La Convenzione OCSE del 1997 sulla lotta alla corruzione dei pubblici ufficiali stranieri nella transazioni d’affari internazionali289

che prevede, in linea con la vocazione fortemente economicistica dell’Organizzazione, un obbligo di incriminazione limitato alla sola corruzione attiva di funzionari stranieri compiuta al fine di ottenere un indebito vantaggio nel quadro di operazioni economiche internazionali. Nel 2009 la Convenzione si è arricchita anche di una nuova Raccomandazione per combattere ulteriormente la corruzione dei funzionari stranieri nelle transazioni di affari internazionali. La Convenzione OCSE – la cui conclusione venne fortemente promossa da parte statunitense al fine di garantire alle proprie imprese, da

288 _{L. SALAZAR, Contrasto alla corruzione e processi internazionali di mutua valutazione:} l’Italia davanti ai suoi giudici, Cass. Pen. LII - dicembre 2012 , n ° 12.

289 _{La Convenzione ed i relativi materiali sono pubblicati sotto}

http://www.oecd.org/daf/briberyinin- ternationalbusiness/anti-briberyconvention/oecdcon- ventiononcombatingbriberyofforeignpublicofficialsi- ninternationalbusinesstransactions.htm.

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tempo soggette ad una severa legislazione interna che puniva il pagamento di tangenti all’estero, un level playing field nei confronti dei loro principali competitori internazionali – aveva sin dall’inizio previsto un efficace meccanismo di supervisione e la sede di tale meccanismo venne individuata nel già esistente Working Group on Bribery che aveva efficacemente condotto in porto dapprima i lavori sulla Raccomandazione sulla lotta contro la corruzione nelle transazioni d’affari internazionali, adottata il 23 maggio 1997, e quindi quelli sulla Convenzione. Fine ultimo della Convenzione è quello di armonizzazione della disciplina della corruzione attraverso la promozione di strategie globali di contrasto basate su strumenti preventivi e repressivi290.

La Convenzione penale sulla corruzione del 27 gennaio 1999, affiancata dalla Convenzione civile del 4 novembre, testi di portata ed ambizioni assai ampie e diretti ad affrontare il problema della prevenzione e del contrasto alla corruzione sotto tutti i suoi diversi aspetti. Il controllo sul monitoraggio di queste due Convenzioni, come di ogni altro strumento adottato dal Consiglio d’Europa in materia, venne affidato ad un meccanismo di monitoraggio completamente nuovo ed istituito attraverso un “Accordo parziale ed allargato”(cioè aperto anche alla partecipazione di Stati non membri dell’Organizzazione), il “GRECO” (GRoupe d’Etats contre la COrruption), la cui creazione, autorizzata291 nel 1998, avvenne quindi292 nel 1999.

La Convenzione delle Nazioni Unite: lo sforzo della Comunità internazionale contro la corruzione ha trovato il suo completamento, dopo il già avvenuto inserimento all’interno della Convenzione di Palermo293

del 2000 contro il

290 _{L. SALAZAR, Contrasto alla corruzione e processi internazionali di mutua valutazione:} l’ Italia davanti ai suoi giudici, Cass. Pen. LII - dicembre 2012 , n ° 12.

291 _{Resolution (98)7 authorising the partial and enlarged Agreement establishing the “Group} of States against Corruption – GRECO”(adopted by the

Committee of Ministers on 5 May 1998, at its 102nd Session) in L. SALAZAR, Contrasto alla corruzione e processi internazionali di mutua valutazione: l’ Italia davanti ai suoi giudici, Cass. Pen. LII - dicembre 2012 , n ° 12.

292 _{Resolution (99)5 authorising establishing the “Group of States against Corruption –} GRECO” (adopted on 1st May 1999). in L. SALAZAR, Contrasto alla corruzione e processi internazionali di mutua valutazione: l’ Italia davanti ai suoi giudici, Cass. Pen. LII - dicembre 2012 , n ° 12.

293 _{Convenzione delle Nazioni Unite del dicembre 2000 sul Crimine Organizzato} Transnazionale, http://www.unodc.org/unodc/en/corruption/index.ht ml. in L. SALAZAR,

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crimine organizzato transnazionale di una prima timida norma (art. 9) sulla prevenzione ed il contrasto della corruzione, con l’apertura alla firma, a Merida nell’ottobre del 2003,della Convenzione delle Nazioni Unite contro la Corruzione (UNCAC) recante un compiuto corpus di norme tese a coprire tutti i diversi aspetti del fenomeno. A qualche anno di distanza dalla sua entrata in vigore, la Conferenza degli Stati Parte della Convenzione UNCAC, ha trovato un accordo sull’attuazione dell’art. 63, par. 7, della Convenzione che apriva la possibilità di procedere alla creazione di un meccanismo per accompagnare l’effettiva attuazione della Convenzione. È stata così decisa la creazione di un Implementation Review Group (IRG) incaricato di proseguire il lavoro già intrapreso in seno al Gruppo di lavoro sull’assistenza tecnica. Ogni “fase” di esame si compone di due cicli quinquennali. Attualmente è in pieno svolgimento il primo ciclo di valutazione che dovrebbe concludersi entro il 2014.

Accanto alle Nazioni Unite anche altre istanze globali si sono in tempi più o meno recenti occupate di prevenzione e contrasto alla corruzione. Se la Banca Mondiale e il Fondo Monetario Internazionale hanno da molti anni programmi attivi in materia, più recente appare l’interesse coltivato da istanze quali il G-8 e il G-20 (e del suo parallelo foro del mondo delle imprese, il B-20294), quest’ultimo culminato nell’adozione a Seoul, in occasione del summit del novembre 2010, di un vero “Piano d’azione anticorruzione”. Il G-20 chiese al GAFI di affrontare il problema della corruzione sotto lo specifico angolo della lotta al riciclaggio ed al finanziamento del terrorismo295.

Contrasto alla corruzione e processi internazionali di mutua valutazione: l’ Italia davanti ai suoi giudici, Cass. Pen. LII - dicembre 2012 , n °12.

294 _{Sulle attività del B-20 in materia e la rilevan- te tematica del ne bis in idem in materia di} sanzioni nel campo della corruzione internazionale v. M. MANTOVANI, Rapporto B20 sull’anti-corruzione e ne bis in idem, in Riv. Società, 2012, p. 185. in L. SALAZAR, Contrasto alla corruzione e processi internazionali di mutua valutazione: l’ Italia davanti ai suoi giudici, Cass. Pen. LII - dicembre 2012 , n °12.

295 _{L. SALAZAR, Contrasto alla corruzione e processi internazionali di mutua valutazione:} l’ Italia davanti ai suoi giudici, Cass. Pen. LII - dicembre 2012 , n °12.

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1.2.2. Gli organi di controllo per l’attuazione degli obblighi