5.2 I fattori esogeni
5.2.1. Sul piano politico-amministrativo
Sotto il profilo dell’organizzazione, sono almeno tre gli elementi determinanti.
Anzitutto, la commistione tra politica ed amministrazione, e specificatamente la presenza negli enti pubblici statali e locali di amministratori di nomina politica con ruoli di gestione, dotati di poteri di condizionamento della carriera dei burocrati: «la scarsa indipendenza dei primi dal potere politico e dei secondi dai primi finisce per creare le condizioni per la gemmazione di reti di scambio e solidarietà occulte che possono favorire la diffusione di fenomeni di corruzione di tipo sistemico»210.
Se solo gli apparati pubblici fossero “case di vetro”, per riprendere un’immagine di Filippo Turati, i fenomeni corruttivi sarebbero più limitati. Quasi tutte le cariche politiche e gli incarichi dirigenziali implicano il potere di disporre di risorse, prima di tutto finanziarie, e la tentazione di usarle in modo scorretto o inefficiente, anche se non necessariamente criminoso, è frequente. Per quanto le norme cerchino di limitare gli sprechi e gli abusi riducendo le risorse e ponendo vincoli all’autonomia di scelta nella loro utilizzazione, il rischio è ineliminabile: se una pubblica amministrazione ha una certa quantità di denaro e vuole destinarla a un determinato beneficiario, il modo si trova quasi sempre. Il rimedio più efficace, che comporta i minori costi in termini di spesa e di autonomia, sarebbe proprio la trasparenza: se tutti possono controllare in che modo vengono utilizzate le risorse pubbliche, vi è, in primis, un disincentivo ad abusarne e, poi, è più probabile che gli abusi vengano denunciati.211 In tal senso vanno i c.d. codici di
210 F. CINGARI, Repressione e prevenzione della corruzione pubblica. Verso un modello di contrasto” integrato”, Giappichelli, Torino, 2012, p. 40.
211 M. CLARICH-B. G. MATTARELLA, La prevenzione della corruzione, in B. G. MATTARELLA-M. PELISSERO (a cura di) La legge anticorruzione. Prevenzione e repressione della corruzione, Torino, 2013, p. 65.
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comportamento, di condotta, deontologici o professionali (in Italia il primo esempio si è avuto nel 1994) idonei a garantire il perseguimento di obiettivi di integrità e trasparenza nelle amministrazioni212.
In secondo luogo, le situazioni di conflitto di interessi di cui sono portatori i pubblici agenti. In effetti, i pubblici agenti in situazione di conflitto di interessi potrebbero abusare delle proprie funzioni per soddisfare gli interessi privati di cui sono titolari o contitolari, e a dar vita ad un complesso sistema di corruzione in cui la tangente finisce per confondersi con gli stessi effetti dell’atto oggetto del patto corruttivo213
. «Il perseguire un vantaggio per sé o per altri attraverso la corruzione, implica un atteggiamento che, per un verso, concepisce la cosa pubblica (e il soggetto che la incarna) come corruttibile e, per un altro verso, pone in rapporto una tale corruttibilità con la direzione finalistica dell’agire ‘dall’‘esterno’». L’idea stessa della corruzione presuppone cioè inevitabilmente «la negazione del valore in sé della cosa (e delle regole che le sono proprie) o comunque l’attribuzione ad essa di un valore derivato o subordinato in rapporto al fine che si persegue: un valore e una consistenza che devono essere superati come un impaccio». La natura delle cose dipende anche dall’aderenza alle loro regole: la corruzione manipola tale natura, in quanto nega le regole che ne definiscono l’identità o vi immette ‘regole’ aliene, che ne contraddicono l’essenza. L’amministrazione si corrompe in quanto le regole ‘obiettive’ lasciano il campo alle regole ‘soggettive’ dell’economia e della politica. E di riflesso, l’economia e la politica che corrompono l’amministrazione corrompono anche se stesse214.
212
E. D’ALTERIO, I codici di comportamento e la responsabilità disciplinare, in B. G. MATTARELLA-M. PELISSERO (a cura di) La legge anticorruzione. Prevenzione e repressione della corruzione, Torino, 2013, p. 212.
213
Rapporto di valutazione sull’Italia adottata dal GRECO nell’ambito del Consiglio d’Europa il 2 luglio 2009; vedi anche M. ARNONE-E.ILIOPULOS, La corruzione costa, effetti economici, istituzionali e sociali, p. 168 ss.; COMITATO DI STUDIO SULLA PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE, La lotta alla corruzione, p. 62 ss., in F. CINGARI, Repressione e prevenzione della corruzione pubblica. Verso un modello di contrasto” integrato”, Giappichelli, Torino, 2012, p. 40.
214 G. FORTI, Introduzione. Il volto di Medusa: la tangente come prezzo della paura, in Il prezzo della tangente. La corruzione come sistema a dieci anni da ‘ Mani pulite’, cit., p. XIX ss.
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Quando l’interesse personale di chi occupa cariche pubbliche interferisce con l’interesse generale, alla lunga, finisce per compromettere la tenuta normativa della società, producendo una crescita esponenziale di tutti i comportamenti illegali, con un effetto di reciproca imitazione e diffusione degli illeciti commessi nel settore pubblico e in quello privato. La corruzione, in senso lato, è soprattutto confusione di ruoli e interessi, personali e sociali, privati e pubblici. La decadenza delle istituzioni si produce quando coloro che le incarnano fisicamente esternano una tale confusione, disinteressandosi di separare la propria persona dalle regole oggettive che quelle istituzioni dovrebbero governare e indebolendone in tal modo la capacità di trasmettere tranquillità e sicurezza al corpo sociale, implicitamente incoraggiato a servirsi, con eguale disinvoltura, di forme di autotutela privata, anche a carattere criminale215.
In terzo luogo, viene in gioco la debolezza dell’apparato amministrativo della pubblica amministrazione almeno sotto un duplice aspetto216. Da una parte, il declino dei corpi tecnici o professionali della pubblica amministrazione favorisce la corruzione in quanto produce inefficienza nell’azione della stessa e, di conseguenza, rende necessario affidare gli incarichi professionali all’esterno della pubblica amministrazione, creando le condizioni per la stipulazione di patti corruttivi. Dall’altra parte, lo scarso senso di appartenenza allo status dei pubblici agenti incrementa la corruzione perché neutralizza uno dei principali antidoti dei comportamenti infedeli/illegali217. A tal proposito si registra che il livello di attaccamento alla pubblica amministrazione decresce in maniera vertiginosa quando l’accesso e la
215 G. FORTI, Il diritto penale e il problema della corruzione, dieci anni dopo in Id. (a cura di), Il prezzo della tangente. La corruzione come sistema a dieci anni da «mani pulite», Vita e pensiero, Milano 2003, p. 125.
216 Sulla crisi dei corpi tecnici dello Stato, v. E. GUSTAPANE, La crisi dei corpi tecnici dello Stato, in M. ALBERTI, R. FINOCCHI (a cura di), Bologna, 1994, p. 213 ss.; COMITATO DI STUDIO SULLA PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE, La lotta alla corruzione, p. 62 ss., in F. CINGARI, Repressione e prevenzione della corruzione pubblica. Verso un modello di contrasto” integrato”, Giappichelli, Torino, 2012, p. 40.
217 P. DAVIGO, La giubba del re. Intervista sulla corruzione, D. PINARDI (a cura di), Roma-Bari, 2004.
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progressione nelle carriere pubbliche non dipende dal merito, bensì dall’appartenenza politica o dall’anzianità218
.
Sotto il profilo del funzionamento della pubblica amministrazione, la diffusione della corruzione discende specialmente dal malfunzionamento degli apparati pubblici. In particolare, viene in considerazione la complessità e opacità della disciplina amministrativa, che rende spesso imprevedibile l’azione della pubblica amministrazione: automaticamente la tangente diventa per il privato una sorta di strumento di controllo diretto a neutralizzare l’imprevedibilità dell’azione della stessa. Non solo, anche un legalismo eccesivo, teso a ridurre eccessivamente la sfera di discrezionalità dei pubblici poteri, nella misura in cui rallenta e paralizza l’operato della pubblica amministrazione, può agevolare la corruzione219.
Inoltre, l’inefficienza della pubblica amministrazione alimenta la corruzione in quanto costituisce l’occasione per il ricorso a procedure amministrative straordinarie e derogatorie alle procedure amministrative ordinarie. In tal senso, si è registrato che i poteri straordinari previsti dalla legge 24 febbraio 1992, n. 225 istitutiva del Servizio nazionale della protezione civile, negli ultimi anni, sono stati utilizzati non solo per far fronte alle concrete ed inattese situazioni di emergenza (si pensi, ad esempio, al terrorismo, alle emergenze sanitarie oppure a quelle legate ai flussi migratori), ma anche per far fronte all’ordinario stato di inefficienza della pubblica amministrazione220. Specificatamente, i poteri d’emergenza sono stati usati per gestire eventi prevedibili e quindi programmabili come il Giubileo e i mondiali di nuoto (2009), il G8 svoltosi a Genova (2001) ed all’Aquila (2009). Sennonché, recenti vicende giudiziarie hanno evidenziato come il
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D. DELLA PORTA-A. VANNUCCI, Un paese anormale. Come la classe politica ha perso l’occasione di Mani Pulite, Bari-Roma, 1999, p. 114 ss.
219 M. KILLIAS, La criminalità in Italia: uno sguardo dall’esterno, in M. BARBAGLI-U. GATTI (a cura di), La criminalità in Italia, Bologna, 2002, p. 275 ss., in F. CINGARI, Repressione e prevenzione della corruzione pubblica. Verso un modello di contrasto” integrato”, Giappichelli, Torino, 2012, p. 41.
220 Sui meccanismi di funzionamento delle procedure d’emergenza, v. F. TEDESCHI-N. FERRELLI, Il governo dell’emergenza, Napoli, 2010. In particolare, sull’uso dei poteri straordinari come surrogato dell’inefficienza della amministrazione pubblica, v. A. FIORITTO, L’amministrazione dell’emergenza tra autorità e garanzie, Bologna, 2008, p. 230 ss., in F. CINGARI, Repressione e prevenzione della corruzione pubblica. Verso un modello di contrasto” integrato”, Giappichelli, Torino, 2012, p. 41.
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ricorso alle procedure d’emergenza, specie nel settore degli appalti pubblici, rappresenti una occasione di corruzione, in quanto implica la deroga alle ordinarie procedure amministrative e, di riflesso, l’ampliamento dei poteri discrezionali dei pubblici agenti e il progressivo indebolimento delle procedure di controllo221.
Infine a favorire la corruzione è pure l’inadeguatezza dei controlli interni ed esterni sull’azione della pubblica amministrazione.222
La pubblica amministrazione contro il malaffare spesso innalza una barricata di adempimenti relativi a verifiche e controlli: solitamente si tratta di atti meramente formali che non hanno alcun carattere sostanziale. Il procuratore generale della Corte dei conti ha dichiarato: «L’elevato tasso di complicazioni amministrative del sistema italiano non solo ostacola la libertà di impresa, ma alimenta esso stesso la corruzione, utilizzata dalle imprese e dai cittadini come strumento di semplificazioni o aggiramento dei vincoli burocratici». A fronte di 60 miliardi di euro all’anno (questo è il costo o “prezzo” della corruzione) la Corte dei conti nel 2011 è riuscita a emettere condanne in primo grado solo per 75 milioni di euro, invece in sede di appello sono state definitivamente confermate condanne per l’importo di 15 milioni223.
L’inadeguatezza dei controlli interni riguarda due profili. Da un lato, i controlli amministrativi sono caratterizzati da un eccessivo formalismo, essendo mirati alla verifica della regolarità formale del procedimento amministrativo più che al controllo della sua inefficienza e cioè della sua “sostanziale” corrispondenza all’interesse pubblico, che solo attraverso
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A. VANNUCCI-DELLA PORTA, Corruzione politica e amministrazione pubblica. Risorse, meccanismi e attori, Bologna, 1994, p. 66 ss.; A. FIORITTO, L’amministrazione dell’emergenza tra autorità e garanzie, Bologna, 2008, p. 230 ss.; ID. La corruzione nei lavori pubblici in F. PALAZZO (a cura di) Corruzione pubblica. Repressione penale e prevenzione amministrativa, Firenze University Press, 2011, p. 92; in F. CINGARI, Repressione e prevenzione della corruzione pubblica. Verso un modello di contrasto” integrato”, Giappichelli, Torino, 2012, p. 41.
222 F. CINGARI, Repressione e prevenzione della corruzione pubblica. Verso un modello di contrasto” integrato”, Giappichelli, Torino, 2012, p. 42.
223 M. DE TILLA – Presidente dell’Associazione nazionale avvocati italiani – Lotta alla corruzione: per gli avvocati italiani le “otto mosse” decisive contro il fenomeno, in Guida al diritto, n° 24, 8giugno 2013, cit. p. 12.
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l’esercizio di efficaci poteri ispettivi potrebbe essere accertata224. Dall’altro lato, i controlli non sono diretti alla verifica della idoneità della organizzazione amministrativa a prevenire i fenomeni corruttivi, bensì al controllo della regolarità delle singole procedure amministrative.
Relativamente ai controlli esterni, ossia quelli diffusi esercitabili da parte dell’opinione pubblica, il deficit di controllabilità dell’azione pubblica discende primariamente dall’opacità che caratterizza il modus operandi dell’amministrazione, quindi dal limitato grado di trasparenza dell’azione amministrativa225.
Stando a quanto afferma Martin Killias, gli alti tassi di corruzione in Italia, si spiegherebbero non solo con una presunta propensione, tipicamente latina, verso questo tipo di illeciti – la corruttela privata in Italia non sarebbe infatti diversa da quella degli altri paesi europei – bensì con i meccanismi di funzionamento della nostra pubblica amministrazione. Tale considerazione, fatta da un osservatore per così dire “esterno”, si basa sull’assunto che la pubblica amministrazione italiana sarebbe «inefficace e paralizzata da un legalismo eccessivo». Queste norme vincolanti predisposte dall’ordinamento italiano volte a limitare la discrezionalità dei pubblici funzionari – assenti del tutto nei paesi del Nord Europa, dove si ritiene invece che una quota consistente di discrezionalità sia necessaria all’esercizio dei pubblici poteri – favorirebbero il verificarsi di fatti corruttivi.
La corruzione negli apparati pubblici – intesa qui in senso lato, come mescolanza ed intreccio di accordi privati e di flussi di denaro per scopi privati ( e da questo punto di vista “privati” sarebbero anche i partiti) alle decisioni e ai procedimenti delle pubbliche amministrazioni – « inquina e delegittima le istituzioni, sia quelle fondate sul principio elettivo-
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F. BATTINI, La riforma dei controlli amministrativi. Corruzione e sistema istituzionale, in M. D’ALBERTI R. FINOCCHI (a cura di), Corruzione e sistema istituzionale, cit., p. 81 ss.; A. FIORITTO, La corruzione nei lavori pubblici in F. PALAZZO (a cura di) Corruzione pubblica. Repressione penale e prevenzione amministrativa, Firenze University Press, 2011, p. 94; in F. CINGARI, Repressione e prevenzione della corruzione pubblica. Verso un modello di contrasto” integrato”, Giappichelli, Torino, 2012, p. 42.
225 F. CINGARI, Repressione e prevenzione della corruzione pubblica. Verso un modello di contrasto” integrato”, Giappichelli, Torino, 2012, p. 42.
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rappresentativo, sia quelle fondate sul mandato tecnico-professionale, e pregiudica radicalmente il circuito di fiducia fra istituzioni e cittadini»226.