Tale manifestazione criminologica della corruzione presenta una struttura piuttosto articolata e complessa per via della sua natura sistemica: sia perché tocca diversi livelli delle istituzioni, fino ai vertici politici ed amministrativi, sia perché è regolata da sofisticati meccanismi che, favorendo dinamiche di autoreplicazione, determinano la sua diffusione nella attività della pubblica amministrazione, al punto che in taluni settori coloro che ne sono esclusi sono destinati ad essere penalizzati nel rapporto con la pubblica amministrazione133. Quando parliamo di sistematicità ci riferiamo ad una ben determinata forma di corruzione, nella quale scelte, condotte, stili, movenze, linguaggi degli attori sono incardinati entro copioni prefissati, seguono regole codificate, assecondano moduli resi familiari dalla consuetudine: è una corruzione regolata. Ciò che contraddistingue la corruzione sistemica, infatti, è la compresenza di tre condizioni: «1) tutte – o quasi tutte – le attività entro una particolare organizzazione pubblica sono collegate (quando non finalizzate) alla riscossione di tangenti; 2) tutti – o quasi tutti – gli agenti pubblici che operano in quella organizzazione sono coinvolti in una rete informale di relazioni, entro la quale norme non scritte, ma di comune conoscenza, regolano la distribuzione di profitti, funzioni e ruoli, tra cui la raccolta e redistribuzione delle tangenti; la socializzazione dei nuovi entrati; l’emarginazione o la “punizione” degli onesti; la protezione da intrusioni di organi di controllo; la definizione e la garanzia di adempimento delle norme interne; 3) tutti – o quasi tutti – gli agenti privati che hanno contatti con l’organizzazione pubblica conoscono le “regole del gioco” e sono disponibili a pagare tangenti per entrare nella rete della corruzione, avendo accesso alla ripartizione di rendite»134. Non si discosta da questo scenario l’analisi contenuta nel rapporto GRECO sull’Italia: «La corruzione è profondamente radicata in diverse aree della pubblica amministrazione, nella società civile,
133 A. VANNUCCI, La corruzione nel sistema politico italiano a dieci anni da ‘mani pulite’, cit., p. 38 ss.
134 A. VANNUCCI, La corruzione in Italia: cause, dimensioni, effetti in B. G. MATTARELLA-M. PELISSERO (a cura di) La legge anticorruzione. Prevenzione e repressione della corruzione, Torino, 2013, p. 46.
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così come nel settore privato. Il pagamento delle tangenti sembra pratica comune per ottenere licenze e permessi, contratti pubblici, finanziamenti, per superare gli esami universitari, esercitare la professione medica, stringere accordi nel mondo del calcio, ecc. […] La corruzione in Italia è un fenomeno pervasivo e sistemico che influenza la società nel suo complesso»135.
Nella realtà politico-amministrativa italiana grava infatti l’eredità di una storia pluridecennale di corruzione pervasiva, che ha sviluppato in ampi settori della classe dirigente prassi, modelli di condotta, aspettative, competenze di illegalità e criteri di legittimazione delle condotte illecite, condensando i principi di una vera e propria ‘cultura della corruzione’136
. Tant’è vero che la natura sistemica ha reso la tangente nulla più che una «tassa di iscrizione al sistema di erogazione delle risorse pubbliche»137. La corruzione politico-amministrativa si sviluppa in un mercato occultato nel quale sono scambiati diritti di proprietà su rendite politiche, create dall’intervento pubblico. In sostanza, oggetto di scambio « sono i diritti di proprietà su risorse amministrate o soggette a regolazione da parte dello Stato»138.
Nella corruzione sistemica il patto corruttivo assume connotati peculiari. Per quanto riguarda i soggetti, il pactum sceleris perde il carattere tradizionalmente “duale”, in quanto nella vicenda corruttiva sono coinvolti oltre al corrotto e al corruttore anche ulteriori soggetti aventi ruoli diversi. Da una parte, un ruolo determinante è svolto da veri e propri “centri di potere” e precisamente «dai partiti politici, dalle correnti e dai comitati d’affari trasversali, che svolgono funzione di regolazione e garanzia di complessi meccanismi corruttivi e costituiscono i terminali delle tangenti pagate dai
135 GRECO, Evaluation Report on Italy, cit., pp. 3 e 6.
136 A. VANNUCCI, La corruzione in Italia: cause, dimensioni, effetti in B. G. MATTARELLA-M. PELISSERO (a cura di) La legge anticorruzione. Prevenzione e repressione della corruzione, Torino, 2013.
137 G. FORTI, Il diritto penale e il problema della corruzione, dieci anni dopo in Id. (a cura di), Il prezzo della tangente. La corruzione come sistema a dieci anni da «mani pulite», Vita e pensiero, Milano 2003, pp. 73-74.
138
Cfr. DELLA PORTA-VANNUCCI, Corrupt Exchanges, New York, 1992, pp. 35-39 in A. VANNUCCI, La corruzione nel sistema politico italiano a dieci anni da ‘mani pulite’, p. 32, in Il prezzo della tangente. La corruzione come sistema a dieci anni da «mani pulite», G. FORTI (a cura di), Vita e pensiero, Milano 2003.
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privati»139. Dall’altra parte, tra il politico corrotto (ed eventualmente il burocrate competente a compiere l’atto) e il privato corruttore si inseriscono altri soggetti che esplicano una «funzione di filtro» negli scambi corruttivi. Per quanto concerne il contenuto della prestazione del corrotto, da un lato, non deve avere necessariamente ad oggetto un atto dell’ufficio di un pubblico agente, ma può consistere in una generica attività di “influenza” sul pubblico agente competente ad emanare l’atto. Per l’appunto, «i complessi meccanismi della corruzione sistemica fanno sì che talvolta il corrotto non sia colui che è in grado di emanare (o concorre ad emanare l’atto) ma un soggetto in grado di esercitare una influenza sul pubblico agente competente ad emanare l’atto»140. Dall’altro lato, il fatto che in certi comparti della pubblica amministrazione la corruzione sia istituzionalizzata, determina la conseguenza che la prestazione del corrotto tenda a smaterializzarsi, avendo ad oggetto invece di una attività determinata o determinabile, le generiche funzioni di cui è titolare il pubblico agente141.
Relativamente alla prestazione del corruttore, è frequente che il privato adempia al pactum sceleris secondo criteri non sempre riferibili alla mera dazione di denaro: si pensi, ad esempio, all’imprenditore che ottempera al patto corruttivo contribuendo, in diverso modo, al rafforzamento del consenso politico attraverso il finanziamento di iniziative di partito, oppure garantendo l’assunzione nell’azienda del personale segnalato dai politici. Inoltre, «la tangente tende ad essere occultata attraverso sofisticati meccanismi di triangolazione che la rendono difficilmente riconducibile al corrotto e al corruttore: così, ad esempio, è frequente che il corruttore non
139 Cfr. A. VANNUCCI, La corruzione nel sistema politico italiano a dieci anni da “mani pulite”, in Il prezzo della tangente, cit., p. 3 in F. CINGARI, La corruzione pubblica: trasformazioni fenomenologiche ed esigenze di riforma in Diritto Penale Contemporaneo. 140 Questo schema corruttivo caratterizza il caso affrontato da Cass. pen., sez.VI, 6 febbraio 1997, B. e altri, in Dir. pen. proc., 1998, p. 88 ss. (con nota di C. Bernasconi), e anche nella complessa vicenda IMI/SIR decisa da Cass. pen., sez. VI, 4 maggio 2006, B. e altri, in Cass. pen., 2007, p. 1605 in F. CINGARI, La corruzione pubblica: trasformazioni fenomenologiche ed esigenze di riforma in Diritto Penale Contemporaneo.
141 Cfr. A. VANNUCCI, La corruzione nel sistema politico italiano, cit., p. 33 ss.; D. DELLA PORTA, A. VANNUCCI, Corruzione politica e amministrazione pubblica, cit., p. 342; P. DAVIGO, I limiti del controllo penale e la crescita del ricorso alla repressione penale, in M. D’Alberti, R. Finocchi (a cura di), Corruzione e sistema istituzionale, Bologna, 1994, p. 47 in F. CINGARI, La corruzione pubblica: trasformazioni fenomenologiche ed esigenze di riforma in Diritto Penale Contemporaneo.
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paghi la tangente direttamente al pubblico agente corrotto bensì ad un intermediario, che poi provvederà a dirottarla al beneficiario finale»142. Tale manifestazione criminologica della corruzione si articola, a sua volta, in:
a) La corruzione sistemica radicata nell’illecito finanziamento ai partiti, disvelata in maniera esaustiva nei primi anni ’90 dall’indagine giudiziaria “Mani pulite” ma emersa anche successivamente nella c.d. seconda Repubblica143. Giova sottolineare che nelle vicende pre-“Mani pulite”, i partiti giocavano un ruolo fondamentale di protezione del sistema, all’interno di un triangolo di ferro che vedeva implicate i vertici delle strutture partitiche, cartelli di imprese, dirigenti burocratici144.
In questa forma di corruzione, da un lato, la tangente non è incassata con la sola finalità di arricchimento del politico o amministratore corrotto ma anche per finanziare illegittimamente il partito politico e, dall’altro lato, il ruolo di garante del meccanismo corruttivo è svolto dai partiti politici. Ed infatti, «i proventi delle tangenti vengono, da un lato, riciclati nel partito per rafforzare la propria posizione in vista della conquista di cariche di nomina politica – acquistando ad esempio le tessere degli iscritti alle sezioni che consentono di rafforzare la propria posizione in occasione dei rinnovi alle cariche – dall’altro lato, reinvestiti nelle campagne elettorali». Di conseguenza si forma un circolo vizioso per cui all’incrementare del denaro riciclato corrisponde un rafforzamento del potere politico, e di riflesso, un aumento delle probabilità di accedere alle cariche pubbliche e a nuovi fondi di finanziamento illecito145. Conquistare potere all’interno dei partiti permette di esercitare, per l’appunto, informali diritti di proprietà su cariche e posizioni di potere pubblico che, a loro volta, garantiscono un guadagno in termini di tangenti.
142F. CINGARI, La corruzione pubblica: trasformazioni fenomenologiche ed esigenze di riforma in Diritto Penale Contemporaneo.
143
A. VANNUCCI, La corruzione nel sistema politico italiano a dieci anni da ‘mani pulite’, cit., p. 42 ss. in F. CINGARI, Repressione e prevenzione della corruzione pubblica. Verso un modello di contrasto” integrato”, Giappichelli, Torino, 2012, p. 27.
144 A. VANNUCCI, La corruzione in Italia: cause, dimensioni, effetti in B. G. MATTARELLA-M. PELISSERO (a cura di) La legge anticorruzione. Prevenzione e repressione della corruzione, Torino, 2013.
145 A. VANNUCCI, La corruzione nel sistema politico italiano a dieci anni da ‘mani pulite’, cit., p. 46.
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L ‘organizzazione e le risorse di cui dispone il partito diventano in tal modo mezzi per offrire «servizi protettivi a svariati ‘clienti’ operanti nel mercato della corruzione»: i soggetti che si piazzano al vertice del partito divengono destinatari di parte di tangenti che vanno a compensare la loro protezione, a prescindere dal loro esercizio diretto di un potere pubblico. «I partiti politici diventano simili a società per azioni», e come nelle medesime il gruppo di potere che vuole conquistare il controllo necessita di «azionisti» da rappresentare. Per i predetti motivi, il politico a caccia di protezioni e garanzie tende a riciclare i fondi all’interno del partito, così da imporsi tra i vari pretendenti alle cariche di nomina pubblica146. Ergo, la presenza nella pubblica amministrazione dei partiti politici facilita l’instaurarsi di pericolosi legami di “collaborazione” con i burocrati, di cui il politico necessita per adempiere all’onere assunto con il patto corruttivo: si pensi, ad esempio, ai poteri che possono esercitare nelle gare d’appalto, ai poteri di veto avanzati durante l’iter delle pratiche amministrative e alla possibilità di intralciare il corso delle indagini giudiziarie sui politici corrotti, mediante la disponibilità dei documenti del procedimento amministrativo. Di conseguenza tale collaborazione tra burocrati e politici nella vicenda corruttiva determina il consolidarsi di un vero e proprio sistema corruttivo all’interno della struttura amministrativa, al quale i singoli burocrati difficilmente possono sottrarsi. Ed infatti, il burocrate che collabora al sistema corruttivo potrà fare affidamento su una specie di copertura ovvero sulla «non ingerenza dei politici nella gestione degli scambi corruttivi di micro-corruzione burocratica» e, inoltre, potrà godere della “protezione” politica spendibile anche ai fini della progressione in carriera147.
Nel contesto della corruzione politico-amministrativa-sistemica che si radica nell’illecito finanziamento ai partiti, la tangente assume una funzione specifica anche per il privato corruttore; ed infatti, essa è funzionale, «alla
146 A. VANNUCCI, La corruzione nel sistema politico italiano a dieci anni da ‘mani pulite’, cit., p. 46 ss.
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A. VANNUCCI-DELLA PORTA, Corruzione politica e amministrazione pubblica. Risorse, meccanismi e attori, Bologna, 1994, cit. p. 255 ss., in F.CINGARI, Repressione e prevenzione della corruzione pubblica. Verso un modello di contrasto” integrato”, Giappichelli, Torino, 2012, p. 28.
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stregua di una vera e propria tassa», all’ammissione in un sistema di potere illegale, e all’acquisizione di una sorta di protezione da parte degli apparati politico-amministrativi, essenziale sia per ottenere favori sia per compensare ritardi o per evitare abusi da parte degli apparati amministrativi. Ecco che il patto corruttivo tende ad avere ad oggetto più che un determinato atto d’ufficio la funzione o qualità di cui è titolare il pubblico agente corrotto148
.
b) La corruzione sistemica radicata nel conflitto di interessi, emersa da recenti indagini della magistratura inquirente (ad esempio quella della Procura della Repubblica di Firenze riguardo all’appalto per la costruzione della scuola Marescialli dei carabinieri e quella della Procura distrettuale antimafia dell’Aquila sugli appalti per la ricostruzione dopo il terremoto e del G8)149. Giova preliminarmente fornire una definizione di conflitto di interessi: « si ha quando uno degli interessi in conflitto è proprio dell’ufficio e l’altro è proprio del titolare o componente dell’ufficio». Il conflitto di interessi implica «un conflitto di lealtà, da parte di un funzionario che, per via di un proprio interesse, sia indotto a sacrificare l’interesse dell’ente presso il quale egli opera». In altre parole, il conflitto di interessi riguarda «l’influenza dell’interesse privato sull’esercizio del potere pubblico»150
. È utile riportare un ulteriore valida definizione fornita in un documento dell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (Ocse): il conflitto di interessi è «un conflitto tra il dovere pubblico e l’interesse privato di un pubblico ufficiale, nel quale il pubblico ufficiale ha interessi attinenti alla sua sfera privata, che potrebbero indebitamente influenzare l’adempimento dei suoi doveri e responsabilità»151.
148 G. FIANDACA, Esigenze e prospettiva di riforma, cit., p. 885, A. VANNUCCI-DELLA PORTA, Corruzione politica e amministrazione pubblica. Risorse, meccanismi e attori, Bologna, 1994, cit. p. 255 ss., F. CINGARI, Repressione e prevenzione della corruzione pubblica. Verso un modello di contrasto” integrato”, Giappichelli, Torino, 2012, p. 28. 149 F. CINGARI, Repressione e prevenzione della corruzione pubblica. Verso un modello di contrasto” integrato”, Giappichelli, Torino, 2012, p. 29.
150 B. G. MATTARELLA, Il conflitto di interessi dei pubblici funzionari, cit. p. 64 in F. PALAZZO (a cura di) Corruzione pubblica. Repressione penale e prevenzione amministrativa, Firenze University Press, 2011.
151 OECD, Managing Conflict of Interest in the Public Service. Oecd Guidelines and Country experiences, Paris, Oecd Publishing, 2004, p. 15 in B. G. MATTARELLA, Il conflitto di
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Ciò che caratterizza questa forma di espressione criminologica della corruzione sistemica è che, da una parte, «al centro del sistema corruttivo non c’è il partito politico ma il singolo politico oppure il funzionario di nomina politica che agisce non già per consolidare la propria posizione all’interno del partito e/o per finanziare il partito, bensì per soddisfare interessi economici prevalentemente privati». In altri termini, il politico non partecipa alla vicenda corruttiva come referente di un partito politico ma in proprio, ossia per soddisfare interessi economici personali. Sostanzialmente, in questa situazione si ha «una strumentalizzazione della carica pubblica» per promuovere interessi economici di cui il pubblico agente è titolare o che comunque a lui sono riferibili. Dall’altra parte, la tangente non è un elemento essenziale, giacché «il pubblico agente corrotto in conflitto di interessi con il corruttore spesso beneficia – direttamente o indirettamente – degli effetti dell’atto d’ufficio oggetto del pactum sceleris»152
.
La materia oggi è contenuta nella legge n. 215 del 2004 che regolamenta il conflitto di interessi dei membri del Governo. Tale legge è stata emanata dopo lunghi dibattiti relativi alla posizione dell’allora Primo ministro che, per la vastità del suo patrimonio e per la varietà dei suoi interessi economici poteva trovarsi spesso in conflitto di interessi. Decisamente anomala e contrastante con il modo in cui l’espressione è generalmente intesa, è la definizione fornita dalla legge: «sussiste situazione di conflitto di interessi […] quando il titolare di cariche di governo partecipa all’adozione di un atto, anche formulando la proposta, o omette un atto dovuto, trovandosi in una situazione di incompatibilità» o traendone un beneficio, «con danno per l’interesse pubblico». Dunque, il conflitto di interessi, ai sensi della legge, è dato dal comportamento di chi, trovandosi in tale situazione, ne tragga un indebito vantaggio (o violi una norma sull’incompatibilità). In altre parole, la legge non disciplina il conflitto di interessi, ma alcuni eventuali
interessi dei pubblici funzionari, cit. p. 65 in F. PALAZZO (a cura di) Corruzione pubblica. Repressione penale e prevenzione amministrativa, Firenze University Press, 2011.
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A. VANNUCCI-DELLA PORTA, Corruzione politica e amministrazione pubblica. Risorse, meccanismi e attori, Bologna, 1994, cit. p. 255 ss., in F. CINGARI, Repressione e prevenzione della corruzione pubblica. Verso un modello di contrasto” integrato”, Giappichelli, Torino, 2012, p. 29.
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comportamenti di chi si trovi in conflitto di interessi. In aggiunta, perché si abbia conflitto di interessi, non è sufficiente che il funzionario tragga vantaggio dal proprio comportamento, ma è necessario anche che ci sia un danno all’interesse pubblico. Ovviamente è chiaro che quella del danno all’interesse pubblico è una specie di probatio diabolica, dato che qualunque interesse privato può diventare pubblico con una decisione politica. La previsione centrale della legge, dunque, è inapplicabile, perché è quasi impossibile che il suo presupposto si verifichi153.
c) La corruzione sistemica “regolata” dalle organizzazioni criminali di tipo mafioso radicate in alcune aree del nostro Paese. All’esistenza di una sinergia tra criminalità mafiosa e criminalità dei pubblici funzionari si alludeva, anche se non in maniera esplicita, già nei risultati delle commissioni parlamentari d’inchiesta degli anni Cinquanta, proprio perché si sospettava un intreccio significativo tra mafia e appalti pubblici154. A tal proposito Ernesto Ugo Savona osservava: «L’edilizia è sempre stata un settore di investimento privilegiato della criminalità organizzata italiana. Dal momento che non richiede tecnologie avanzate o un elevato grado di expertise, può essere utilizzata per attività di riciclaggio […] e permette di controllare il territorio attraverso l’offerta di lavoro e la canalizzazione del consenso politico. Esiste infatti una connessione tra organizzazioni criminali, potere politico, amministrazione pubblica e diversi settori dell’economia tale da determinare una convergenza di interessi tra i soggetti operanti nel campo degli appalti pubblici: il politico fornisce lavoro all’imprenditore in cambio di una tangente, l’imprenditore paga tangenti al politico e fornisce denaro e lavoro al mafioso; il mafioso prende denaro dall’imprenditore, assicurando, in cambio, la pace sociale e il controllo sulla forza lavoro, e garantisce supporto
153 B. G. MATTARELLA, Il conflitto di interessi dei pubblici funzionari, cit. p. 64 in F. PALAZZO (a cura di) Corruzione pubblica. Repressione penale e prevenzione amministrativa, Firenze University Press, 2011, p. 73 ss.
154 Cfr. TRANFAGLIA, Mafia, politica e affari, cit., p. XVI, in P. DAVIGO-G. MANNOZZI, La corruzione in Italia. Percezione sociale e controllo penale, Roma-Bari, Laterza, 2008, p. 82.
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elettorale al politico»155. La criminalità organizzata si serve della corruzione politico-amministrativa, che è tradizionalmente una delle modalità di realizzazione di quegli illeciti che costituiscono fonte di finanziamento e modus operandi: appalti, licenze edilizie, assunzioni di personale, assistenza, finanziamento di imprese156. Qui a governare i meccanismi di funzionamento del sistema corruttivo sono, per l’appunto, le organizzazioni criminali in base a complesse logiche spartitorie che coinvolgono una vasta rete di soggetti, e cioè le “famiglie locali”, gli apparati di “vertice” dell’organizzazione criminale, gli imprenditori collusi, i politici e gli amministratori pubblici corrotti.
Da un lato, questo complesso ingranaggio corruttivo, soprattutto nei settori più remunerativi come quello degli appalti pubblici, produce una diffusione capillare del fenomeno corruttivo, sia perché il mercimonio della attività amministrativa è generalizzato sia perché tendenzialmente sono coinvolte, non solo tutte le fasi del singolo procedimento amministrativo, ma perfino la presentazione nei programmi elettorali dei progetti e dei finanziamenti relativi alla realizzazione delle opere pubbliche157. In un recente articolo pubblicato su Nature dal titolo Corruption Kills, gli autori studiano la connessione tra i decessi dovuti agli eventi sismici e il livello di corruzione nei paesi. Negli ultimi trenta anni l’83% circa delle morti causate da terremoti, nell’intero pianeta, è localizzato in paesi anormalmente corrotti158
. Le ragioni sono evidenti; a livello mondiale l’industria delle costruzioni, che fattura annualmente circa 7,5 trilioni di dollari, cifra destinata a duplicarsi nel prossimo decennio, è ritenuta essere «il segmento più corrotto dell’economia
155 E.U. SAVONA, Criminalità organizzata, in Enciclopedia del Novecento, vol. X, Istituto della Enciclopedia italiana, Roma, 1998, p. 426 in P. DAVIGO-G. MANNOZZI, La corruzione in Italia. Percezione sociale e controllo penale, Roma-Bari, Laterza, 2008, p. 82. 156
G. MANNOZZI, Combattere la corruzione: tra criminologia e diritto penale, in Dir. Pen. Proc.,n.6, 2008, cit. p. 779.
157 F.CINGARI, Repressione e prevenzione della corruzione pubblica. Verso un modello di contrasto” integrato”, Giappichelli, Torino, 2012.
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N. AMBRASEYS, R. BILHAM, Corruption Kills, in Nature, 13 January 2011, vol. 469, 153, in A. FIORITTO, La corruzione nei lavori pubblici in F. PALAZZO (a cura di) Corruzione pubblica. Repressione penale e prevenzione amministrativa, Firenze University Press, 2011, p. 77.
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globale»159. Dall’altro lato, i meccanismi di regolazione del sistema corruttivo mafioso sono muniti di un elevatissimo grado di effettività, dato che la loro osservanza viene garantita dalla forza di intimidazione che proviene dall’organizzazione mafiosa. Volendo essere precisi, nel settore