Nell'ambito delle presenti considerazioni non si può non affrontare il problema dei rapporti fra criminalità organizzata e corruzione. Non è casuale, infatti, che il binomio corruzione-criminalità organizzata ricorra anche nella Convenzione ONU contro la corruzione del 2003 (c.d. Convenzione di Merida), nella quale, sin dal preambolo, si evidenzia l'allarme connesso al collegamento fra la corruzione e le altre forme di crimine, con particolare riferimento alla criminalità organizzata. Ciò a conferma della maturata consapevolezza dell'allarmante e preoccupante intreccio fra criminalità organizzata e corruzione e, conseguentemente, della necessità di un approccio multidisciplinare per l'efficacia dell'azione di contrasto88. Anche lo «spread di legalità» che separa l’Italia dagli altri Stati dell’Unione Europea viene concordemente segnalato come uno dei fattori che ostacola lo sviluppo economico dell’intero Paese e non solo, ormai, delle regioni meridionali tradizionalmente esposte all’egemonia mafiosa. L’attuale Presidente della Banca Centrale Europea (Bce) ha riassunto la questione affermando che «il prezzo che una società paga quando è contaminata dal crimine organizzato, in termini di peggiore convivenza civile e mancato sviluppo economico, è alto. Contrastare le mafie, la presa che esse conservano al Sud, l’infiltrazione che tentano nel Nord, serve a rinsaldare la fibra sociale del Paese ma anche a
2_Italy_EN.pdf,2009, p.15 in A. VANNUCCI, La corruzione in Italia: cause, dimensioni, effetti in B. G. MATTARELLA-M. PELISSERO (a cura di) La legge anticorruzione. Prevenzione e repressione della corruzione, Torino, 2013.
87 DAVIGO-G. MANNOZZI, La corruzione in Italia. Percezione sociale e controllo penale, Roma-Bari, Laterza, 2008, p. 151.
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togliere uno dei freni che rallentano il cammino della nostra economia »89. In sostanza, se i mercati legali si orientano verso bisogni di illegalità è evidente che la presenza delle organizzazioni malavitose tende a crescere, giacché esse hanno una naturale vocazione ad assumere un ruolo di governance dell’illegalità. In questo «coacervo complesso di interazioni, la congiuntura economica sembra favorire un incremento della domanda di protezione mafiosa, poiché offre a molte aziende il miraggio di una scorciatoia verso il risanamento grazie a una contrazione dei costi della legalità (sicurezza sul lavoro, versamenti contributivi e assicurativi, qualità dei manufatti ecc.) e un outsourcing in favore delle mafie di questa domanda inquinata e delle relative prestazioni». Il problema non interessa solo il mezzogiorno del Paese, «afflitto da un’endemica, maggiore incidenza dei tassi di illegalità ordinaria e mafiosa rispetto al Centro-Nord», ma riguarda in modo preoccupante e dilagante «la restante parte della nazione che corre il rischio del riprodursi delle diseconomie tipiche dei mercati condizionati dalla presenza dei clan»90. In alcuni ambiti territoriali, l’influenza della pubblica amministrazione da parte della criminalità organizzata è diventata l'altra faccia della corruzione ordinaria, «perché molto spesso non si ricorre neppure ad una effettiva dazione o promessa di utilità, ma, vuoi per il condizionamento derivante dalla forza intimidatoria del vincolo associativo, vuoi per il consolidamento di un intreccio tra criminalità, politica ed economia (con la creazione di interessenze così strette da rendere addirittura difficile la distinzione) si giunge quasi ad una sistematica pianificazione delle politiche pubbliche, soprattutto a livello locale»91.
Dai dati dell’Eurobarometro sulla corruzione emerge che per quasi l’80% degli italiani, rispetto al 57% della media europea, la corruzione è legata alla
89
DRAGHI, Le mafie a Milano e nel Nord: aspetti sociali ed economici, intervento all’Università degli studi di Milano, 11 marzo 2011 in A. CISTERNA – Procuratore aggiunto presso la Procura nazionale Antimafia - Profonda riscrittura del progetto anticorruzione per battere un crimine organizzato in movimento, Guida al diritto, n° 3, 14 gennaio 2012, p. 6. 90
A. CISTERNA – Procuratore aggiunto presso la Procura nazionale Antimafia - Profonda riscrittura del progetto anticorruzione per battere un crimine organizzato in movimento, Guida al diritto, n°3, 14 gennaio 2012, p. 6.
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criminalità organizzata92. Guardando alla densità rispetto alla popolazione delle denunce per corruzione e concussione tra il 2004 e il 2010 si possono fare almeno due osservazioni. In primo luogo, il Molise è la regione con il più alto tasso di corruzione denunciata, seguito da altre regioni centro- meridionali, in particolare quelle caratterizzate da un tradizionale radicamento delle organizzazioni mafiose. La Lombardia, a centro-classifica, è la regione del Nord Italia a più alto tasso di corruzione emersa, mentre la Valle d’Aosta, Friuli e Marche si contendono il primato dell’integrità. Oltre che spaccata in due, con una faglia sotterranea disposta lungo l’asse orizzontale che separa Nord e Sud, l’Italia della corruzione denunciata presenta una marcata differenza tra le regioni. Funzionari, politici, imprenditori, cittadini delle tre regioni più virtuose hanno circa un sesto delle possibilità di incappare in una denuncia dei loro omologhi che vivono od operano nelle tre regioni più corrotte. Una valutazione più precisa della presenza di corruzione nelle regioni italiane è possibile tramite un indicatore ricavato dalle risposte fornite dai cittadini a domande sulla presenza del fenomeno nei servizi pubblici legati a giustizia, sanità e istruzione, alle esperienze personali di tangenti pagate negli ultimi 12 mesi, alla percezione del ricorso alla corruzione da parte di altri cittadini per avere accesso a servizi pubblici. In cima si collocano le province autonome del Trentino Alto Adige, la Val d’Aosta, il Friuli e l’Umbria, seguite da altre regioni del centro- nord. La Toscana è omogenea rispetto alla media delle regioni europee, corrispondente allo zero, mentre la Lombardia è la regione del Nord Italia con il livello di corruzione più alto. In fondo alla classifica si collocano Campania, Calabria, Sicilia e Puglia, a conferma del legame simbiotico tra corruzione e radicamento territoriale delle mafie93.
Con la base conoscitiva offerta dalle elaborazioni dei dati del Casellario giudiziale possiamo cercare di dare una spiegazione alle palesi differenze
92 M. DE TILLA – Presidente dell’Associazione nazionale avvocati italiani – Lotta alla corruzione: per gli avvocati italiani le “otto mosse” decisive contro il fenomeno, in Guida al diritto, n° 24, 8giugno 2013, cit. p. 11.
93 A. VANNUCCI, La corruzione in Italia: cause, dimensioni, effetti in B. G. MATTARELLA, M. PELISSERO (a cura di) La legge anticorruzione. Prevenzione e repressione della corruzione, Torino, 2013.
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nell’emersione della criminalità corruttiva che si registrano tra regione e regione. È difficile credere che la corruzione non esista affatto o che sia stata commessa episodicamente senza assurgere a “sistema” in quei distretti di Corte d’appello in cui, apparentemente, essa non trova riscontro attraverso le statistiche ufficiali. Perché la corruzione, in certe zone del paese, resta sommersa?
A tal proposito dobbiamo ricordare che proprio le inchieste “Mani pulite” hanno chiaramente dimostrato che «non c’è bisogno della presenza mafiosa affinché si sviluppi un vasto e ramificato mercato della corruzione»94. La corruzione “milanese” è risultata infatti in larga parte indipendente dalla criminalità organizzata, soprattutto di stampo mafioso. Un’interessante studio di Ronald Goldstock ci dimostra come il sistema della corruzione “moderna” (cioè quello delle tangenti, degli appalti e dei cartelli di imprese) sia autonomo e antecedente rispetto all’avvento di Cosa Nostra nella società americana e che Cosa Nostra si sia impadronita solo successivamente di tale fiorente “mercato”, fino a gestirlo in maniera pressoché esclusiva. Diametralmente opposta è l’idea di Alberto Vannucci: «quella mafiosa e quella della corruzione sono “industrie” che si occupano di beni distinti: protezione privata, in un caso, diritti di proprietà su rendite politiche, nell’altro. D’altra parte, generalmente i servizi forniti da ciascuna delle due “industrie” sono utili per l’attività dell’altra, oppure vengono consumati da imprenditori, faccendieri, mafiosi, politici. Gli accordi di corruzione e gli scambi politici ed elettorali sono rinsaldati dalla tutela mafiosa, che garantisce nel contempo omertà: significativamente le confessioni incrociate di corrotti e corruttori, che hanno dato all’inchiesta “Mani pulite” una grande forza propulsiva nel resto d’Italia, hanno segnato il passo nelle aree a più alta densità mafiosa». La corruzione nell’ambiente mafioso è economica nelle motivazioni, ma possiede funzionalità indipendenti dalle variabili economiche “classiche” nella sua proiezione dinamica. Occorre quindi riflettere sul fatto che la corruzione è stata lo strumento per la trasformazione
94 A. VANNUCCI, Il mercato della corruzione, cit., p. 178 in P. DAVIGO-G. MANNOZZI, La corruzione in Italia. Percezione sociale e controllo penale, Roma-Bari, Laterza, 2008, p.80.
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interna della struttura della criminalità organizzata e che oggi è «lo strumento per il mantenimento dei nuovi assetti di potere fondati sulla sinergia economia legale-economia criminale-potere politico-istituzionale»95. Difatti, ciò ha determinato la traslazione dei reati di corruzione verso quell’area definita in criminologia come la “criminalità economica”. La lettura criminologica è pervenuta a isolare, e quindi a studiare autonomamente, un’area abbastanza definita di criminalità, caratterizzata, tra l’altro «da elevatissimi livelli di pericolosità e dannosità incidenti sia sull’ ordine economico in sé, sia sulla fiducia collettiva nella quale tale ordine trova il proprio fondamento96, a fronte del numero relativamente ristretto degli autori dei reati97; dal tipo di vantaggio, economico appunto – non solo in senso immediatamente patrimoniale, ma, non di rado, nella forma di una posizione preferenziale sul terreno competitivo – acquisito dai protagonisti degli illeciti98; dalla caratteristica diffusiva “a risucchio” o “a spirale” (Sog- und
Spiralwirkung) dei reati99; dalle enormi difficoltà di rilevamento e repressione, sia per la complessità e sofisticazione delle pratiche illecite, sia per il carattere collettivo o superindividuale dei beni colpiti, tale da determinare una “volatizzazione della qualità di vittima”, nonché una “anonimità delle strutture comunicative” e, con esse, uno sfumare o annullarsi del tutto delle occasioni o degli incentivi alla denuncia100; sia infine, e soprattutto, proprio dal radicarsi delle relative condotte nelle sfere
95A. VANNUCCI, Il mercato della corruzione, cit., pp. 178 ss. in P. DAVIGO-G. MANNOZZI, La corruzione in Italia. Percezione sociale e controllo penale, Roma-Bari, Laterza, 2008, p.83.
96
Cfr. W. ZIRPINS-O. TERSTEGEN, Wirtschaftskriminalität. Erscheinungsformen und ihre Bekämpfung, Lübeck, 1963, p. 34 in G. FORTI, L’insostenibilità pesantezza della tangente ambientale: inattualità di disciplina e disagi applicativi nel rapporto corruzione- concussione, Riv.it.dir.proc.pen., 1996, p. 485.
97
V. per tutti G. KAISER, Kriminologie, Heidelberg, 1989, p. 460 in G. FORTI, L’insostenibilità pesantezza della tangente ambientale: inattualità di disciplina e disagi applicativi nel rapporto corruzione-concussione, Riv it. dir. proc. pen., 1996, p. 485
98
Cfr. SCHȌNHERR, op. cit., p. 432 in G. FORTI, l’insostenibilità pesantezza della tangente ambientale: inattualità di disciplina e disagi applicativi nel rapporto corruzione- concussione, Riv it. dir. proc. pen., 1996, p. 485
99 Cfr. ZIRPINS- TERSTEGEN, op. cit., p. 98 s; SCHȌNHERR, op. cit., p. 432 in G. FORTI, l’insostenibilità pesantezza della tangente ambientale: inattualità di disciplina e disagi applicativi nel rapporto corruzione-concussione, Riv it. dir. proc. pen., 1996, p. 485 100 G. KAISER, op. cit., p. 432 in G. FORTI, L’insostenibilità pesantezza della tangente ambientale: inattualità di disciplina e disagi applicativi nel rapporto corruzione- concussione, Riv it.dir.proc.pen., 1996, p. 485
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alte del mondo economico, anche nel senso di una “contiguità” di “orizzonti culturali” tra autori degli illeciti e soggetti istituzionali, con un “collateralismo delle classi dirigenti” che è tale da affievolire o “neutralizzare” la “potenziale valenza criminosa” dei reati perpetrati»101
. Dunque, considerate le caratteristiche soggettive e oggettive che presenta, nonché la durata, la sistematicità e la ripetitività degli scambi, la corruzione deve essere ricondotta al paradigma della criminalità economica102: la motivazione di lucro che la ispira, la connessione con reati quali frodi fiscali e falsi in bilancio non ne sono che ulteriori (anche se non necessarie) conferme. L’analisi empirica del fenomeno mafioso ha d’altra parte messo in risalto «la contiguità e l’omogeneità dell’impresa ‘mafiosa’ e delle imprese legali per quello che riguarda i rapporti sociali interni all’impresa e il rapporto tra l’impresa e la società»103
. Inoltre, in ordine al rapporto tra corruzione e crimine organizzato è necessario sottolineare che il mercato della corruzione è un mercato illegale all’interno del quale non vige il rispetto delle regole ad esso relative e dei patti intervenuti ricorrendo a forme di tutela legale. Pertanto la “tutela” è affidata alla pressione del mercato illegale stesso, e cioè l’ esclusione di un’impresa che non abbia versato una tangente promessa da successivi appalti relativi a forniture di beni o servizi, l’ esclusione del pubblico funzionario che non si è attenuto al comportamento per il quale aveva ricevuto denaro da futuri versamenti e talora dallo stesso ufficio ricoperto, mediante trasferimento o non ricandidatura alle elezioni.
101Cfr. G. FIANDACA, La contiguità mafiosa degli imprenditori tra rilevanza penale e stereotipo criminale, in Foro it., 1991, II, c. 472 ss., e spec. c. 477, in G. FORTI, L’insostenibilità pesantezza della tangente ambientale: inattualità di disciplina e disagi applicativi nel rapporto corruzione-concussione, Riv it.dir.proc.pen., 1996, p. 486.
102 «La natura tendenzialmente ‘associativa’ di tale forma di criminalità con il frequente ricorso a strutture imprenditoriali; il coinvolgimento di attori economici di estrazione medio- alta, tipico della criminalità dei colletti bianchi, la complessità e sofisticazione tecnica delle stesse dinamiche corruttive, con il ricorso ad elaborati meccanismi di intermediazione, circolazione di denaro e dissimulazione della reale natura delle transazioni economiche; la immancabile commissione congiunta di altri reati tradizionalmente economici, sono tutti elementi che depongono a favore dell’inclusione della corruzione nel panorama del crimine economico» in S. MANACORDA, La corruzione internazionale del pubblico agente. Linee dell’indagine penalistica, Jovene, Napoli, 1999, pp. 14 ss.)
103
A. BARATTA, La violenza e la forza: alcune riflessioni su mafia, corruzione e il concetto di politica, in Dei Delitti e delle Pene, n.s., III, 1993, p.118 in P. DAVIGO-G. MANNOZZI, La corruzione in Italia. Percezione sociale e controllo penale, Roma-Bari, Laterza, 2008, p.83.
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Tale sistema è efficace «solo se tutti gli attori del mercato illegale percepiscono tale mercato come stabile nel tempo e soddisfacente nel suo funzionamento»104; viceversa, «se il futuro del “sistema” corruttivo appare incerto ovvero se numerosi “operatori” percepiscono come ingiusta la ripartizione delle risorse o dei proventi, ben può insorgere la tentazione di non rispettare le regole del mercato illegale oppure di non adempiere alle obbligazioni assunte o addirittura di rivolgersi all’autorità per sottrarsi a richieste o per colpire comportamenti sgraditi»105. Quando il mercato illegale è governato dal crimine organizzato, l’obbedienza delle relative regole è garantito dalla forza intimidatrice che proviene dalle organizzazione criminali106 e, laddove questa non sia sufficiente, dall’uso della forza, spinta nei casi estremi fino all’omicidio107
. È evidente che i mercati illegali regolati dalle organizzazioni criminali presentino un migliore funzionamento rispetto a quelli affidati alla mera accettazione delle regole del gioco, la cui violazione è sanzionata in modo più blando108. Questa chiave di lettura può dunque spiegare il ridotto tasso di condanne per corruzione nel distretto di Reggio Calabria, ove forte è la presenza di un’organizzazione quale la “‘ndrangheta”, finora meno colpita dall’attività di contrasto giudiziario, e nella maggior parte dei distretti di Corte d’appello ad alta densità mafiosa. La corruzione, quindi, giunge a conoscenza dell’autorità in misura molto più ridotta quando risulta “gestita” dalla criminalità organizzata con i metodi di intimidazione e la cultura dell’omertà che le fanno, contemporaneamente, da sfondo e da collante. Che la corruzione sia stata avvertita nella sua dimensione “organizzata” o “associativa” emerge ancor prima dell’avvio
104 A. VANNUCCI, La «legge» della tangente: strategie per combattere la corruzione italiana, in «Etica degli Affari e delle Professioni», VIII, 1995, pp. 26 ss. in P. DAVIGO-G. MANNOZZI, La corruzione in Italia. Percezione sociale e controllo penale, Roma-Bari, Laterza, 2008, p.84.
105 M. ARNONE-P. DAVIGO, Arriva la crisi economica? Subito spunta la corruzione, in «Vita e Pensiero», 2005,5, pp.44-51 in P. DAVIGO-G. MANNOZZI, La corruzione in Italia. Percezione sociale e controllo penale, Roma-Bari, Laterza, 2008, p.84.
106 G. TURONE, Il delitto di associazione mafiosa, Giuffré, Milano 1995, p. 99 ss. in P. DAVIGO-G. MANNOZZI, La corruzione in Italia. Percezione sociale e controllo penale, Roma-Bari, Laterza, 2008,p.84.
107
A. BARATTA, La violenza e la forza, cit., p. 115 P. DAVIGO-G. MANNOZZI, La corruzione in Italia. Percezione sociale e controllo penale, Roma-Bari, Laterza, 2008, p.85. 108 D. DELLA PORTA-A. VANNUCCI, Mani impunite. Vecchia e nuova corruzione in Italia, Laterza, Roma-Bari 2007, pp. 182-215.
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dell’inchiesta Mani pulite. Già nel 1988 Franco Cazzola osservava che la corruzione, nel Sud del paese, da “patologia” si stava trasformando in “sistema”, richiamandosi anche ad una stima delle tangenti sugli appalti siciliani riferita al 1984109. A conferma di questa consapevolezza richiamiamo il pensiero di Romano Bettini, il quale, due anni dopo l’inizio di Mani Pulite, constatava, auspicando un’accelerazione dei tempi per la predisposizione di forme di contenimento del fenomeno corruttivo, specie dopo gli accadimenti dell’inizio del 1993, che la «corruzione politica in Italia [è] sempre più vera e propria della criminalità organizzata a fini di potere»110. Lo stretto legame tra corruzione e criminalità organizzata è rinvenibile in diversi settori strategici:
Ambiente ed edilizia. Nell'ambito del crimine ambientale (da cui deriva il termine “ecomafie”) si individuano due settori: il ciclo del cemento (che comprende una serie di attività: estrazione, produzione di cemento e calcestruzzo, movimentazione del terreno, abusivismo edilizio in zone turistiche, urbane e rurali) ed il ciclo dei rifiuti (raccolta, trasporto e smaltimento). Tale fenomeno è di fondamentale importanza, sia per gli interessi economici in gioco (in Campania e in Sicilia gli interventi in questo settore rappresentano una delle principali fonti di reddito per la criminalità di riferimento in quei territori) sia per la dannosità degli effetti, vuoi sotto il profilo della devastazione ambientale, vuoi sotto il profilo della tossicità e insalubrità connessa all'illecito smaltimento dei rifiuti, anche pericolosi.
Appalti per la costruzione di opere pubbliche e servizi. In questo contesto, si registra quel meccanismo di reclutamento di veri e propri professionisti per l'efficace gestione e l'effettivo inserimento indebito
109 F. CAZZOLA, Della corruzione. Fisiologia e patologia di un sistema politico, Il Mulino, Bologna 1988, pp. 53 ss., 163 in P. DAVIGO-G. MANNOZZI, La corruzione in Italia. Percezione sociale e controllo penale, Roma-Bari, Laterza, 2008, p. 268.
110
R. BETTINI, La corruzione politica organizzata come sommerso tra tolleranza, repressione e progettazione legislativa, in Dei Delitti e delle Pene, n.s., III, 1993, p. 109, in P. DAVIGO-G. MANNOZZI, La corruzione in Italia. Percezione sociale e controllo penale, Roma-Bari, Laterza, 2008, p.90.
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nella c.d. economia legale. Gli effetti distorsivi del principio della libera concorrenza e del libero mercato sono inevitabili.
Si riscontrano diverse modalità di condizionamento dell'appalto, che intervengono nei diversi momenti dell’iter procedurale, «a partire dalla stessa ideazione e progettazione dell'appalto (dove si agisce, ad esempio, già a livello di individuazione dell'opera o del servizio da appaltare, di predisposizione del bando con l'inserimento di requisiti soggettivi e/o oggettivi assolutamente peculiari o intesi ad escludere concorrenti sgraditi, consentendo la presentazione di offerte plurime riconducibili tutte ad un unico centro di interesse), passando allo svolgimento della procedura di aggiudicazione (come, ad esempio, non tutelando la segretezza delle offerte, non vigilando sulle anomalie dei ribassi nelle offerte, non verificando la documentazione presentata o non rispettando la normativa in materia di certificazione antimafia), per finire con la fase di esecuzione dell'opera e del servizio (assenza di controlli sull'esecuzione, subappalti non autorizzati, adozione di varianti spesso di valore superiore a quello di aggiudicazione)». Inoltre, si registra una strategia diversificata a seconda del valore dell'appalto, laddove si riscontrano veri e propri « cartelli » o meccanismi di turnazione per quelli di importo particolarmente elevato, mentre, per quelli di minore entità, si assiste al coinvolgimento e condizionamento dei livelli bassi dell'amministrazione (il direttore dei lavori, il sovrintendente, etc.) per intervenire anche solo a livello di svolgimento dell'attività appaltata.
Finanziamenti pubblici e della Comunità Europea. Anche in tale settore si registra una pluralità di metodologie e di condotte, variabili a seconda del tipo di fondo e di programma.
Riciclaggio e investimenti nell'economia legale. Con il re-impiego del denaro illecito, mediante un’estrema varietà di forme, sono fiorite nuove attività commerciali, anche di taglio minuto, nei settori dell'abbigliamento, dell'arredamento, delle aziende florovivaistiche, della ristorazione, dei prodotti alimentari tipici, etc.
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Sanità. Si rilevano preoccupanti segnali che denotano pesanti condizionamenti nella gestione della spesa pubblica sanitaria, sia per quel che concerne la gestione degli appalti di servizi, sia per l'assunzione, secondo modalità clientelari, all'interno delle medesime strutture sanitarie111.