All’emersione o meno della cifra oscura concorre anche l’atteggiamento delle agenzie del controllo formale, e in particolare della polizia giudiziaria e della magistratura inquirente, nell’azione di contrasto della corruzione. Ed infatti, se prendiamo in considerazione la scarsa propensione alla denuncia da parte degli autori e delle vittime dei reati di corruzione, il livello di emersione della corruzione dipende dal grado di efficienza delle agenzie del controllo formale. Alla predetta considerazione si aggiunga il fatto che gli apparati di polizia tendono ad impegnare le risorse (scarse) nell’attività di pubblica sicurezza e non in quella di polizia giudiziaria, cioè nella repressione dei reati legati alla pubblica sicurezza piuttosto che in quelli economico-finanziari. Prevenire è meglio di reprimere, ma l’attività investigativa, specifica della funzione di polizia giudiziaria, permette di conoscere meglio le realtà criminali e quindi di indirizzare anche l’attività di prevenzione112
. L’elevata «cifra nera» che da sempre ha connotato, salva la temporanea contrazione nel periodo di Tangentopoli, questo tipo di reati, unitamente alla scarsa attività da parte della polizia giudiziaria, induce a ritenere che la scoperta dei reati di corruzione dipenda principalmente dall’operato della magistratura inquirente113. Tuttavia la magistratura inquirente, prima di “Mani pulite”, aveva sempre trovato difficoltà nell’accertamento dei fatti di
111 M.G.VIVARELLI, Il fenomeno della corruzione, Foro amm. TAR 2008, 10, 2928. 112
DAVIGO-G. MANNOZZI, La corruzione in Italia. Percezione sociale e controllo penale, op.cit., p. 49.
113 DAVIGO-G. MANNOZZI, La corruzione in Italia. Percezione sociale e controllo penale, op. cit., p. 50.
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corruzione114, «non solo a causa dei collaudati sistemi corruttivi messi a punto da politici ed imprenditori e per la fitta rete di connivenze tra politica, massoneria e criminalità organizzata, ma anche per la difficoltà di indagare sui politici parlamentari vista la necessità di richiedere l’autorizzazione a procedere che, prima della nota inchiesta giudiziaria, veniva concessa solamente una volta su cinque»115. L’indagine giudiziaria “Mani pulite” fu resa possibile, oltre che dalla particolare dedizione e dalla perizia con le quali furono avviate e proseguite le indagini da parte delle autorità inquirenti, dal convergere di alcuni fattori eccezionali, difficilmente ripetibili, di carattere politico ed economico tra loro interconnessi che misero in crisi dall’interno il collaudato ed impenetrabile sistema corruttivo politico amministrativo. Da una parte, «i partiti politici, che governavano il sistema corruttivo e che garantivano la regolare spartizione delle tangenti, iniziarono ad indebolirsi e a perdere il consenso dell’opinione pubblica a causa sia del crollo dei regimi socialisti e delle contrapposizioni ideologiche sia perché la crisi economica ed in particolare l’abbassamento del PIL e la stretta sulla spesa pubblica determinarono una maggiore intolleranza da parte dell’opinione pubblica per i fenomeni corruttivi e una maggiore sensibilità per lo spreco di risorse pubbliche che essi comportavano»116. Dall’altra parte, il sistema corruttivo diventò poco conveniente e redditizio per gli stessi imprenditori coinvolti, che furono incentivati a rompere il sodalizio criminoso e a collaborare con l’Autorità inquirente denunciando o confessando i fatti di corruzione.117
Ed infatti, mentre la crisi economica, comportando una riduzione delle risorse da destinare alla corruzione, aveva creato una certa conflittualità interna tra
114 Sul punto v. L. MARINI, La corruzione politica, in L. VIOLANTE (a cura di), Storia d’Italia, Annali 12, Torino, 1997, p. 346 ss. in F. CINGARI, Repressione e prevenzione della corruzione pubblica. Verso un modello di contrasto” integrato”, Torino, 2008, p. 22. 115 F. CAZZOLA, Della corruzione. Fisiologia e patologia di un sistema politico, Il Mulino, Bologna 1988,p. 113 ss. in F.CINGARI, Repressione e prevenzione della corruzione pubblica. Verso un modello di contrasto” integrato”, Torino, 2012, p. 23.
116
D. NELKEN, Il significato di tangentopoli, in L. VIOLANTE (a cura di), Storia d’Italia, Annali 14, Legge Diritto e Giustizia, Torino, 1998, p. 619 ss. in F. CINGARI, Repressione e prevenzione della corruzione pubblica. Verso un modello di contrasto” integrato”, Torino, 2012, p. 24.
117
D. DELLA PORTA-A. VANNUCCI, Corruzione politica e amministrazione pubblica. Risorse, meccanismi, attori; Bologna, 1994, p. 366 ss. in F. CINGARI, Repressione e prevenzione della corruzione pubblica. Verso un modello di contrasto” integrato”, Giappichelli, Torino, 2008, p. 24.
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coloro che erano coinvolti nel mercato della corruzione, l’interruzione dei finanziamenti ai partiti politici dagli Stati Uniti e dall’Unione Sovietica insieme alla spettacolarizzazione della politica aveva portato i costi delle tangenti a livelli insostenibili per i corruttori118. Come osserva il giudice Piercamillo Davigo, gli organi di controllo giudiziario hanno svolto, durante gli anni di “Mani pulite”, una mansione analoga a quella dei predatori in natura, eliminando i “meno adatti” e inducendo nel nuovo ecosistema politico-amministrativo un miglioramento progressivo della capacità adattiva e predatoria di corrotti e corruttori superstiti119.
Gli incidenti (giudiziari) di percorso diventano l’equivalente dei meccanismi darwiniani di selezione naturale, che migliorano la qualità della “specie” nell’universo della corruzione, eliminando i meno abili, e nel contempo consentendo ai “sopravvissuti” di imparare dai loro errori120
.
L’andamento dei dati sulla delittuosità forniti dall’Istat mostra che negli anni 1992 e 1993, le denunce per corruzione e concussione sono triplicate rispetto al 1991. In relazione all’efficacia dell’attività di contrasto alla corruzione delle forze dell’ordine e della magistratura inquirente va ricordato come la percentuale di chiarimento di un fenomeno criminale possa variare a seconda che le forze dell’ordine seguano un modello d’intervento di tipo reattivo (quando si limitino a raccogliere le denunce da parte di vittime e danneggiati) oppure di tipo proattivo (quando tentano autonomamente di scoprire episodi criminosi non denunciati).
Va infine ricordato che la percentuale di chiarimento complessiva del fenomeno corruttivo dipende dalla effettività globale degli apparati di repressione, stante l’impossibilità di fermarsi alla rilevazione settoriale
118
F. CINGARI, Repressione e prevenzione della corruzione pubblica. Verso un modello di contrasto” integrato”, Giappichelli, Torino, 2012,p. 24.
119 La Repubblica, 22 febbraio 2010 in A.VANNUCCI, La corruzione in Italia: cause, dimensioni, effetti in B. G. MATTARELLA-M. PELISSERO (a cura di) La legge anticorruzione. Prevenzione e repressione della corruzione, Torino, 2013, p. 45.
120 A. VANNUCCI, La corruzione in Italia: cause, dimensioni, effetti in B. G. MATTARELLA-M. PELISSERO (a cura di) La legge anticorruzione. Prevenzione e repressione della corruzione, Torino, 2013.
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dell’efficacia di un singolo filtro del processo selettivo senza considerare l’effettività del processo, nelle sue varie fasi, e il rischio di prescrizione121
.
121 Si veda C.E. PALIERO, Il principio di effettività del diritto penale, ivi, XXXIII, 1990, p.524 ss. in DAVIGO-G. MANNOZZI, La corruzione in Italia. Percezione sociale e controllo penale, op.cit.
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4. Analisi qualitativa della corruzione
L’analisi quantitativa compiuta finora, mediante la quale abbiamo fotografato la fenomenologia corruttiva in Italia, richiede a questo punto un cambiamento di prospettiva: spostarci, cioè, dall’analisi quantitativa a quella qualitativa122
. A confermare il livello di diffusione della corruzione è proprio l’indagine sulle sue caratteristiche qualitative, da cui emerge come la corruzione da fatto episodico ed occasionale sia divenuto un fatto di vastissima diffusione123:«essa è diventata “sistema”, cioè prassi stabile e strutturata, rete istituzionalizzata di relazioni e scambi illeciti, coinvolgente un po’ tutti i gruppi sociali, dalle élites ai comuni cittadini impegnati in piccole attività illegali di routine». Il carattere sistemico e strutturato del fenomeno ha, infatti, modificato i classici ruoli degli autori dei reati contro la pubblica amministrazione, mettendo in crisi le tradizionali qualificazioni giuridico- penali, inizialmente pensate per reprimere atti corruttivi o concussivi soltanto sporadici e isolati124. Infatti, le scelte di criminalizzazione effettuate dal legislatore nel 1930, pur consapevole dei grandi scandali bancari di fine Ottocento e dei primi del Novecento, partivano dalla considerazione del carattere «episodico» della corruzione. Tangentopoli, agli inizi degli anni Novanta, dimostrò chiaramente come la corruzione avesse assunto già da tempo le sembianze di fenomeno avente carattere sistemico – situazione in cui «l’illecito è divenuto una norma» e la corruzione è divenuta così «regolarizzata e istituzionalizzata», tanto che vengono premiati coloro che agiscono illecitamente e penalizzati coloro che rispettano le norme. A tal proposito si constatò che in molte vicende corruttive «la tangente non era finalizzata all’acquisto di una contropartita specifica ma piuttosto all’acquisizione di una generica protezione politico-burocratica nei confronti di possibili problemi, ritardi, trattamenti sfavorevoli rispetto ai concorrenti,
122 P. DAVIGO-G. MANNOZZI, La corruzione in Italia. Percezione sociale e controllo penale, Laterza, Roma-Bari, 2012, p. 262.
123 F. CINGARI, Possibilità e limiti del diritto penale nel contrasto alla corruzione in F. PALAZZO (a cura di) Corruzione pubblica. Repressione penale e prevenzione amministrativa, Firenze University Press, 2011, p. 9 ss.
124 G. FIANDACA, Esigenze e prospettive di riforma dei reati di corruzione e concussione, Riv. it. Dir. proc. pen., 2000, 03, 883.
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richieste di ulteriori tangenti non preventivate ecc., cui rischiavano di andare incontro i soggetti che avevano rapporti più frequenti ed economicamente significativi con le strutture pubbliche»125.
La storia della corruzione italiana può essere letta come un processo evolutivo di meccanismi sempre più efficaci di governo e di gestione degli scambi corrotti, che ne hanno permesso la diffusione capillare. Nel sistema corruttivo si sono gradualmente affermate regole di comportamento che prescrivono con accuratezza «come comportarsi, che cosa dire (e soprattutto non dire), che cosa chiedere (e non chiedere), quanto e come pagare, con quale atteggiamento fare proposte o accettare tangenti e via dicendo». Per tale ragione, coloro che furono coinvolti nelle inchieste giudiziarie hanno raffigurato l’immagine di un sistema che aveva ‘leggi’ ferree, capaci di
riprodursi e di coordinare in modo efficace le condotte dei diversi attori126. Una volta scoperchiato dall’inchiesta ‘Mani pulite’, il «vaso di Pandora»
della corruzione ha causato un’alterazione e metamorfosi del quadro di riferimento della politica, della società e dell’economia italiana. Il fatto che tale fenomeno si sia situato nello snodo dei rapporti tra i ‘piani alti’ dell’Economia e della Politica ha conferito alle dimensioni e alla natura del danno prodotto da questi reati una portata superiore a quella coinvolgente il ‘buon andamento’ e l’ ‘imparzialità’ della pubblica amministrazione, esso abbraccia anche l’integrità dell’economia nazionale, le regole della concorrenza e lo stesso funzionamento delle istituzioni democratiche. Tale dannosità si è rivelata essere inscindibile dalla natura diffusiva e ‘replicante’ dei fatti di corruzione, che determina una vicendevole stimolazione della domanda e dell’offerta di tangenti, con l’esito di un’uscita degli onesti dal sistema127: «la perdita di fiducia nell’imparzialità dell’amministrazione della
125 A. VANNUCCI, La corruzione nel sistema politico italiano a dieci anni da ‘mani pulite’, cit., p. 33 in Il prezzo della tangente. La corruzione come sistema a dieci anni da «mani pulite», G. FORTI, (a cura di), Vita e pensiero, Milano 2003, p. 127.
126 A. VANNUCCI, La corruzione nel sistema politico italiano a dieci anni da ‘mani pulite’, in Il prezzo della tangente. La corruzione come sistema a dieci anni da «mani pulite», G. FORTI (a cura di), Vita e pensiero, Milano 2003, p. 61.
127
A. VANNUCCI, Fenomenologia della tangente, p.31 in G. FORTI, Il diritto penale e il problema della corruzione, dieci anni dopo, in Il prezzo della tangente. La corruzione come sistema a dieci anni da «mani pulite», G. FORTI (a cura di), Vita e pensiero, Milano 2003, p. 134.
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cosa pubblica mina le basi etiche della convivenza civile e incentiva la defezione dagli obblighi del patto sociale»; «l’esistenza di un mercato illegale nel quale acquistare i benefici pubblici diminuisce gli incentivi a sviluppare una reputazione di onestà nel commercio128».
Due sono le principali forme di manifestazione della corruzione coesistenti e di più usuale realizzazione:
- la corruzione c.d. burocratico-amministrativo-pulviscolare, che ha carattere episodico e coinvolge pubblici amministratori a livello non apicale,
- la corruzione politico-amministrativa-sistemica, che presenta una struttura molto più complessa ed articolata sia perché coinvolge vari livelli delle istituzioni sia perché regolata da sofisticati meccanismi che, promuovendo dinamiche di autoreplicazione, ne determinano la diffusione sistemica nella pubblica amministrazione129