1. LA TUTELA DELLA PERSONA NELL’AMBIENTE DI LAVORO
1.5 I debitori dell’obbligo di sicurezza: il datore di lavoro e le altre
Il datore di lavoro è il principale destinatario – anche se non l’unico – dell’obbligo di sicurezza. La nozione di datore di lavoro è specificata dall’art. 2, comma 1, lettera b del d.lgs. n. 81/2008, che lo qualifica come “il soggetto titolare del rapporto di lavoro con il
lavoratore o, comunque, il soggetto che, secondo il tipo e l'assetto dell'organizzazione nel cui ambito il lavoratore presta la propria attività, ha la responsabilità dell'organizzazione stessa o dell'unità produttiva in quanto esercita i poteri decisionali e di spesa”.
Il combinato disposto di questa definizione con l’art. 2082 cod. civ. permette di identificare la figura del datore di lavoro, almeno nel settore privato, con quella dell’imprenditore75.
Nel medesimo comma 2, lett. b del citato articolo, si afferma quanto segue: “Nelle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1,
comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, per datore di lavoro si intende il dirigente al quale spettano i poteri di gestione, ovvero il funzionario non avente qualifica dirigenziale, nei soli casi in cui quest'ultimo sia preposto ad un ufficio avente autonomia gestionale, individuato dall'organo di vertice delle singole amministrazioni tenendo conto dell'ubicazione e dell'ambito funzionale degli uffici nei quali viene svolta l'attività, e dotato di autonomi poteri decisionali e di spesa. In caso di omessa individuazione, o di individuazione non conforme ai criteri sopra indicati, il datore di lavoro coincide con l'organo di vertice medesimo.”
75 M.LEPORE, Organizzazione del lavoro ed integrità psico-fisica del lavoratore in
Trattato di diritto del lavoro, Contratto di lavoro e organizzazione, Libro IV, t. II,
diretto da M. PERSIANI e F. CARINCI, a cura di M. MARAZZA, Padova, Cedam, 2012, p. 1696.
Risulta chiaro, dal testo della disposizione, come i dirigenti pubblici dotati di poteri gestionali siano equiparati al datore di lavoro, per quanto concerne l’adempimento dell’obbligo di sicurezza.
La Corte di Cassazione, in numerose occasioni, ha scomposto l’imputazione della responsabilità penale per la violazione delle norme prevenzionistiche: le carenze strutturali, generalmente, vengono addebitate ai vertici dell’ente, mentre le lacune nell’ordinario funzionamento delle strutture sono state addebitate agli organi sottostanti, secondo le loro competenze. Appare evidente la necessità di distinguere tra indirizzo politico e responsabilità nella gestione amministrativa 76.
Nel delineare il concetto di datore di lavoro, sia pubblico che privato, il legislatore si è avvalso di una tecnica cd. definitoria, la quale consiste nell’esplicitare tutta una serie di caratteristiche funzionali a cui devono corrispondere determinati soggetti destinatari di obblighi giuridici.
Per citare l’esempio del settore privato, il datore di lavoro è il soggetto apicale che esercita i poteri imprenditoriali, e lo è a prescindere da una formale investitura: anche nel caso in cui fosse qualificato come datore di lavoro una figura diversa, il soggetto apicale dovrebbe comunque rispondere della mancata attuazione degli obblighi giuridici di sicurezza77.
Non è detto che il datore di lavoro sia unico per l’intera azienda: spetta all’operatore economico il compito di indicarne diversi, presenti nelle singole unità produttive. Ovviamente occorre tenere sempre presente che, al momento dell’investitura formale, farà da contraltare il principio di effettività: bisogna individuare chi, all’atto pratico, esercita i poteri di decisione e di spesa78.
Lo stesso avviene per il settore pubblico: il datore di lavoro può anche essere un funzionario non avente una formale investitura, nel
76 P.ALBI, Adempimento dell’obbligo di sicurezza e tutela della persona, op. cit., p
179; Cass. pen. 23 febbraio 1999, n. 2299, in Igiene sic. lav., 1999, 597.
77 M.LEPORE, Organizzazione del lavoro ed integrità psico-fisica del lavoratore,
caso in cui quest’ultimo sia posto a capo di un ufficio dotato di autonomia gestionale79.
Il compito di individuare i dirigenti/datori di lavoro spetta agli organi di direzione politica – o comunque di vertice – delle amministrazioni. Il problema dell’inerzia di tali organi80 è stato superato dall’. 2 del d.lgs. n. 81/2008, che ha previsto la possibilità – in mancanza di altra indicazione – di far coincidere il datore di lavoro con l’organo di vertice medesimo.
Com’è stato accennato all’inizio del presente paragrafo, il datore di lavoro è solo uno dei tanti destinatari dell’obbligo: già nei decreti degli anni cinquanta del novecento l’obbligo era quadripartito tra datore di lavoro, dirigenti, preposti e lavoratori.
Il d.lgs. n. 81/2008 ha avuto un ruolo decisivo nella moltiplicazione dei soggetti coinvolti: basi pensare ai progettisti (art. 22), ai fabbricanti e fornitori (art. 23), agli installatori (art. 24) e al medico competente (art. 25). In questo quadro sono presenti anche le norme sugli appalti (art. 26) e sulla cantieristica (titolo IV), che cercano di coniugare la garanzia della sicurezza con la complessità dell’organizzazione del lavoro tramite il coinvolgimento di altre figure81.
La figura più vicina al datore di lavoro è sicuramente il dirigente, definito dal citato art. 2, lett. d., come la “persona che, in
ragione delle competenze professionali e di poteri gerarchici e funzionali adeguati alla natura dell'incarico conferitogli, attua le direttive del datore di lavoro organizzando l'attività lavorativa e vigilando su di essa”.
79 P.ALBI, Adempimento dell’obbligo di sicurezza e tutela della persona, op. cit.,
p. 180.
80 P.ALBI, Adempimento dell’obbligo di sicurezza e tutela della persona, op. cit.,
p. 180.
81 Così sostiene M.LEPORE, Organizzazione del lavoro ed integrità psico-fisica del
lavoratore, op. cit., p. 1700 e ss. Tale autore definisce i dirigenti come la “prima linea dei collaboratori sottordinati al datore di lavoro e sovraordinati rispetto a tutti gli altri lavoratori, ciascuno secondo le attribuzioni e competenze anche se soltanto settoriali”.
I dirigenti sono destinatari iure proprio82 degli stessi obblighi
del datore di lavoro, con la sola esclusione degli obblighi previsti dall’art. 17 del d.lgs. n. 81/2008 – questi ultimi spettano esclusivamente al datore di lavoro e non sono delegabili.
Per le figure dirigenziali – come per il datore di lavoro – vale il principio dell’effettività, reso esplicito dall’art. 299 del d.lgs. n. 81/2008: “Le posizioni di garanzia relative ai soggetti di cui
all'articolo 2, comma 1, lettere b), d) ed e), gravano altresì su colui il quale, pur sprovvisto di regolare investitura, eserciti in concreto i poteri giuridici riferiti a ciascuno dei soggetti ivi definiti”.
Anche il preposto rientra nell’alveo di applicazione dell’appena ricordato art. 299; tale è la “persona che, in ragione delle competenze
professionali e nei limiti di poteri gerarchici e funzionali adeguati alla natura dell'incarico conferitogli, sovrintende alla attività lavorativa e garantisce l'attuazione delle direttive ricevute, controllandone la corretta esecuzione da parte dei lavoratori ed esercitando un funzionale potere di iniziativa”83.
I preposti sono quei soggetti ai quali sono stati affidati compiti di sorveglianza e di controllo sul comportamento dei lavoratori; si pensi, per citare qualche esempio, ai capi-squadra, capi-reparto e ai capi-cantiere84.
L’art. 19 del d.lgs. in esame disciplina gli obblighi del preposto; tra i principali, vi sono quello di “sovrintendere e vigilare
sulla osservanza da parte dei singoli lavoratori dei loro obblighi di legge, nonché delle disposizioni aziendali in materia di salute e sicurezza sul lavoro e di uso dei mezzi di protezione collettivi e dei dispositivi di protezione individuale messi a loro disposizione e, in caso di persistenza della inosservanza, informare i loro superiori diretti” e “segnalare tempestivamente al datore di lavoro o al dirigente sia le deficienze dei mezzi e delle attrezzature di lavoro e dei
82 M.LEPORE, Organizzazione del lavoro ed integrità psico-fisica del lavoratore,
op. cit., p. 1701.
83 Art. 2, I co., lett. e d.lgs. n. 81/2008.
dispositivi di protezione individuale, sia ogni altra condizione di pericolo che si verifichi durante il lavoro, delle quali venga a conoscenza sulla base della formazione ricevuta”.
Dalla disposizione, non si ricostruisce il compito del preposto nel senso di un’attività di vigilanza ininterrotta sui lavoratori; ciò che si richiede a tale figura è, piuttosto, di assicurarsi personalmente che i prestatori eseguano le disposizioni di sicurezza impartite ed utilizzino gli strumenti di protezione. Tale dovere può essere adempiuto anche se il prestatore si allontana dal luogo in cui si trovano i lavoratori; tuttavia sono opportuni, da parte del preposto, frequenti sopralluoghi compiuti di persona, senza intermediazione di altri soggetti85.
L’altro soggetto destinatario dell’obbligo sono i lavoratori in senso generale. L’art 20 del d.lgs. n. 81/2009, prevede al comma 1: “Ogni lavoratore deve prendersi cura della propria salute e sicurezza
e di quella delle altre persone presenti sul luogo di lavoro, su cui ricadono gli effetti delle sue azioni o omissioni, conformemente alla sua formazione, alle istruzioni e ai mezzi forniti dal datore di lavoro”.
Il presente articolo prosegue, indicando al comma 2 tutta una serie di obblighi più dettagliati a carico dei lavoratori, quali “a)
contribuire, insieme al datore di lavoro, ai dirigenti e ai preposti, all'adempimento degli obblighi previsti a tutela della salute e sicurezza sui luoghi di lavoro; b) osservare le disposizioni e le istruzioni impartite dal datore di lavoro, dai dirigenti e dai preposti, ai fini della protezione collettiva ed individuale; c) utilizzare correttamente le attrezzature di lavoro, le sostanze e le miscele pericolose, i mezzi di trasporto, nonché i dispositivi di sicurezza; d) utilizzare in modo appropriato i dispositivi di protezione messi a loro disposizione; e) segnalare immediatamente al datore di lavoro, al dirigente o al preposto le deficienze dei mezzi e dei dispositivi di cui alle lettere c) e d), nonché qualsiasi eventuale condizione di pericolo di cui vengano a conoscenza, adoperandosi direttamente, in caso di
85 M.LEPORE, Organizzazione del lavoro ed integrità psico-fisica del lavoratore,
urgenza, nell'ambito delle proprie competenze e possibilità e fatto salvo l'obbligo di cui alla lettera f) per eliminare o ridurre le situazioni di pericolo grave e incombente, dandone notizia al rappresentante dei lavoratori per la sicurezza; f) non rimuovere o modificare senza autorizzazione i dispositivi di sicurezza o di segnalazione o di controllo; g) non compiere di propria iniziativa operazioni o manovre che non sono di loro competenza ovvero che possono compromettere la sicurezza propria o di altri lavoratori; h) partecipare ai programmi di formazione e di addestramento organizzati dal datore di lavoro; i) sottoporsi ai controlli sanitari previsti dal presente decreto legislativo o comunque disposti dal medico competente”.
Diversi obblighi sono previsti dall’art. 21 del d.lgs. n. 81/2008 per i componenti delle imprese familiari di cui all’art. 230 bis cod. civ., per i lavoratori autonomi che compiono opere o servizi ex art. 2222 cod. civ., per i piccoli imprenditori ex art. 2083 e per i soci delle società semplici operanti nel settore agricolo.
Datore di lavoro, dirigenti, preposti e lavoratori in senso generale sono tutte figure che devono adempiere all’obbligo di sicurezza, anche se quest’ultimo si declina in maniera differente per i soggetti appena citati.
Questa quadripartizione dell’obbligo era presente anche nella disciplina previgente. Ad oggi, però, il novero dei soggetti obbligati non si esaurisce con queste figure: il d.lgs. n. 81/2008 ha individuato anche altri responsabili.
Tra le tante figure indicate dal decreto legislativo in esame, quella del medico competente merita uno sguardo più approfondito.
Innanzitutto, il medico competente deve possedere una serie di requisiti, previsti all’art. 38 del d.lgs. in esame; la sua presenza consente di attuare il cd. modello integrato di sicurezza, connotato da un approccio multidisciplinare.
Il medico, tra gli obblighi previsti dall’art. 25, deve procedere alla valutazione dei rischi, congiuntamente col datore di lavoro e col servizio di prevenzione e protezione86.
Si tratta di una figura chiave nello svolgimento questa attività: basti pensare che la medicina del lavoro non si occupa esclusivamente dei rischi classici, ma è sensibile anche al tema dei rischi sociali di nuova emersione. Il coinvolgimento del medico è necessario per poter aggiornare gli strumenti di prevenzione delle nuove patologie lavoro- correlate in relazione alla specifica realtà organizzativa87.
Chi ricopre questo ruolo è altresì destinatario dell’obbligo di svolgere la sorveglianza sanitaria88 (art. 41 d.lgs. n. 81/2008). A tal proposito, possono essere effettuate delle visite mediche, sia preventive che periodiche, per verificare che i lavoratori siano idonei a svolgere la mansione a loro assegnata. Il giudizio del medico può essere di: a) idoneità; b) idoneità parziale, temporanea o permanente; c) inidoneità temporanea; d) inidoneità permanente.
Avverso tale giudizio può essere proposto ricorso entro trenta giorni dalla data di comunicazione dello stesso. In caso di inidoneità del lavoratore, il datore di lavoro lo deve adibire a mansioni compatibili con il suo stato di salute (art. 42 d.lgs. n. 81/2008), anche inferiori, ma con la stessa retribuzione prevista per le mansioni precedentemente svolte89.
Il medico competente è una figura che dovrebbe costituire anche un punto di riferimento per il lavoratore, il quale dovrebbe potersi sentire libero nel segnalargli disturbi o supposte incompatibilità con la mansione svolta. Tuttavia, questo è un aspetto
86 Secondo l’art. 2 del d.lgs. n. 81/2008, il servizio di prevenzione e protezione è un
“insieme delle persone, sistemi e mezzi esterni o interni all'azienda finalizzati
all'attività di prevenzione e protezione dai rischi professionali per i lavoratori”.
87 F.MALZANI, op. cit., p. 308 e ss.
88 Si definisce sorveglianza sanitaria un “insieme degli atti medici, finalizzati alla
tutela dello stato di salute e sicurezza dei lavoratori, in relazione all'ambiente di lavoro, ai fattori di rischio professionali e alle modalità di svolgimento dell'attività lavorativa”.
89 P.ALBI, Adempimento dell’obbligo di sicurezza e tutela della persona, op. cit.,
che comporta una certa criticità: il medico può essere a sua volta un dipendente del datore di lavoro, un libero professionista, ovvero un dipendente o un collaboratore di una struttura esterna, pubblica o privata. Il vincolo contrattuale col datore di lavoro potrebbe indurre il lavoratore a dubitare dell’effettiva posizione di terzietà di questa figura, e tali dubbi, purtroppo, non sono sempre infondati90.
1.6 Gli obblighi gravanti sul datore di lavoro e la funzione della