L'esercizio delle funzioni di regolazione dei servizi pubblici locali alla luce dei poteri attribuiti alle autorità indipendent

Nella complessa attività di regolazione della concorrenza per il mercato gli enti affidanti devono prendere decisioni importanti con cui promuovere la concorrenza tra gli operatori in occasione della gara per l’affidamento della gestione, quali sono ad esempio quelle riguardanti la durata della concessione, il numero e la dimensione dei lotti, le condizioni del subentro nel possesso dei beni

463 _{Corte cost. 28 marzo 2013, n. 50.}

464 _{D'altronde, volendo ricondurre la responsabilità politica degli atti posti in essere dall'ente intermedio}

direttamente in capo ai singoli amministratori locali che lo compongono, risulta difficile ammettere che un sindaco debba rispondere politicamente verso i propri elettori per scelte che egli ha contribuito a determinare soltanto per mezzo dell'espressione del voto con cui ha partecipato alla designazione degli organi di governo dell'ente di area vasta.

strumentali, l'eventuale trasferimento del personale impiegato dal precedente gestore.465

Si è altresì sottolineato gli enti locali hanno spesso preferito provvedere direttamente all’erogazione dei servizi a causa della difficoltà di indirizzare l’attività del gestore privato al soddisfacimento degli interessi collettivi tramite il contratto di servizio, soprattutto in presenza di affidamenti maggiormente complessi in cui vi è la necessità di provvedere alla realizzazione di investimenti specifici o alla prestazione di obblighi di servizio pubblico per i quali si deve determinare la giusta compensazione. La non agevole regolazione negoziale dell'attività privata è resa evidente da quelle situazioni di fallimento di mercato come l'incompletezza dei contratti e le asimmetrie informative esistenti nel rapporto tra ente affidante e gestore che incidono sul rischio che le parti negoziali assumano comportamenti opportunistici, generando una perdita di efficienza allocativa e l'esecuzione sub-ottimale della prestazione.466

D’altronde anche in caso di autoproduzione dei servizi sussistono notevoli criticità: l’amministrazione pubblica viene chiamata a svolgere numerosi e contrastanti compiti come la tutela dell’utenza, la difesa degli interessi dell’azienda pubblica, la salvaguardia dell’occupazione, la protezione dell’ambiente. Di fronte alle molteplici spinte cui è sottoposta, l’amministrazione - tra i vari interessi in gioco - tende a favorire quello rappresentato dal gruppo di potere più influente, il quale generalmente non corrisponde all’interesse dell’utenza.

Nella situazione descritta, l’assegnazione di funzioni di regolazione ad autorità indipendenti può in astratto giocare un ruolo importante anche nei settori di servizio pubblico locale che ancora prevedono l’attribuzione di diritti esclusivi ed una struttura di mercato monopolistica. Anzitutto esse possono accentuare i profili di separazione tra attività di indirizzo e compiti di gestione, anche in presenza di affidamenti in house, limitando lo spazio per comportamenti collusivi

465 _{L. Perfetti, La riforma dei servizi pubblici locali a rilevanza industriale tra liberalizzazione e}

regolazione, cit., p. 51; G. Di Gaspare, Servizi pubblici locali in trasformazione, cit., p. 51 ss.

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G. Canitano, D. Di Laurea, N. Doni, Le convenzioni di affidamento del servizio idrico integrato: una analisi comparata alla luce della teoria economica dei contratti, in G. Canitano, D. Di Laurea, N. Doni (a cura di) La convenzione di affidamento e la regolazione nel servizio idrico in Italia, Milano, 2007, p. 85 ss.

degli enti titolari. Inoltre le autorità di regolamentazione di settore svolgono di norma funzioni di promozione della concorrenza mediante indirizzi e controlli attuati ex ante, mentre compiti di tutela della concorrenza, attuati ex post, sono svolti dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato. A livello regolativo invece le autorità sono in grado di sfruttare specifiche competenze tecniche mediante le quali contrastare il potere e limitare le rendite del monopolista. Grazie alla capacità di acquisire informazioni possono ridimensionare gli effetti dell’asimmetria informativa e favorire l’affidamento ottimale della gestione, stabilendo adeguati incentivi.467

Il modello di regolazione dell'attività svolta dalle imprese che gestiscono servizi pubblici locali si incentra sui vincoli che scaturiscano dal contratto di servizio stipulato con l'ente titolare del servizio dopo lo svolgimento della gara ad evidenza pubblica con cui avviene la selezione del gestore.

Conseguentemente, la maggior parte dei poteri regolativi affidati alle autorità indipendenti non sono direttamente rivolti a condizionare i comportamenti delle imprese esercenti la gestione, bensì sono indirizzati agli enti locali affinché questi li recepiscano, attuandoli all'interno del rapporto negoziale con il gestore. Da questo punto di vista i poteri attribuiti alle autorità indipendenti operanti nel campo dei servizi pubblici locali non hanno modificato sensibilmente il modello regolativo preesistente, basato sulla convenzione stipulata tra gestore ed ente titolare del servizio.468

Viene invece a configurarsi una relazione diretta tra autorità ed ente titolare del servizio che si sostanzia nell'obbligo di quest'ultimo di conformare i propri atti agli indirizzi regolativi dell'autorità.

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A. Petretto, Teoria dei contratti e regolamentazione dei servizi pubblici locali, in G. Canitano, D. Di Laurea, N. Doni (a cura di) La convenzione di affidamento e la regolazione nel servizio idrico in Italia, cit., p. 73 ss.

468 _{Non mancano, in realtà, anche poteri che si esplicano direttamente nei confronti del gestore: ad}

esempio la competenza ad adottare direttive per la trasparenza della contabilità e per la separazione contabile ed amministrativa. Tuttavia tale competenza è funzionale al corretto svolgimento delle competenze in materia tariffaria e di finanziamento che devono poi essere recepite dall'ente affidante. Del tutto indipendenti sono invece i poteri di vigilanza sulle imprese, i poteri sanzionatori e la possibilità di disporre indennizzi automatici a favore dell'utenza. Sottolinea invece il passaggio da una regolazione negoziale pressoché immodificabile ad una nuova regolazione contrattuale in progress, periodicamente modificabile, soprattutto in ordine agli aspetti tariffari. La regolazione dei servizi idrici. Primo rapporto, Astrid, Aprile 2013, p. 32.