CITTA' Costo
5. Finanziamento e federalismo fiscale
La legge delega sul federalismo fiscale,395nel solco dell’apertura ad una maggiore responsabilità ed autonomia finanziaria degli enti territoriali - con l’obiettivo di giungere al contenimento e ad una maggiore efficienza della spesa pubblica - ha introdotto importanti novità anche nel sistema di finanziamento del trasporto pubblico locale.
La nuova disciplina ha previso che nella determinazione dell’ammontare del finanziamento si tenga conto della fornitura di un livello adeguato del servizio su tutto il territorio nazionale nonché dei costi standard.396
In attuazione dell’art. 119 comma 3 Cost. si stabilisce che le quote del fondo perequativo per le spese per il trasporto pubblico locale siano assegnate in modo da ridurre adeguatamente le differenze tra i territori con diverse capacità fiscali per abitante e, per le spese in conto capitale, tenendo conto del fabbisogno standard di cui è assicurata l’integrale copertura.397 Invece, in vista di quanto disposto dall’art. 119 comma 5 Cost. - secondo il quale «lo Stato destina risorse aggiuntive per promuovere lo sviluppo economico sociale, la coesione e la solidarietà sociale e per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona» - si prevede che nella fase quinquennale transitoria di passaggio dal criterio della spesa storica a quello del fabbisogno standard e delle capacità fiscali, gli interventi statali siano individuati in base a finalità rivolte al recupero del deficit infrastrutturale, incluso quello riguardante il trasporto pubblico locale, e siano determinati sulla base della virtuosità degli enti nell’adeguamento al processo di convergenza verso i costi o i fabbisogni standard.398
Subordinare il finanziamento del servizio al preventivo calcolo dei costi standard permette anche di rispettare le condizioni poste dal diritto europeo in
395 La legge 5 maggio 2009, n. 42.
396 Art. 8 comma 1 lett. c), legge 5 maggio 2009, n. 42.
397 Art. 9 comma 1, lettera f), legge 5 maggio 2009, n. 42. Inoltre l’art. 12, comma 1, lettera d) prevede
che i decreti legislativi del Governo tengano in considerazione la disciplina di uno o più tributi propri comunali che, valorizzando l’autonomia tributaria, attribuiscano all’Ente la facoltà della sua istituzione in riferimento a particolari scopi quali la realizzazione di opere pubbliche ovvero a finanziare oneri derivanti da eventi particolari quali flussi turistici e mobilità urbana.
materia di aiuti di Stato:399 nei casi in cui la scelta dell’impresa da incaricare dell’esecuzione di obblighi di servizio pubblico non venga effettuata mediante una procedura di appalto pubblico - sistema che consente di selezionare il candidato in grado di fornire il servizio al minor costo per la collettività - il livello della compensazione deve essere determinato sulla base di un’analisi dei costi che un’impresa media, gestita in modo efficiente e dotata di mezzi adeguati, deve sopportare.400
Per dare attuazione alla delega sul federalismo fiscale si dovranno anzitutto definire i livelli adeguati di servizio sul territorio nazionale,401quindi i costi standard associati a tali livelli in funzione del livello minimo di spesa sufficiente a garantirne l’effettiva erogazione; inoltre occorrerà garantire la copertura di tale fabbisogno mediante adeguati canali di finanziamento402 e l’attribuzione di quote del fondo perequativo. Ad oggi, però, non è ancora stato emanato alcun decreto di attuazione nel settore del trasporto pubblico locale.403
399 Corte di giustizia, sent. 24 luglio 2003, causa C.280/00, Altmark; decisione della Commissione
2012/21/UE riguardante l’applicazione delle disposizioni dell’articolo 106, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea agli aiuti di Stato sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico, concessi a determinate imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale.
400 Occorre notare che, pur essendo questo l'indirizzo generale espresso in ambito europeo per ritenere
una compensazione effettivamente tale e non invece un aiuto di Stato, tuttavia il già citato regolamento (CE) n. 1370/2007 in materia di trasporto pubblico, all'art. 4 comma 1 lett. b), prevede che la compensazione pubblica sia calcolata in base ai costi effettivamente sostenuti dall’impresa, senza alcun riferimento ai costi standard. La norma afferma che la compensazione corrisposta «non può superare l’importo necessario per coprire l’effetto finanziario netto sui costi sostenuti e sui ricavi originati dall’assolvimento dell’obbligo di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi ricavi trattenuti dall’operatore del servizio pubblico, nonché di un profitto ragionevole».
401 La forte connotazione territoriale delle esigenze di mobilità rendono però estremamente complessa
una definizione di livelli adeguati riferibili a tutto il territorio nazionale. Sul tema si rinvia a, Un modello di calcolo del costo standard per il trasporto pubblico regionale e locale automobilistico, ASSTRA, 2013.
402 Prevalentemente il finanziamento avverrà con tributi regionali derivati, addizionale regionale IRPEF
e compartecipazione regionale IVA, determinate al livello minimo sufficiente per assicurare il pieno finanziamento del fabbisogno corrispondente ai livelli essenziali delle prestazioni.
403 In attuazione del decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68 recante «disposizioni in materia di
autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province, nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario», sono già stati calcolati i costi standard del servizio sanitario. Riguardo gli enti locali invece il decreto legislativo 26 novembre 2010, n. 216 stabilisce che i fabbisogni standard costituiscono i nuovi parametri cui ancorare il finanziamento delle spese fondamentali di comuni, città metropolitane e province, al fine di assicurare un graduale e definitivo superamento del criterio della spesa storica. Nel 2011 è iniziata la fase di raccolta dei dati finalizzati alla determinazione dei fabbisogni standard, relativamente a due delle funzioni fondamentali di comuni e province. In particolare, è stato predisposto un sistema telematico di raccolta delle informazioni relativamente alla funzione di polizia locale per i comuni e alle funzioni nel campo dello sviluppo economico e dei servizi del mercato del lavoro per le province.
Nelle more dell’entrata a regime del nuovo sistema basato su costi e fabbisogni standard, la reintroduzione di un fondo nazionale per il finanziamento del trasporto pubblico locale, attuata dall’art. 16 bis del decreto legge 6 luglio 2012, n. 95, ha il pregio di permettere la destinazione al trasporto pubblico locale di una quota certa di finanziamenti, superando le eccessive disparità sorte nelle diverse realtà regionali e garantendo standard uniformi su tutto il territorio nazionale.404
Avverso il nuovo sistema centralizzato di finanziamento, alcune regioni hanno però sollevato questione di legittimità costituzionale per violazione degli artt. 117 e 119 della Costituzione, nonché dell’art. 7, comma 1, lettera e), della legge 5 maggio 2009, n. 42.
Secondo le regioni le disposizioni impugnate disciplinerebbero un fondo a destinazione vincolata nella materia «trasporto pubblico locale», riconducibile alla potestà legislativa regionale residuale, violando conseguentemente sia l’art. 117 Cost., sul riparto delle competenze legislative tra Stato e Regione, sia l’art. 119 Cost., in materia di autonomia finanziaria regionale.
In concreto esse lamentano che le norme impugnate avrebbero determinato la soppressione dei trasferimenti statali alle regioni, aventi carattere di generalità e permanenza, relativi al trasporto pubblico locale, venendo meno anche la conseguente fiscalizzazione degli stessi trasferimenti. La principale fonte di finanziamento, ovvero la compartecipazione al gettito derivante dalle accise sul gasolio per autotrazione e sulla benzina, in precedenza attribuita direttamente alle regioni, confluisce ora nel fondo nazionale per poi essere ripartita con destinazione vincolata, soltanto dopo la verifica dell’attuazione, da parte delle regioni, delle misure previste dalla legge per il risanamento del settore.405
La decisione della Consulta, nel rigettare le censure avanzate dalle regioni, consente di chiarire la portata del complesso quadro normativo risultante dalla sovrapposizione di diversi regimi, corrispondenti al sistema attuale ed a quello che
404
La necessità del superamento della disomogeneità del servizio nelle diverse regioni italiane è emerso da più parti nel corso dell'Indagine conoscitiva sul trasporto pubblico locale, condotta nel 2013 dalla IX° Commissione parlamentare della Camera.
scaturirà dalla piena attuazione della delega al Governo in materia di federalismo fiscale.
La Corte osserva anzitutto che l’art. 20 del decreto legislativo n. 422 del 1997, tuttora vigente, ha previsto per il finanziamento del trasporto pubblico locale il concorso di diverse fonti: risorse proprie delle regioni, compartecipazioni al gettito di tributi erariali e risorse trasferite mediante fondi istituiti a vario titolo, anche nella fase successiva alla riforma del titolo V della Costituzione.406
La legge 5 maggio 2009, n. 42 – dichiaratamente rivolta all’attuazione dell’art. 119 Cost. – non ha ancora trovato compiuta attuazione, con particolare riferimento alle rinnovate modalità di trasferimento alla fiscalità regionale del finanziamento del trasporto pubblico locale. In particolare, non è stato ancora emanato il decreto del Presidente del consiglio dei ministri cui l’art. 13, comma 4, del decreto legislativo n. 68 del 2011 demanda la ricognizione dei livelli adeguati del servizio, previsti all’articolo 8, comma 1, lettera c), della citata legge n. 42 del 2009.407A causa della mancata transizione ai costi e fabbisogni standard non è ancora possibile l'applicazione degli strumenti di finanziamento delle funzioni regionali previsti dall’art. 119 Cost.
Per assicurare gli obiettivi di servizio ed un sistema di perequazione si rende invece necessario il concorso del legislatore statale, il quale è da considerare ammissibile quando risponda all’esigenza di assicurare un livello uniforme di godimento dei diritti tutelati dalla Costituzione.408
Il finanziamento centralizzato, pur non lesivo delle competenze e dell’autonomia regionale, ha comunque sollevato varie perplessità. Con esso si introducono incentivi finanziari per una razionalizzazione dell’offerta ed un
406 Corte Cost., sent. n. 273 del 14 novembre 2013, punto 4.2.
407 Al riguardo si sottolinea che il processo di individuazione dei livelli essenziali delle prestazioni in
materia e dei relativi costi, nonché degli obiettivi di servizio, sulla base della determinazione dei costi e fabbisogni standard, è rimesso, dall'art. 13 comma 6 del d.lgs. n. 68 del 2011, alla Società per gli studi di settore – SOSE s.p.a., in collaborazione con l’ISTAT e avvalendosi della struttura tecnica di supporto alla Conferenza delle Regioni e delle Province autonome presso il Centro interregionale di studi e documentazione (CINSEDO) delle Regioni.
408 «Siffatti interventi si configurano, appunto, come portato temporaneo della perdurante inattuazione
dell’art. 119 Cost. e di imperiose necessità sociali, indotte anche dall'attuale grave crisi economica nazionale e internazionale che ben possono tutt’oggi essere ritenute giustificazioni sufficienti per legittimare l’intervento del legislatore statale limitativo della competenza legislativa residuale delle Regioni nella materia del trasporto pubblico locale». Corte Cost., sent. n. 273 del 14 novembre 2013, punto 4.3 in cui si richiamano le analoghe conclusioni delle sentenze n. 121 del 2010 e n. 232 del 2011.
aumento della quota di ricavi, per lo più auspicando il taglio di servizi a domanda debole, ma non si affronta la questione della scarsa produttività del settore, cioè del necessario contenimento dei costi di tutti i servizi prodotti. Inoltre ci si domanda cosa accadrebbe qualora le regioni ottenessero dal fondo nazionale finanziamenti insufficienti, ad esempio perché non hanno raggiunto gli obiettivi prestabiliti di efficientamento, oppure a causa di tagli delle risorse statali. A fronte di riduzioni dell’ammontare dei corrispettivi pubblici ed in caso di rischio di interruzione dei servizi, probabilmente lo Stato non potrebbe esimersi da interventi di emergenza volti a garantire livelli essenziali di servizio.409
In attesa della determinazione dei costi e fabbisogni standard per l'assegnazione diretta alle regioni delle risorse necessarie per il finanziamento del servizio, il criterio del costo standard assume immediato rilievo per la definizione dei corrispettivi da destinare alle aziende di trasporto nell'ambito dei contratti di servizio. Infatti si prevede oggi che le regioni, le province e i comuni definiscono
409 Ed infatti contributi speciali sono stati assegnati di recente dall’articolo 41 del decreto legge 12
settembre 2014, n. 133, che ha introdotto disposizioni urgenti in materia di trasporto pubblico locale nella regione Calabria e Regione Campania. Si prevede che, al fine di consentire la rimozione dello squilibrio finanziario derivante dagli oneri relativi all'esercizio 2013 posti a carico del bilancio della regione e concernenti i servizi di trasporto pubblico regionale e locale, nonché di assicurare per il biennio 2014-2015 un contributo straordinario per la copertura dei costi del sistema di mobilità regionale di trasporto pubblico locale, la regione Calabria è autorizzata ad utilizzare, nel rispetto degli equilibri di finanza pubblica, le risorse ad essa assegnate a valere sul Fondo per lo sviluppo e la coesione per il periodo di programmazione 2007-2013 nel limite massimo di 40 milioni di euro per il 2014, di cui 20 milioni a copertura degli oneri relativi all'esercizio 2013, e di 20 milioni di euro per il 2015, a condizione che vengano implementate le misure che la regione deve attuare ai sensi dell'articolo 16-bis del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito , con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, per un più rapido raggiungimento degli obiettivi di riduzione dei costi rispetto ai ricavi effettivi, in linea con quanto stabilito con il decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422. A tal fine la regione Calabria integra, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, il piano di riprogrammazione di cui al comma 4 del medesimo articolo 16-bis, da approvare con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze. Inoltre il piano di cui al comma 1 deve prevedere il contenimento dei corrispettivi a treno/km prodotti, attuato tramite iniziative di razionalizzazione dell'offerta e riqualificazione dei servizi, misure di efficientamento coerenti, per il servizio ferroviario, con i corrispettivi medi a treno/km registrati nelle regioni, e, per il servizio su gomma, un corrispettivo medio a bus/km che rispecchi la media rilevata nelle principali regioni italiane. Il piano deve altresì prevedere la fissazione di tariffe che tengano conto della tariffa media applicata a livello nazionale per passeggero/km, ed inoltre un rapporto tra ricavi da traffico e corrispettivo da regione non inferiore al 20 per cento. Il piano deve dimostrare che, stanti le misure di efficientamento adottate e tenuti fermi gli standard di qualità, la prosecuzione nell'erogazione del servizio di trasporto pubblico locale dall'anno 2016 avvenga senza ulteriori contributi straordinari. Per l'erogazione del contributo straordinario di cui al comma 1 relativo alle annualità 2014 e 2015, la regione Calabria deve dimostrare l'effettiva attuazione delle misure previste in termini di diminuzione del corrispettivo necessario a garantire l'erogazione del servizio per le rispettive annualità. Sul punto si veda anche, A. Boitani, Il trasporto locale e la legge del pendolo, cit., p. 10.
gli obblighi di servizio pubblico, prevedendo nei contratti di servizio le corrispondenti compensazioni economiche alle aziende esercenti i servizi stessi.410 Nel dettaglio si impone che le compensazioni economiche siano determinate secondo il criterio dei costi standard che dovrà essere osservato dagli enti affidanti nella quantificazione dei corrispettivi da porre a base d'asta, tenendo conto dei proventi derivanti dalle tariffe e di quelli derivanti anche dalla eventuale gestione di servizi complementari alla mobilità.411