CITTA' Costo
2. La tutela dell'autonomia locale in caso di esercizio associato delle funzion
Il processo di accentramento delle funzioni pone un problema di compatibilità con le discipline generali e settoriali che assegnano le funzioni di governo dei servizi pubblici locali direttamente alle singole amministrazioni comunali, anche se si prevede il loro esercizio in forma necessariamente associata.448
Riguardo la necessità di assicurare il rispetto delle prerogative degli enti locali titolari delle funzioni e, più in generale, il principio di autonomia locale costituzionalmente garantito, occorre domandarsi se il legislatore abbia il potere di imporre forme associative obbligatorie o, al contrario, se queste debbano essere necessariamente rimesse alla scelta facoltativa degli enti locali. Una volta optato per l'esercizio associato delle funzioni come scelta organizzativa, bisogna chiarire se sussista la necessità di conservare alle singole amministrazioni il potere di incidere con effettività sull'esercizio delle funzioni all'interno dell'ente associativo. E' stato infatti evidenziato il pericolo che, attraverso un'indiscriminata imposizione dell'obbligo di esercitare le funzioni mediante organismi associativi, i comuni risultino lesi nel nucleo centrale della loro consistenza funzionale e strutturale.449
448 Corte cost., sent. 28 marzo 2013, n. 50 in materia di servizi idrici ha risolto un conflitto tra le
attribuzioni riconosciute agli enti locali da una legge regionale e le prerogative che per legge devono essere necessariamente attribuite all'ente di governo dell'ambito territoriale.
449 Ricorso della regione Emilia-Romagna avverso l'art. 16 del decreto-legge n. 138 del 2011 che aveva
previsto l'obbligo per i comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti di esercitare in forma associata «tutte le funzioni amministrative e tutti i servizi pubblici loro spettanti sulla base della legislazione
La Corte costituzionale, con riferimento al potere di imporre la gestione del servizio idrico integrato mediante autorità d'ambito, ha affermato che la scelta del legislatore non contrasta con il principio della salvaguardia delle competenze dei comuni in materia,450 in quanto «non menoma la preesistente autonomia amministrativa degli enti locali, perché si limita a razionalizzare le modalità di esercizio, attraverso l'imputazione delle loro originarie competenze in materia di gestione delle risorse idriche all'autorità d'ambito alla quale essi obbligatoriamente partecipano».451
Attraverso la scissione tra titolarità ed esercizio delle funzioni, la Corte sostiene che la garanzia dell'autonomia degli enti locali sia egualmente soddisfatta, allorché l'esercizio di determinate funzioni già assegnate ai comuni venga attribuito direttamente agli stessi comuni oppure ad appositi organismi espressione di più comuni insieme.
Conseguenza di tale impostazione - che tende a sottolineare la valenza autonomistica delle forme associative basata sulla scissione tra titolarità comunale ed esercizio sovra-locale della funzione - è la considerazione degli enti associativi come stabile proiezione organizzativa e funzionale degli enti locali necessari e come strumento essenziale per garantire l'effettività dell'autonomia riconosciuta agli enti locali stessi.452
Estendendo in tal modo il concetto di ente locale ad autonomia costituzionalmente garantita anche agli enti associativi, intesi quale mera proiezione degli enti locali partecipanti, si deve concludere che il legislatore possa imporre ai comuni la loro costituzione e la partecipazione obbligatoria, dal momento che, in tal modo, non esorbita dal novero degli enti territoriali autonomi fissato dall'art. 114 Cost.
Seguendo questo orientamento, alcuni ritengono che forme associative obbligatorie sono ammissibili a condizione che si tratti di organismi privi di vigente mediante un'unione di comuni». M. Massa, L'esercizio associato delle funzioni e dei servizi comunali. Profili costituzionali, in Amministrare, 2, 2013, p. 263.
450 Principio che era stato espresso nella legge delega 15 dicembre 2004, n. 308. Delega poi esercitata con
il d.lgs. n. 152 del 2006.
451 Corte cost., sent. n. 246 del 24 luglio 2009, cons. in diritto 12.1. 452
In tal senso, con riferimento alle unioni di comuni, V. Tondi della Mura, La riforma delle unioni di comuni fra «ingegneria» e «approssimazione» istituzionali, in Alle frontiere del diritto costituzionale, Milano, 2011, p. 1911 ss.; con riferimento alle comunità montane, S. Mangiameli, Titolo V, ordinamento degli enti locali e comunità montane, in Giur. cost., 2005, p. 2123.
funzioni proprie - dovendo essere titolari solo delle funzioni già svolte dagli enti associati - e che sia comunque garantita la loro autonomia al pari di quella riconosciuta agli enti locali che esercitano le funzioni in modo congiunto.453
In presenza di dette condizioni gli enti associativi rappresenterebbero il possibile rimedio ai problemi strutturali di efficienza, consentendo di individuare le giuste dimensioni organizzative per lo svolgimento delle funzioni. Devono, anzi, considerarsi strumento imprescindibile per l'attuazione dei principi di adeguatezza e differenziazione, il più possibile coerente con l'inquadramento della sussidiarietà in termini di decisione di preferenza per i livelli di governo più vicini ai cittadini, cioè senza dover necessariamente provvedere al trasferimento delle funzioni ad un livello territoriale superiore, provinciale o regionale.454
Di diverso avviso è chi afferma invece il carattere tassativo dell'elenco degli enti autonomi territoriali fissato dall'art. 114 Cost. In tal caso, infatti, il legislatore non potrebbe procedere alla creazione di altri enti che incidono sui livelli di governo definiti dalla Costituzione, con la conseguenza che le norme che prevedono forme associative obbligatorie sarebbero da considerare illegittime.455
Se, in quest'ultima prospettiva, gli enti associativi possono nascere solo dalla libera iniziativa degli enti costituzionalmente garantiti, per l'altra opinione sopra descritta l'obbligatorietà o libertà della costituzione non rappresenta un fattore dirimente, mentre risulta decisiva la configurazione degli enti intermedi quale effettiva proiezione dei comuni partecipanti.
Rilevato che la Corte costituzionale si è assestata su quest'ultima posizione, caratteristica fondamentale degli enti intermedi costituiti per obbligo imposto dal legislatore, deve considerarsi la presenza di uno stretto legame strutturale e funzionale con gli enti associati.
A favore della tesi che considera gli enti intermedi quale mera proiezione degli enti locali partecipanti e non quali enti locali diversi - consentendo così al legislatore di imporne la costituzione senza contrastare con l'art. 114 Cost. -
453 V Tondi della Mura, La riforma delle unioni di comuni, cit., p. 1934. 454
M. Massa, L'esercizio associato delle funzioni e dei servizi comunali. Profili costituzionali, in Amministrare, 2, 2013, p. 261.
455 S. Mangiameli, Titolo V, ordinamento degli enti locali, cit. p. 2124; M. Massa, L'esercizio associato
muovono anche le norme che configurano gli enti d'ambito e le province quali enti di secondo livello, privi della diretta rappresentatività delle comunità locali.
Infatti gli enti locali autonomi sono identificati dalla giurisprudenza costituzionale sulla base di specifiche coordinate istituzionali quali la territorialità e la rappresentatività diretta o indiretta degli interessi che perseguono.456 Il carattere rappresentativo ed elettivo degli organi di governo degli enti territoriali costituisce lo strumento essenziale dell'autonomia cui hanno riguardo gli artt. 5 e 128 Cost.457
In mancanza di rappresentatività, gli enti intermedi non possono essere ricompresi tra gli enti locali dotati di autonomia costituzionalmente garantita,458 potendo al più fondare i propri poteri sull'autonomia riflessa appartenente agli enti
456
Corte cost., sent. n.96 del 1968, par. 3 cons. in diritto. La Corte era stata chiamata a valutare la legittimità della legge siciliana che prevedeva l'elezione indiretta dei consigli provinciali. Essa ha ritenuto che i principi di libertà e segretezza del voto garantiti dall'art. 48 della Costituzione dovessero essere assicurati anche nelle elezioni di secondo grado.
457
Il legame tra autonomia e rappresentatività è stato confermato in due distinte occasioni dalla Corte costituzionale, quando la stessa è stata chiamata a valutare la legittimità di leggi che introducevano organismi territoriali, infra o sovra comunali, governati da organi eletti direttamente dalle popolazioni del territorio di riferimento. La Corte nel dichiarare l'illegittimità delle norme censurate - riguardanti in un caso la creazione dei consigli di quartiere (Corte cost., sent. n. 107 del 1976, riguardante il giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana in data 21 maggio 1975, recante «Istituzione dei consigli di quartiere nei comuni della Regione siciliana») e, nell'altro, dei comprensori (Corte cost., sent. n. 876 del 1988, riguardante il giudizio di legittimità costituzionale della legge provinciale di Trento, 26 aprile 1982, n. 8, recante «Disciplina per l'elezione dell'assemblea comprensoriale») ha sottolineato che le funzioni conferite ai nuovi enti, consistenti nell'esercizio di poteri di amministrazione attiva, finivano per realizzare una sottrazione di competenze agli enti territoriali di base, in quanto con esse non si aveva l'istituzione di «mere strutture operative dei comuni, (...) bensì l'istituzione di un nuovo ente dotato di autonomia politica, in contrasto con l'art. 114 Cost. che prevede, invece, la ripartizione della Repubblica in regioni, province e comuni» (Corte cost., sent. n. 876 del 1988, par. 2 cons. in diritto). Laddove invece si è avuto un riassetto non di tipo strutturale, ma soltanto funzionale, come nel caso delle aree metropolitane istituite con la legge della regione siciliana 6 marzo 1986, n. 9, recante «Istituzione della provincia regionale» che aveva determinato esclusivamente un trasferimento di funzioni dai comuni alle province, la Corte ha affermato che è ben possibile una differenziazione delle funzioni attribuite agli enti locali, qualora per specifiche necessità legate alle caratteristiche territoriali, è preferibile un'articolazione differenziata, non dovendo trarsi dagli articoli 5 e 128 Cost. il principio della necessaria uniformità dell'allocazione delle funzioni in tutto il territorio, Corte cost., sent. n. 286 del 1997, par. 8 cons. in diritto. Inoltre sottolineando che il riassetto riguardava soltanto l'attribuzione di funzioni, senza alcuna modifica strutturale, ha negato in radice che la legge fosse istitutiva di nuovi enti di area vasta.
458 Sul rapporto tra enti di secondo livello e principio democratico-rappresentativo, ex multis, C. Padula,
Quale futuro per le province? Riflessioni sui vincoli costituzionali in materia di province, in Le Regioni, 2, 2013, p. 361 ss.; V. Onida, Parere sui profili di legittimità costituzionale dell'art. 17 del d.l. n. 95 del 2012 convertito in legge n. 135 del 2012, in tema di riordino delle province e delle loro funzioni, in www.federalismi.it, settembre 2012; S. Civitarese Matteucci, La garanzia costituzionale della provincia in Italia e le prospettive della sua trasformazione, in Istituzioni del federalismo, 3, 2011, p. 467 ss.
locali associati, di cui pertanto devono considerarsi mera articolazione strutturale e funzionale.459
Per ricollocare la responsabilità politica per l'esercizio delle funzioni in capo ai comuni, i concreti meccanismi di governo dovrebbero assicurare che l'indirizzo espresso dall'ente intermedio emerga come conseguenza dell'accordo tra i comuni stessi.460
In questa prospettiva, si nota,461non dovrebbero essere affidate funzioni da gestire in rapporto di dualità con i comuni, come ad esempio funzioni di vigilanza o di programmazione dell'attività dei comuni, mentre sarebbe ben compatibile lo svolgimento di funzioni di supporto tecnico dell'attività comunale.
Inoltre possono venire in rilievo caratteristiche di tipo istituzionale connesse ad esempio alla composizione degli organi ed ai meccanismi decisionali. L'accentuazione dei profili di diretta responsabilità politica delle amministrazioni comunali associate, può derivare dall'intensità della corrispondenza delle cariche, ad esempio con la previsione che gli organi dell'ente di area vasta non possano restare in carica nel caso in cui decadano dal loro ufficio in seno al comune di appartenenza.462Oppure prevedendo meccanismi di nomina degli organi di governo che consentano di garantire un certo grado di rappresentatività di tutte le classi di comuni comprese nell'ambito territoriale, assicurando adeguata rappresentanza anche agli interessi dei comuni di minori dimensioni. Ancora, il medesimo risultato si potrebbe avere assegnando i poteri decisionali ad organi collegiali in cui vi sia la rappresentanza totalitaria dei comuni associati, piuttosto che assegnando prevalenza ad organi elettivi di secondo grado che presentano maggiore attitudine ad esprimere un indirizzo
459 F. Pizzetti, Le nuove province e le nuove forme di articolazione della democrazia locale, in
www.astrid-online.eu C. Napoli, Il livello provinciale nella legislazione anticrisi del governo Monti, in www.federalismi.it; L. Castelli, Sulla diretta elettività degli organi rappresentativi della provincia, in www.astrdi-online.eu.
460 F. Pizzetti, Le nuove province e le nuove forme di articolazione della democrazia locale, in
www.astrid-online.eu, p. 23 ss., ritiene compatibile l'elezione di secondo grado proprio sottolineando che agli enti di area vasta compete il ruolo di coordinamento delle attività degli enti di base e, dunque, una quota dell'autonomia in principio spettante ai comuni stessi. Ritengono invece il modello incompatibile con la titolarità di autonomia politica e l'attribuzione di funzioni proprie, C. Napoli, Il livello provinciale nella legislazione anticrisi del governo Monti, in www.federalismi.it; L. Castelli, Sulla diretta elettività degli organi rappresentativi della provincia, in www.astrdi-online.eu.
461 R. Bin, Il nodo delle province, cit., p. 907. 462 R. Bin, Il nodo delle province, cit., p. 906.
politico amministrativo proprio anziché limitarsi al mero coordinamento in vista del raggiungimento di un accordo tra i comuni.
Sotto quest'ultimo profilo la Corte costituzionale ha però sottolineato come la presenza attiva dei Comuni nell’organizzazione e nell’esercizio delle funzioni dell’ente d'ambito non può privare quest’ultimo della potestà di decidere in via definitiva, operando una sintesi delle diverse istanze e dei concorrenti, e in ipotesi divergenti, interessi delle singole comunità territoriali.463Pertanto, la necessità del contemperamento di interessi potenzialmente contrastanti, in cui di fatto si sostanzia l'attività di coordinamento, impone l'individuazione di meccanismi decisionali che devono per forza di cose sacrificare le istanze di alcuni, non risultando ammissibili sistemi che contemplino veti, pareri obbligatori o atti che in genere impediscano la formazione di un indirizzo unitario. Tale indirizzo sembrerebbe accentuare i profili di autonomia delle scelte degli enti di area vasta dal momento che l'assegnazione di competenze a soggetti rappresentativi di una comunità più estesa non consente di esaurire l'attività nel mero coordinamento delle scelte dei comuni ma impone, all'esito del bilanciamento tra le diverse istanze locali, l'individuazione dell'interesse pubblico prevalente facente capo al più ampio territorio rappresentato.464
3. L'esercizio delle funzioni di regolazione dei servizi pubblici locali alla