CITTA' Costo
1. L'organizzazione dei servizi pubblici locali in ambiti di area vasta: l'accentramento delle funzioni di governo in capo alle province
Nel processo di definizione degli ambiti territoriali ottimali il legislatore regionale deve tenere in considerazione diverse, e spesso contrapposte, esigenze da soddisfare. Se ambiti di dimensione molto estesa possono favorire una programmazione strategica dei servizi, allo stesso tempo un'eccessiva razionalizzazione può avere effetti negativi sulla concorrenza, precludendo la partecipazione alle gare a molte imprese private, specie quelle di dimensioni ridotte. Resta salva l'eventualità che gli operatori del settore provvedano anch'essi
ad una riorganizzazione efficiente dell'offerta con aggregazioni stabili o facendo ricorso ad associazioni temporanee.431
Come si è rilevato,432 l’adeguamento al nuovo regime non è stato però realizzato tempestivamente in tutte le regioni, con ritardi particolarmente elevati nel mezzogiorno. Le informazioni raccolte dall’Osservatorio per i servizi pubblici locali433mostrano una geografia degli ambiti ottimali difforme tra le varie aree del Paese e segnalano una significativa presenza di ambiti di dimensione ridotta: in molti casi accanto ad ambiti territoriali di dimensione regionale, validi soprattutto ai fini della programmazione, sono stati istituiti diversi sub-ambiti, di dimensioni molto più contenute, per l’effettiva organizzazione e la gestione dei servizi.
La creazione di sub-ambiti di gestione però, diversamente da quanto viene evidenziato, non deve essere vista come una criticità del processo di riorganizzazione dei servizi pubblici locali, bensì si giustifica per esigenze economiche di efficienza gestionale e di promozione della concorrenza.434
La giusta dimensione degli ambiti è soprattutto quella in grado di configurare assetti gestionali efficienti sotto il profilo economico, così come disposto dallo stesso art. 3 bis del d.l. n. 138 del 2011, tenuto conto che la rilevanza dei rendimenti di scala e la dimensione media delle imprese risulta sensibilmente diversa tra settori e tale differenziazione rende appropriate strategie specifiche per i diversi comparti.
Ad esempio la bassa incidenza nel trasporto pubblico locale delle economie di scala435 fa ritenere che la riorganizzazione del settore in bacini di gestione di area vasta non rappresenti, diversamente da altri settori come il
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Con riferimento alle società di gestione partecipate dagli enti locali, secondo una stima recentemente effettuata, l’attivazione del processo di aggregazione tra imprese potrebbe nel tempo portare a una riduzione del numero di operatori di circa l’80-90%. Riordino delle società controllate dalla pubblica amministrazione nei servizi di interesse economico generale, Utilitatis, giugno 2014. Si vedano inoltre le conclusioni del Commissario straordinario per la revisione della spesa, in Programma di razionalizzazione delle partecipate locali, Roma, 7 agosto 2014.
432Dossier n. 162 del servizio studi del Senato sul disegno di legge presentato in data 23 luglio 2014, A.S.
n. 1577 recante «Riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche», in particolare la scheda di lettura dell'art. 15 relativo al «riordino della disciplina dei servizi pubblici locali».
433 Invitalia, Progetto di supporto e affiancamento operativo a favore degli enti pubblici delle Regioni
Obiettivo Convergenza per l’implementazione della riforma del mercato dei SPL a rilevanza economica, giugno 2014.
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Per una dettagliata analisi sul processo di delimitazione degli ambiti territoriali con particolare riferimento al trasporto pubblico locale, Linee guida per la delimitazione degli ambiti territoriali ottimali nel settore trasporto pubblico regionale e locale, Invitalia, Aprile 2013.
servizio idrico integrato, un passaggio altrettanto essenziale sulla strada del risanamento e dell’efficientamento delle gestioni. Ciononostante un nuovo assetto territoriale della governance può favorire una programmazione più efficace ed integrata a prescindere dal numero dei lotti di gara individuati in ciascun ambito. Infatti le inefficienze registrate nel trasporto pubblico locale sono state addebitate in particolar modo alla cattiva programmazione dei servizi minimi, caratterizzati da un eccesso di offerta rispetto alla domanda soprattutto nei segmenti di servizio c.d. a domanda debole, mentre la qualità complessiva dell’offerta è rimasta bassa, in particolare per i servizi a domanda elevata, quali ad esempio quelli rivolti ai pendolari.436 L’organizzazione in ambiti territoriali potrebbe consentire una riprogrammazione locale più efficiente, finalizzata alla riduzione dell’eccesso di offerta, in cui si favoriscono le integrazioni modali e si individuano le priorità in relazione alle ridotte risorse finanziarie disponibili.
Per questo è possibile, ed anzi deve ritenersi naturale, la costituzione all'interno degli ambiti territoriali ottimali di sub-ambiti per la sola gestione del servizio,437cosicché, in linea generale, gli ambiti di governo e di gestione non devono necessariamente coincidere.
Oltre la ridefinizione degli ambiti finalizzata a determinare assetti gestionali più efficienti e concorrenziali ed a favorire una programmazione dei servizi maggiormente integrata, altra rilevante novità consiste nella generalizzazione dell'attribuzione delle funzioni di governo dei servizi a rete di rilevanza economica ad amministrazioni di area vasta, i cui organi sono designati all'esito di un'elezione di secondo grado.
Da un lato l'art. 1 comma 90 della legge n. 56 del 2014 afferma che qualora nel processo di riorganizzazione dei servizi pubblici locali in ambiti territoriali ottimali siano state istituite agenzie o enti di governo di dimensione provinciale o sub-provinciale, questi devono essere necessariamente sostituiti dai
436 L’obiettivo di assicurare un'offerta di servizio più idonea, efficiente ed economica per il
soddisfacimento della domanda di trasporto pubblico e la «progressiva riduzione dei servizi offerti in eccesso in relazione alla domanda con un corrispondente incremento qualitativo e quantitativo dei servizi a domanda elevata» viene indicato anche nel d.p.c.m. 11 marzo 2013 il quale stabilisce i criteri per la ripartizione tra le regioni di parte del Fondo nazionale per i servizi di trasporto pubblico locale.
437 Linee guida per la delimitazione degli ambiti territoriali ottimali nel settore trasporto pubblico locale
nuovi enti provinciali. Le province, in base alla medesima legge n. 56 del 2014, sono ormai strutturate come enti di area vasta, non più direttamente rappresentative dei cittadini, ma configurate come enti di secondo livello,438 espressione delle amministrazioni comunali.439
Quando invece l'organizzazione in ambiti ottimali è avvenuta su estensioni territoriali sovra-provinciali o coincidenti con l'intero territorio regionale, gli enti di governo d'ambito sono stati ugualmente configurati dalle leggi regionali come enti di secondo livello, in modo analogo alla struttura delle nuove provincie. L'organizzazione prevalente si fonda su un doppio livello di governo in cui i compiti decisionali vengono attribuiti ad un organismo di dimensioni regionali all'interno del quale non sono presenti tutti i comuni ma soltanto quelli individuati con apposita elezione nell'ambito di ulteriori articolazioni organizzative di livello locale.440 A tale livello, in cui vi è invece la presenza diretta di tutte le amministrazioni comunali del territorio di riferimento, vengono invece attribuiti poteri solitamente consultivi, propositivi e di controllo,441rimettendo all'organo regionale di governo gli atti decisionali di programmazione e regolazione, dopo una valutazione strategica delle istanze provenienti dai vari organi territoriali e
438 Ai sensi dell'art. 1 commi 54 e ss. della legge 7 aprile 2014, n. 56, il Presidente della provincia è eletto
dai sindaci e dai consiglieri dei comuni della provincia. Sono eleggibili i sindaci il cui mandato scada non prima di diciotto mesi dalla data delle elezioni. Il consiglio provinciale ha competenze di indirizzo e controllo, anch'esso è organo elettivo di secondo grado in quanto hanno diritto di elettorato attivo e passivo i sindaci e i consiglieri dei comuni della provincia. Approva regolamenti, piani, programmi e approva o adotta ogni altro atto ad esso sottoposto dal presidente della provincia; ha altresì potere di proposta dello statuto e poteri decisori finali per l'approvazione del bilancio. L'Assemblea dei sindaci, organo che rappresenta direttamente le amministrazioni locali comprese nel territorio provinciale, ha poteri propositivi, consultivi e di controllo secondo quanto disposto dallo statuto. Inoltre adotta o respinge lo statuto proposto dal consiglio e le sue successive modificazioni.
439 Si noti però che mentre inizialmente alle province erano stati assegnati soli compiti di coordinamento
delle funzioni attribuite ai comuni, con la legge n. 56 del 2014 esse hanno riacquistato molte delle funzioni tradizionali, quali ad esempio quelle in materie di pianificazione del territorio, destinate ad essere esercitate in un rapporto duale con le stesse amministrazioni comunali. Ciò può generare confusione sull'effettivo ruolo di area vasta piuttosto che sul mantenimento di una configurazione delle province come enti dotati di funzioni proprie.
440 In alcuni casi sono previsti sistemi particolari di designazione. Ad esempio, ai sensi dell'art. 1 comma
9 della Legge regionale Abruzzo 12 aprile 2011, n. 9, «sono organi dell'ente regionale, il presidente, il consiglio di amministrazione, il direttore generale, il revisore dei conti (...) il consiglio di amministrazione è composto dal presidente dell'ente regionale, dai presidenti delle province o da loro delegati e da quattro sindaci indicati dall'ANCI, sentite per ogni provincia le assemblee dei sindaci competenti...».
441 Legge regionale Toscana, 28 dicembre 2011, n. 69 «Istituzione dell’autorità idrica toscana e delle
autorità per il servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani», all'art. 14 prevede e disciplina le funzioni delle "conferenze territoriali". Legge regionale Emilia Romagna, 23 dicembre 2011, n. 23 «Norme di organizzazione territoriale delle funzioni relative ai servizi pubblici locali dell'ambiente», all'art. 8 istituisce i "consigli locali".
l'individuazione delle priorità nell'interesse generale dell'ambito ottimale regionale.
Nell'attuale processo di accrescimento dimensionale dei governi locali, l'obiettivo generale del legislatore consiste nel valorizzare le forme di esercizio associato di funzioni da parte di più enti locali, nonché le autonomie funzionali, eventualmente anche mediante l'utilizzo di intese o convenzioni tra gli stessi enti locali.442Per il fine perseguito si richiede l'individuazione dell'ambito territoriale ottimale di esercizio per ciascuna funzione,443alla luce dei possibili incrementi di efficacia nello svolgimento delle funzioni fondamentali da parte dei comuni e delle unioni di comuni e dell'eventuale sussistenza di riconosciute esigenze unitarie.444
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Anche per l'acquisto di beni, forniture e servizi sono state introdotte rilevanti novità con l'imposizione del ricorso alle centrali uniche di committenza (CUC). Il d.l. n. 201 del 2011, convertito con modificazioni dalla l. n. 214 del 2011, aveva già previsto tale obbligo per i comuni con popolazione non superiore a 5.000 abitanti ricadenti nel territorio di ciascuna provincia, modificando l’art. 33 del d.lgs. n. 163 del 2006 con l'aggiunta del comma 3 bis. Con le ulteriori modifiche apportate dal d.l. n. 66 del 2014, convertito dalla l. n. 89 del 2014 e dalla l. n. 114 del 2014, di conversione del d.l. n. 90 del 2014, l’obbligo si estende a tutti i comuni non capoluogo di Provincia. L'attuale art. 33 comma 3- bis del d.lgs. n. 163 del 2006 recita: «I comuni non capoluogo di provincia procedono all’acquisizione di lavori, beni e servizi nell’ambito delle unioni dei comuni … ove esistenti, ovvero costituendo un apposito accordo consortile tra i comuni medesimi e avvalendosi dei competenti uffici anche delle province, ovvero ricorrendo ad un soggetto aggregatore o alle province, ai sensi della legge 7 aprile 2014, n. 56. In alternativa, gli stessi Comuni possono acquisire beni e servizi attraverso gli strumenti elettronici d'acquisto gestiti da Consip S.p.A. o da altro soggetto aggregatore di riferimento. Per i Comuni istituiti a seguito di fusione l’obbligo di cui al primo periodo decorre dal terzo anno successivo a quello di istituzione». L’ambito intercomunale funzionale all’istituzione della centrale di committenza sono, quindi, le unioni di comuni ed appositi accordi consortili tra comuni, e quindi, secondo condivisa interpretazione, convenzioni istitutive di una centrale di committenza. L. Catania, Centrali uniche di committenza: obbligatorie per i servizi dal primo gennaio 2015, in www.leggioggi.it/appalti-pubblici, 15 gennaio 2015.
443 Il rilievo economico dell'inesistenza di una dimensione ottima per lo svolgimento di tutte le diverse
funzioni degli enti locali quale impedimento alla revisione ed aggregazione dei governi locali viene obiettato sottolineando che «pur non esistendo un'unica dimensione ottima per tutti i servizi e le funzioni di competenza degli enti locali, esiste una dimensione che consente di minimizzare i costi di funzionamento degli enti stessi, sotto la quale diventa diseconomico esercitare qualsiasi tipo di attività». S. Iommi, Governo locale e benessere dei cittadini: i costi evitabili della frammentazione, in Istituzioni del federalismo, 2, 2013, p. 638.
444 L'art. 1 comma 89 del d.l. n. 56 del 2014 prevede che lo Stato e le regioni, secondo le rispettive
competenze, attribuiscono le funzioni provinciali diverse da quelle già previste dal comma 85. Quelle già attribuite sono « a) pianificazione territoriale provinciale di coordinamento, nonché tutela e valorizzazione dell'ambiente, per gli aspetti di competenza; b) pianificazione dei servizi di trasporto in ambito provinciale, autorizzazione e controllo in materia di trasporto privato, in coerenza con la programmazione regionale, nonché costruzione e gestione delle strade provinciali e regolazione della circolazione stradale ad esse inerente; c) programmazione provinciale della rete scolastica, nel rispetto della programmazione regionale; d) raccolta ed elaborazione di dati, assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali; e) gestione dell'edilizia scolastica; f) controllo dei fenomeni discriminatori in ambito occupazionale e promozione delle pari opportunità sul territorio provinciale».
Riguardo l'attività di programmazione e regolazione dei servizi pubblici locali, l'attribuzione delle funzioni ad un livello sovra-locale può generare importanti effetti positivi. Anzitutto dall'aggregazione delle strutture deriva una riduzione dei costi amministrativi e dei costi di funzionamento, con conseguenti risparmi per la spesa pubblica. La dimensione adeguata però serve non solo a ridurre gli sprechi, ma anche ad accrescere la capacità di esercitare un'azione incisiva a fronte delle difficoltà evidenziate dagli enti locali nel provvedere all'indirizzo dell'attività del gestore privato in funzione del soddisfacimento degli interessi della collettività. La complessità della regolazione della concorrenza per il mercato - che si è rivelata un freno alla liberalizzazione del settore – è conseguenza anche della posizione di asimmetria informativa in cui versa il regolatore locale, tanto nei confronti del gestore privato che di quello pubblico, situazione che risulta certamente accentuata in presenza di strutture amministrative comunali inadeguate dal punto di vista tecnico.445Per far fronte a questi inconvenienti l’accentramento delle funzioni consente indubbi vantaggi per gli operatori pubblici connessi alla maggiore possibilità di specializzazione del lavoro insito in strutture di dimensioni medie maggiori.446
Tuttavia deve notarsi che se il processo di riordino viene incentrato soprattutto sul ruolo delle province quali enti di base di area vasta, l'effettiva capacità di queste di attrarre nuove funzioni per lo svolgimento dell'importante ruolo che viene loro affidato potrebbe risultare notevolmente ridotta a causa del carattere transitorio dell’attuale disciplina, espressamente varata «in attesa della riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione e delle relative norme di attuazione».447
Inoltre, l'incremento delle capacità regolative degli enti di area vasta in forza di un processo di specializzazione conseguente all'accentramento delle funzioni rappresenta più che altro un auspicio, una mera eventualità non
445 Sul punto si rimanda a quanto osservato al capitolo 1 par. 10, in particolare ove si sottolineano i rischi
connessi ad una situazione di asimmetria informativa, soprattutto consistenti nell'incapacità di sottoporre a revisione i piani economici e finanziari predisposti dai gestori, col rischio che l'approvazione delle tariffe finisca per ripagare l'impresa anche di costi inefficienti o comunque più di quanto sarebbe dovuto per la copertura integrale dei costi ed il riconoscimento di un adeguato margine di profitto.
446 S. Iommi, Governo locale e benessere dei cittadini, cit., p. 639.
447 Art.1 comma 5 e comma 51 del d.l. n. 56 del 2014. Sul tema già P. Giangaspero, La riforma
controllabile su cui pertanto non si dovrebbero riporre troppe aspettative. Viceversa, in questa direzione, deve essere attentamente valutato l'apporto che può provenire dall’ingresso di autorità indipendenti, specie con la possibile predisposizione di adeguati strumenti di regolazione rivolti a suggerire alle amministrazioni locali soluzioni più appropriate ed incisive per contrastare le diverse situazioni di market failures.
2. La tutela dell'autonomia locale in caso di esercizio associato delle