S EZIONE I L A GIURISDIZIONE COMPETENTE 1 Il foro competente 1.1 Il principio del foro del
1. Il foro competente
I criteri per l’individuazione della giurisdizione competente sono state l’oggetto principale di quello che è considerato l’atto di fondazione del diritto processuale
Corte d’appello di Roma aveva chiesto al giudice comunitario di accertare, con riferimento agli obblighi di stand-still in materia di restrizioni quantitative e misure di effetto equivalente previsti dagli allora artt. 31 e 32 del Trattato, e sul presupposto della loro efficacia diretta, la consistenza della tutela giuridica in tal guisa garantita alla posizione soggettiva attribuita al cittadino nei confronti dello Stato. La risposta della Corte avrebbe dovuto consentire al giudice interno di decidere circa la propria giurisdizione, limitata alla qualificazione delle situazioni giuridiche qualificabili come diritti soggettivi (ad esclusione di quelle classificabili come interessi legittimi), in relazione ad una domanda di risarcimento avanzata dalla società ricorrente, che lamentava di aver subito un pregiudizio a causa della mancata concessione di una licenza d’importazione da parte delle autorità amministrative italiane, nell’ambito di un sistema di contingentamento istituito in violazione del diritto comunitario. Per un commento in dottrina di tale pronuncia si vedano: L.J.BRINKHORST, in Ars aequi, 1969, pp. 228-232; IDEM, Annotation, Salgoil v. Ministry of Foreign Commerce of Italian Republic, Case 13/68. Decision of December 19, 1968, in CMLR, 1969, pp. 481-488; M. BERRI, Il divieto delle restrizioni quantitative tra gli Stati membri della
Comunità economica europea in un giudizio incidentale d'interpretazione a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, promosso da un giudice italiano, in GC, 1969, I, pp. 558-563; C. SELVAGGI, in GI, 1969, I,
pp. 1-6.
5 In particolare, facciamo riferimento alle sentenze: Bozzetti, Causa 179/84, del 9 luglio 1985, in
Racc., 1985, p. 02301, (punto 17); SEIM, Causa C-446/93, del 18 gennaio 1996, in Racc., 1996, p. I-
00073, (punto 31); IN.CO.GE, Cause riunite C-10/97 a C-22/97, del 21 ottobre 1998, in Racc., 1998, p. I- 06307, (punto 22). Sull’ultima pronuncia citata, in particolare, si vedano i seguenti commenti in dottrina: M. PIETRI, in Europe, 1998, Décembre, p.12; R. MEHDI, Chronique de jurisprudence du Tribunal et de la
Cour de justice des Communautés européennes, in JDI, 1999, pp. 531-536; C. NIZZO, La ripetizione
dell'indebito fiscale tra primato del diritto comunitario ed autonomia procedurale, in Dir. Comm. Int.,
1999, pp. 189-194; S. CIPOLLINA, Il rimborso della tassa sulle società: dagli orientamenti domestici alla
comunitario, vale a dire la Convenzione di Bruxelles del 1968 sulla competenza giudiziaria e l’esecuzione delle sentenze in materia civile e commerciale, rappresentando inoltre per lungo tempo le sole regole processuali comunitarie riferite alle giurisdizioni nazionali6.
Dal testo di tale Convenzione e del Regolamento (CE) n. 44/20017, che si pongono su un piano di continuità e d’identità sotto il profilo oggettivo8, vengono in rilievo, in particolare, il principio del foro del convenuto (para. 1.1) e le disposizioni relative ai fori speciali (para. 1.2).
1.1. Il principio del foro del convenuto.
Il Titolo II della Convenzione di Bruxelles e il Capo II del Regolamento (CE) n. 44/2001, che mirano a disciplinare la competenza dei giudici nazionali sul territorio dell’UE, operano una ripartizione del potere giurisdizionale su base territoriale in modo analogo a quanto avviene all’interno di un singolo Stato9; l’art. 2 della Convenzione di
Bruxelles e l’art. 2 del Regolamento 44/2001, in particolare, stabiliscono come criterio di determinazione della giurisdizione competente quello c.d. del foro del convenuto, da individuare in ragione del domicilio e non della nazionalità10.
L’adozione di un tale criterio, che riprende la regola molto diffusa in procedura civile dell’ «actor sequitur forum rei», si presenta come logica in ragione della sua universalità e del fatto che essa rappresenta probabilmente un principio generale
6 In tal senso si veda O. DUBOS, Les juridictions nationales, juge communautaire, Paris, 2001, p.
429 ss.
7 Cfr. Regolamento (CE) del Consiglio 22 dicembre 2000, n. 44/2001, concernente la
competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l’esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale, in GU 2001, L 12, p. 1.
8 Sul punto si veda a titolo esemplificativo F. SALERNO, Giurisdizione ed efficacia delle sentenze
straniere nel Regolamento (CE) N. 44/2001 (La revisione della Convenzione di Bruxelles del 1968),
Padova, 2006.
9 Quanto appena detto troverebbe una conferma anche sul piano linguistico, considerato che il
Regolamento 44/2001 come già prima la Convenzione non si riferisce alla “giurisdizione internazionale” dei giudici nazionali ma alla loro “competenza”. In tal senso si veda F.P.MANSI, Il giudice italiano e le controversie europee. Dalla Convenzione di Bruxelles del 1968 alla Convenzione di Lugano del 1988 ed al Regolamento (CE) N. 44/2001. Competenza giurisdizionale ed esecuzione delle decisioni, Milano,
2004, p. 79 ss; K.VANDEKERCKHOVE, Un labyrinthe européen : le champ d’application géographique du règlement « Bruxelles I » et d’autres instruments européenns en matière de droit international privé et de procédure civile, in RDUE , 2011 (1), pp. 39-58.
10 Cfr. Regolamento (CE) n. 44/2001, Articolo 2 § 1: Salve le disposizioni del presente
regolamento, le persone domiciliate nel territorio di un determinato Stato membro sono convenute, a prescindere dalla loro nazionalità, davanti ai giudici di tale Stato membro.
comune ai diritti degli Stati membri11; inoltre, l’individuazione del foro in ragione del domicilio e non delle nazionalità, che in verità non assume particolare importanza ai fini del nostro discorso (considerato che l’azione risarcitoria per violazioni del diritto dell’UE è diretta contro lo Stato in quanto tale), ci permette di rilevare come la questione della competenza giurisdizionale sia orientata a soddisfare le esigenze ed i principi posti dal diritto dell’UE12.
Le disposizioni che codificano la regola del foro del convenuto, tuttavia, attribuiscono una competenza generale ai tribunali dello Stato dove è domiciliato il convenuto, senza stabilire quale sia il tribunale specificamente competente o dare una definizione della nozione di domicilio13. In tal modo, dunque, il diritto dell’UE fornisce previsioni di tipo indiretto, nel senso che l’individuazione del giudice specifico richiede in ogni caso il richiamo alle norme processuali interne che stabiliscono la competenza (ratione loci e ratione materiae) e specificano la nozione di domicilio, con l’unico limite che tale operazione non comporti una discriminazione tra nazionali e stranieri14. Nel caso dell’Italia, ad esempio, dalle regole generali in tema di rappresentanza processuale dello Stato deriva che unico soggetto che può essere formalmente convenuto in giudizio é il Presidente del Consiglio dei ministri, difeso dall’avvocatura
11 In tal senso si vedano, tra tutti e a titolo esemplificativo: O. DUBOS, Les juridictions
nationales, juge communautaire, cit., p. 445 ss; G.L.A. DROZ,La compétence judiciaire et l’effet des jugement dans la Communauté économique européenne selon la Convention de Bruxelles du 27 septembre 1968, Paris, 1971, p. 100 ss.
12 La scelta di individuare il foro del convenuto in ragione del domicilio, in primo luogo, si pone
in stretta relazione con le disposizioni sulla libera circolazione dei cittadini (cfr. B. AUDIT, Droit international privé, 6e édition, 2010, p. 427); la previsione di fori basati sulla nazionalità, infatti, si
sarebbe posta in contrasto con il divieto di discriminazione sulla base della nazionalità sancito dai Trattati istitutivi, nel cui contesto normativo s’inserisce anche la Convenzione in virtù dell’art. 19 TUE, che ha sostituito nella sostanza l’ex art. 220 TCE (cfr. F.POCAR, La convenzione di Bruxelles sulla giurisdizione e l’esecuzione delle sentenze, Milano, 1995, p. 10 ss). Va rilevato, inoltre, che una scelta diversa avrebbe
posto notevoli problemi di operatività ed avrebbe eluso importanti esigenze di equità: sotto il primo profilo, basti pensare ai problemi che l’adozione del criterio della nazionalità potrebbe comportare con riferimento alla necessità di accertare in via preventiva la nazionalità delle parti, o alle difficoltà cui si andrebbe incontro nei casi di doppia cittadinanza (si pensi alle ipotesi di soggetti aventi la cittadinanza di uno Stato membro e di uno Stato terzo); relativamente al secondo profilo, invece, l’adozione del criterio del domicilio soddisfa anche un’esigenza di equità, poiché permette di ammettere al beneficio della Convenzione anche gli stranieri che sono domiciliati nell’UE, che vi sono quindi stabiliti e che partecipano in tal senso alla sua attività e prosperità economica (sul punto si veda F.P.MANSI, Il giudice italiano e le controversie europee, cit., p. 82.
13 Il Regolamento 44/2001 rinvia per la definizione della nozione del domicilio alla lex fori (art.
59), alla luce, in primo luogo, della diversità di posizioni tra i vari paesi, e in secondo luogo poiché, considerando la materia in generale, il rinvio alla alla lex fori consente di determinare sia per l’attore che per il convenuto la nozione di domicilio sulla base della medesima legge nazionale, realizzando così anche un esigenza di equità. In tal senso si veda F.P.MANSI, Il giudice italiano e le controversie europee.
cit., p. 83.
14 Cfr. H.GAUDEMET-TALLON,Compétence et exécution des jugements en Europe. Règlement
dello Stato; in ugual misura, nell’azione promossa per accertare la responsabilità civile dei giudici, ai sensi della legge 117/88, è convenuto in giudizio lo Stato in persona del Presidente del Consiglio dei ministri, che una volta risarcito il danno esercita entro un anno l’azione di rivalsa nei confronti del magistrato (art. 7), alla quale si affianca anche l’azione disciplinare (art. 9)15.
Regolamento e Convenzione, dunque, si limitano ad indicare l’ordinamento competente, mentre per l’individuazione del giudice specifico troveranno applicazione le norme processuali nazionali, posto sempre il rispetto del principio di una tutela effettiva dei diritti soggettivi derivati dall’ordinamento giuridico comunitario. Dall’analisi delle giurisprudenza comunitaria, inoltre, non si rilevano norme o indicazioni di rilievo nei casi di lacune normative o di difficoltà nell’individuazione del giudice competente; nel caso Köbler16, ad esempio, a fronte dell’obiezione avanzata dai
governi intervenuti in giudizio, secondo la quale la difficoltà di designare un giudice competente a statuire su controversie relative al risarcimento dei danni derivanti da decisioni di un organo giurisdizionale nazionale di ultimo grado constituirebbe un ostacolo all’applicazione del principio della responsabilità dello Stato a dette decisioni, la Corte si è limitata a considerare che, «dato che, per motivi collegati essenzialmente
alla necessità di assicurare ai singoli la tutela dei diritti ad essi riconosciuti dalle norme comunitarie, il principio della responsabilità dello Stato che è inerente all'ordinamento giuridico comunitario dev'essere applicato nei confronti delle decisioni di un organo giurisdizionale nazionale di ultimo grado, spetta agli Stati membri consentire agli interessati di far valere questo principio mettendo a loro disposizione un rimedio giuridico adeguato. L'attuazione del detto principio non può essere compromessa dall'assenza di un foro competente. (...) Fermo restando che gli Stati membri devono assicurare, in ogni caso, una tutela effettiva dei diritti soggettivi derivati dall'ordinamento giuridico comunitario, non spetta alla Corte intervenire nella soluzione dei problemi di competenza che può sollevare, nell'ambito dell'ordinamento giudiziario nazionale, la definizione di determinate situazioni giuridiche fondate sul diritto comunitario»17. In caso di impossibilità o difficoltà nell’individuare il giudice
competente, quindi, il diritto dell’UE non individua nessuna norma di struttura che permetta al giudice nazionale di orientarsi, ponendo semplicemente in capo agli Stati
15 Sul punto si veda F. FERRARO , La responsabilità risarcitoria degli Stati membri per
violazione del diritto comunitario, Milano, 2009, p. 108.
16 Cfr. sentenza Köbler, causa C- 224/01, del 30 settembre 2003, in Racc., 2003, p. I-10239. 17 Ibidem, punti 45 e 47.
membri l’obbligo di trovare una soluzione adeguata che soddisfi il diritto dei singoli ad una tutela giurisdizionale piena ed effettiva18.
2.2. Le deroghe al principio del foro del convenuto: I fori speciali
Le norme generali sulla competenza che abbiamo appena illustrato non esauriscono le indicazioni del diritto dell’UE in tema d’individuazione della giurisdizione competente; il regolamento 44/2001 e la Convenzione di Bruxelles, infatti, dispongono una serie di disposizioni relative ai c.d. fori alternativi o facoltativi, presso i quali l’attore potrà, a sua scelta, citare il convenuto, in alternativa al foro generale19. In materia di responsabilità extracontrattuale, in particolare, il Regolamento 44/2001, modificando parzialmente quanto disposto dalla Convenzione di Bruxelles del 1968, stabilisce all’art. 5, para. 3, che l’attore può citare il convenuto «in materia di illeciti
civili dolosi o colposi, davanti al giudice del luogo in cui l’evento dannoso è avvenuto o può avvenire»20.
18 Oltre alla giurisprudenza e alla dottrina citata alla nota 5, sul punto si vedano anche le seguenti
pronunce: sentenza della Corte 17 settembre 1997, causa C-54/96, Dorsch Consult, in Racc., 1997, p. I- 4961, punto 40; 16 dicembre 1976, causa 33/76, Rewe, in Racc., 1976, p. 1989, punto 5; 16 dicembre 1976, 45/76, Comet, in Racc., 1976, p. 2043, punto 13; 27 febbraio 1980, causa 68/79, Just, in Racc., 1980, p. 501, punto 25, 19 novembre 1991, cause C-6/90 e C-9/90, Francovich e a., in Racc., 1991, p. I- 05357, punto 42, e 14 dicembre 1995, causa C-312/93, Peterbroeck, in Racc., 1995, p. I-4599, punto 12
19 Tali previsioni sono racchiuse nelle sezioni da 2 a 5 del Capo II del Regolamento 44/2001
(Titolo II della Convenzione) e possono essere suddivise tra quelle che trovano fondamento in una “stretta correlazione” tra il giudice e la fattispecie o la figura del convenuto (sezione 2, artt. 5, 6 e 7) e quelle relative a ipotesi in cui si è voluto proteggere un contraente “debole” (competenza in materia di assicurazioni - sezione 3, artt. da 8 a 14 -; competenza in materia di contratti conclusi da consumatori - sezione 4, artt. da 15 a 17 - ; competenza in materia di contratti individuali - sezione 5, artt. da 18 a 21 -). Per una disamina di tali fori si vedano tra tutti, e a semplice titolo esemplificativo: F.P.MANSI, Il giudice italiano e le controversie europee, cit.; F. POCAR, La convenzione di Bruxelles sulla giurisdizione e l’esecuzione delle sentenze, cit.
20 Il regolamento 44/2001, in particolare, rende più chiara la portata della norma in relazione al
suo campo d’applicazione, che è stato descritto con riferimento alla nozione di «illeciti civili dolosi o colposi», in luogo di quella di «delitti o quasi delitti». Tuttavia, ci sembra che sia più significativa la modifica alla parte finale della norma, che la rende invocabile non solo per gli illeciti già manifestatisi, ma anche per quelli temuti ed imminenti; il chiarimento ha recepito la posizione della Corte secondo la quale non avrebbe avuto senso dover attendere il verificarsi del danno per poter avviare un’azione giudiziaria (cfr. sentenza della Corte, del 1. ottobre 2002, Causa C-167/00, Verein für
Konsumenteninformation c. Karl Heinz Henkel, in Racc., 2002, p. I-08111, punti 44-50). Per un
commento su tale sentenza si vedano: H.K.GABA, Nature de l'action juridictionnelle en suppression des clauses abusives d'un contrat, in Recueil Le Dalloz, 2002, pp. 3200-3202; A. PALMIERI, L'inibitoria di clausole abusive oltre i confini nazionali, in FI, 2002, IV Col., pp. 501-506; L. IDOT, L'action préventive d'une association de protection des consommateurs est de nature délictuelle au sens de l'article 5, par. 3,
in Europe, 2002, Décembre, p. 24; AGARDELLA, Giurisdizione su illeciti senza danno: l'applicazione dell'art. 5, n. 3, Conv. Bruxelles alle azioni preventive, in CG 2004, pp. 19-23. Sulle modifiche apportate
nel tempo alla Convenzione si vedano, in generale: S.M.CARBONE, Lo spazio giudiziario europeo in
L’art. 5, para. 3, tuttavia, non chiarisce quale sia il criterio di collegamento, vale a dire se, nella situazione sopra descritta, sia possibile scegliere come criterio di giurisdizione quello del luogo del fatto generatore del danno o del luogo in cui il danno è insorto, oppure si debba lasciare all’attore la facoltà di scegliere l’uno o l’altro di questi due criteri di collegamento21. Sul punto è necessario fare riferimento alla giurisprudenza della Corte di giustizia, che ha avuto modo di pronunciarsi sulla questione del criterio di collegamento, con riferimento alla Convenzione di Bruxelles, sin dalla seconda metà degli anni settanta con la nota sentenza Mines de Potasse22; il caso, in particolare, riguardava i danni derivanti dall’inquinamento delle acque del Reno, causato dal rilascio di sostanze nocive effettuato da un’impresa francese (la Mines de potasse d’Alsace SA, con sede a Mulhouse), sollevato innanzi a un giudice olandese da un’azienda che si occupava di ortocultura e da una fondazione il cui scopo era il favorire il miglioramento della qualità dell’acqua del bacino del Reno; la giurisdizione del giudice olandese, contestata dall’impresa francese citata in giudizio, si sarebbe basata, secondo i ricorrenti, su una lettura dell’art. 5 n. 3 della Convenzione volta ad ammettere il criterio di collegamento detto dell’ubiquità, vale a dire la soluzione che ammette la facoltà degli attori di scegliere come criterio di collegamento quello del fatto generatore del danno o del luogo in cui il danno è insorto. A tal riguardo, la Corte ha argomentato che «sotto il profilo della competenza giurisdizionale,
il luogo del fatto generatore del danno può, secondo i casi, costituire un significativo collegamento non meno del luogo in cui il danno si è concretato. La responsabilità in materia di delitti o quasi-delitti, non può infatti esistere se non a condizione che sia
Considerazioni generali su unificazione ed uniformizzazione delle legislazioni statali diritto comunitario,
in P.PICONE (dir.), Diritto internazionale privato e diritto comunitario, Padova, 2004, p. 3 ss.
21 E’ il caso di ricordare che, da un punto di vista astratto, l’individuazione di un foro speciale
per i casi di responsabilità extracontrattuale può essere riconducibile a tre diverse soluzioni: in primo luogo è ipotizzabile l’adozione del criterio di giurisdizione costituito dal luogo ove si è verificato il fatto generatore del danno (c.d. teoria dell’evento); in secondo luogo, il collegamento può essere dato dal luogo ove si è prodotto l’effetto dannoso (c.d. teoria del danno); infine, vi è la soluzione che ammette entrambi i criteri citati, lasciando al danneggiato la scelta tra l’uno e l’altro foro (c.d. teoria dell’ubiquità). L’adozione di tali criteri si discute, in primo luogo, sul piano del diritto internazionale privato, al fine di determinare la legge applicabile ad un obbligazione da fatto illecito. Nel sistema italiano, ad esempio, la legge n. 218/1995 ha adottato la teoria dell’ubiquità, prevedendo all’art. 62 la facoltà dell’attore di scegliere la legge tra quella del luogo ove è avvenuto il fatto generatore del danno e quella del luogo ove si sono prodotti gli effetti dannosi.
22 Cfr. sentenza della Corte del 30 novembre 1976, Causa 21-76, Handelskwekerij G. J. Bier BV
contro Mines de potasse d'Alsace SA, in Racc., 1976, p. 01735. Per un commento in dottrina su tale
pronuncia si vedano: P.BOUREL, in RCDIP, 1977, pp. 568-576; A.HUEt, in JDI, 1977, p.728-734; T.
HARTLEY, Article 5(3): The Place of Commission of a Tort, in ELR, 1977, pp. 143-145; J.K BENTIL, Delictual Liability within the EEC. A Pursuer's Choice of Jurisdiction, in The Scots Law Times, 1978, pp.
possibile accertare un nesso causale fra il danno e il fatto dal quale esso trae origine»23; dunque, continua la Corte, «tenuto conto dello stretto rapporto esistente fra i
vari elementi costitutivi della responsabilità, non sembra opportuno optare per uno degli indicati criteri di collegamento ad esclusione dell’altro; ciascuno di essi può infatti, a seconda delle circostanze, rilevarsi particolarmente utile dal punto di vista della prova e dello svolgimento del processo»24; in conclusione, la Corte ha affermato che «il senso dell’espressione luogo in cui l’evento dannoso è avvenuto, nell’art. 5, 3,
deve quindi essere determinato in modo da attribuire all’attore la facoltà di scelta, quanto al proporre la domanda nel luogo ove si è manifestato il danno, ovvero nel luogo dell’evento generatore di tale danno»25; «ne consegue che il convenuto può
essere citato, a scelta dell’attore, sia dinanzi al giudice del luogo ove è insorto il danno, sia dinanzi a quello del luogo ove si è verificato l’evento dannoso»26.
La possibilità che gli attori scelgano tra il foro in cui si è generato il danno e quello dove invece il danno si è verificato, tuttavia, presta il fianco ad alcune osservazioni critiche, soprattutto lì dove consenta una proliferazione di fori; determini per tale via una scarsa prevedibilità riguardo alla localizzazione degli stessi; e possa
23 Cfr. punti 15 e 16 della su citata sentenza Mines de potasse.
24 Ibidem punto 17. Al punto 18, inoltre, la Corte precisa che «una scelta esclusiva appare tanto
meno auspicabile in quanto, con la sua ampia formulazione, l’art. 5, 3, della Convenzione comprende i più svariati casi di responsabilità».
25 Ibidem. punto 19. La Corte ha anche rilevato il fatto che «questa conclusione é corroborata
dalla considerazione che l’adottare come unico criterio quello del luogo in cui si è verificato l’evento generatore del danno avrebbe come conseguenza la possibile confusione, in un ragguardevole numero di casi, fra le competenze rispettivamente contemplate dagli artt. 3 e 5, 3, della Convenzione, di guisa che quest’ultima disposizione risulterebbe priva di ogni effetto utile» (punto 20). «D’altra parte, il decidere nel senso del solo luogo ove il danno si è manifestato porterebbe ad escludere, nei casi in cui il luogo dell’evento generatore non coincida con quello del domicilio della persona ritenuta responsabile, un utile collegamento con la competenza di un giudice particolarmente prossimo alla causa del danno»