La sentenza Francovich: l’affermazione di principio circa la sussistenza della responsabilità risarcitoria dello Stato membro

Con la sentenza Francovich, invece, la natura e lo stesso contenuto della pretesa individuale al risarcimento muta in maniera radicale; i giudici di Lussemburgo, infatti, riconducono il principio della responsabilità dello Stato nei confronti dell’individuo all’interno del diritto dell’UE, iniziando a delineare il regime giuridico di tale responsabilità, e prospettando le condizioni affinché essa possa essere pienamente riconosciuta.

La sentenza Francovich, in particolare, raccoglie e precisa gli indirizzi menzionati nel paragrafo precedente52, affermando il principio del concorso della garanzia nazionale al fine della tutela delle posizioni giuridiche individuali definite dal diritto comunitario53; la novità di tale pronuncia, appunto, non consiste nella “creazione” del principio della responsabilità dello Stato membro per violazione del diritto dell’UE, né nelle ragioni e nei termini della sua enunciazione, quanto nel suo preciso fondamento sul diritto dell’UE, nella sua rappresentazione organica e, dunque, nella sua assunzione nell’ambito degli istituti giuridici concretamente azionabili, sottraendone il fondamento ai diritti nazionali degli Stati membri ed individuando direttamente le condizioni sostanziali del suo operare.

Con la sentenza in commento, infatti, il principio della responsabilità degli Stati membri per violazione del diritto dell’UE è stato espressamente ricollegato, come loro

52 _{Sul collegamento tra la pronuncia della Corte nel caso Francovich e la precedente}

giurisprudenza, che aveva affermato un obbligo di riparazione a carico dello stato membro, si veda, a titolo esemplificativo, G. TESAURO, La sanction des infractions au droit communautaire, in RDE, 1992,

p. 495 ss.

53 _{Per la ricostruzione dei fatti all’origine della sentenza in commento si vedano, ad esempio: A.}

BARAV, Damages against the State for Failure to Implement EC Directives, in New Law Journal, 1991, pp. 1584-1604; D. SIMON, Une étape décisive dans la protection des droits des justiciables communautaires : la responsabilité des Etats membres en cas de non-transposition des directives, in Europe, 1991 Décembre, pp. 1-3; J.E. HANFT, Francovich and Bonifaci v. Italy: EEC Member State

Liability for Failure to Implement Community Directives, in FILJ, 1991-92, pp. 1237-1274; L. DUBOUIS,

La responsabilité de l'Etat pour les dommages causés aux particuliers par la violation du droit communautaire, in RFDA, 1992, pp. 1-9; D.SIMON, Une étape décisive dans la protection des droits des

justiciables communautaires : la responsabilité des Etats membres en cas de non-transposition des directives, in La Semaine juridique - édition entreprise 1992, p. 123 ss; F. SCHOCKWEILER, La

responsabilité de l'autorité nationale en cas de violation du droit communautaire, in RTDE, 1992, pp. 27-

50; P. DUFFY, Damages against the State: A New Remedy for Failure to Implement Community Obligations, in ELR, 1992, pp. 133-138; V. CONSTANTINESCO, Chronique de jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes. Institutions et ordre juridique communautaire, in JDI, 1992, pp.

426-430; R. CARANTA, La responsabilità oggettiva dei pubblici poteri per violazioni del diritto comunitario, in GI, 1992, pp. 1169-1186; W. VAN GERVEN, Non-contractual Liability of Member States, Community Institutions and Individuals for Breaches of Community Law with a View to a Common Law for Europe, in MJECL, 1994, pp. 6-40.

corollario, alle caratteristiche del sistema dell’UE, così come affermate negli anni dalla stessa Corte, ed alle esigenze di tutela delle posizioni giuridiche individuali che discendono dal sistema. La Corte di giustizia, in particolare, ha sostenuto che l’affermazione di tale principio discende direttamente, quale conseguenza logica e frutto di complementarità giuridica, dalla formula da tempo affermata seconda la quale «il

trattato CE ha istituito un ordinamento giuridico proprio, di nuovo tipo, integrato negli ordinamenti giuridici degli Stati membri (e che s'impone ai loro giudici) i cui soggetti sono non soltanto gli Stati membri, ma anche i loro cittadini. Il diritto comunitario, ha argomentato la Corte, nello stesso modo in cui impone degli obblighi ai singoli, crea diritti che entrano a far parte del loro patrimonio giuridico, e non solo nei casi in cui il trattato espressamente li menziona, ma anche in relazione agli obblighi che il trattato impone ai singoli, agli Stati membri e alle istituzioni comunitarie»54; pertanto, affermava la Corte, «sarebbe messa a repentaglio la piena efficacia delle norme

comunitarie, e sarebbe infirmata la tutela dei diritti da esse riconosciuti, se i singoli non avessero la possibilità di ottenere un risarcimento ove i loro diritti, nascenti dal sistema comunitario, fossero stati lesi da una violazione del diritto che li pone, imputabile a uno Stato membro»55_{. Tale tutela, anche sul piano risarcitorio, può trovare}

efficace realizzazione di fronte al giudice nazionale il quale, come risulta da una giurisprudenza costante, è tenuto, nell’ambito delle proprie competenze, a garantire la piena efficacia delle norme comunitarie e a tutelare i diritti da esse attribuiti ai singoli56.

La novità della sentenza Francovich, dunque, come sottolineato da parte della dottrina57, risiede nel fatto che il principio della responsabilità per danni causati ai singoli da violazioni del diritto comunitario ad esso imputabili è configurato come

54 _{Cfr. punto 31 della sentenza Francovich, dove si rinvia alla sentenza del 5 maggio 1963, causa}

26/62, Van Gend en Loos/Administratie der Belastingen, Racc, 1963, p. 3 ss, e alla sentenza del 15 luglio 1964, causa 6/64, Costa c. Enel,in Racc., 1964, p. 1127 ss.

55 _{Cfr. punto 33 delle sentenza Francovich.}

56 _{Cfr. il punto 32 della sentenza Francovich, dove si richiama la seguente giurisprudenza:}

sentenza 9 marzo 1978, Simmenthal, punto 16 della motivazione, cit., p. 629; e sentenza 19 giugno 1990,

Factortame, punto 19 della motivazione, cuasa C-213/89, Racc., 1990 p. I-2433.

57 _{In tal senso si vedano: F. FUMAGALLI, La responsabilità degli Stati membri per violazione del}

diritto comunitario, cit., p. 239 ss; G.F. CARTEI, La Corte di giustizia e la responsabilità dello Stato per

violazione di norme comunitarie: una nuova pronuncia, in RIDPC, 1996, p. 736; L. ANTONIOLLI

DEFLORIAN, Francovich e le frontiere del diritto europeo, in GI, 1993, I, 1, p. 1590 ss; N.PECCHIOLI, La Corte di giustizia chiude il cerchio: una nuova pronuncia in materia di responsabilità dello Stato per mancata attuazione di una direttiva, in RIDPC, 1997, p. 116; M. ORLANDI, Responsabilità dello Stato membro per danni derivanti ai cittadini per il mancato recepimento di una direttiva comunitaria, in Giur. merito, 1992, p. 465; F. RUSSO SPENA, La Corte di giustizia e ridefinisce la responsabilità degli Stati

«inerente» al sistema del trattato ed alle sue caratteristiche58. Ci si distacca, in tal modo, dalle precedenti indicazioni giurisprudenziali che rendevano rilevante, anche dal punto di vista sostanziale, il sistema interno quale quadro giuridico in cui la responsabilità dello Stato membro poteva essere messa in gioco, per affermare il diretto fondamento nel sistema comunitario della responsabilità dello Stato membro e dell’obbligo risarcitorio che da essa può discendere59.

Sul piano normativo concreto e positivo, infine, la base giuridica dell’obbligo degli Stati membri di risarcire i danni cagionati per violazione del diritto dell’UE è identificata nell’attuale art. 4 del TUE (ex art. 10 TCE) che, come abbiamo ricordato nel capitolo precedente, sancisce il principio di leale collaborazione e stabilisce, a carico degli Stati membri, degli obblighi sia positivi (essi «… adottano tutte le misure generali

o particolari proprie ad assicurare l’esecuzione degli obblighi stabiliti dal presente trattato o discendenti dagli atti delle istituzioni comunitarie…») che negativi («… essi si astengono da tutte le misure suscettibili di mettere in pericolo la realizzazione degli scopi del presente trattato»)60_{, tra i quali è tradizionalmente fatto rientrare anche quello}

di eliminare le conseguenze illecite di una violazione del diritto dell’UE, risarcendo il danno subito dal privato che da quella norma traeva diritti61_{. Quanto appena detto}

spiega, almeno sotto certi profili, perché la sentenza in commento sia stata intesa come l’ideale continuazione di sentenze fondamentali nell’evoluzione del diritto comunitario, quali ad esempio la Van Gend and Loos, Costa v. Enel, Simmenthal e Factortame, tutte improntate dall’esigenza di affermare la supremazia e l’effettività del diritto medesimo62.

Con la sentenza Francovich, quindi, l’individuo viene a essere destinatario di un autonoma e diretta pretesa alla riparazione, che non si basa più sul diritto interno, ma discende direttamente dal diritto dell’UE e obbliga lo Stato membro che ha commesso l’illecito a risarcire il danno, imponendosi al giudice nazionale in forza dello stesso

58 _{Cfr. il punto 35 della sentenza Francovich. Questo aspetto, come vedremo anche nelle pagine}

seguenti, è stato sottolineato da tutte le successive sentenze rese dalla Corte di giustizia in tema di responsabilità risarcitoria dello Stato membro nei confronti dei singoli.

59 _{Si veda a riguardo quanto detto nella parte finale del paragrafo precedente, e alla}

giurisprudenza e alla bibliografia citata nelle note 50 e 51.

60 _{Sul principio di leale cooperazione si vedano, in dottrina già citata nel capitolo precedente alla}

nota 50.

61 _{Cfr. il punto 36 della sentenza Francovich, dove la Corte richiama la sentenza 16 dicembre}

1960, Humblet, (causa 6/60, Racc., 1960, p. 1093).

62 _{In tal senso si veda F. FERRARO, La responsabilità risarcitoria degli Stati membri per}

diritto dell’UE, al quale appartiene, e sovrapponendosi a difformi regolamentazioni interne, sulle quali prevale.

3. La precisazione dei contorni della responsabilità nella giurisprudenza