Responsabilità dello Stato per i danni arrecati ai singoli dall’amministrazione, centrale o locale

In relazione all’attività provvedimentale della pubblica amministrazione, la Corte ha avuto modo di precisare, in modo chiaro ed incisivo, che la responsabilità dello Stato membro può sorgere non solo per i danni cagionati da un atto normativo, ma anche da un atto amministrativo adottato in violazione del diritto dell’UE, sancendo un principio comunque già consolidato negli ordinamenti nazionali40.

La Corte di giustizia, in particolare, si è soffermata sull’autonomia degli Stati membri nell’imputazione interna della responsabilità, stabilendo alcune condizioni minime nel riparto di quote di responsabilità, sia nelle relazioni tra enti (para 2.1.), che in quelle tra organi (para 2.2.).

38 _{Cfr. P.C. MAVROIDIS, It’s alright ma. I’m only bleeding (A comment on the Fedon}

jurisprudence of the Court the First Instance), cit, p. 548 ss

39 _{In tal senso si veda F. FERRARO, La responsabilità risarcitoria degli Stati membri per}

violazione del diritto comunitario, cit., p. 95 ss.

40 _{Nell’ordinamento italiano, ad esempio, che i comportamenti materiali della pubblica}

amministrazione siano fonte indiscussa di responsabilità acquiliana è un dato acquisito da tempo. In tal senso si vedano: Cass. 18/03/1970 n. 737, Anas c. Di Giorgio, in Giust. Civ., 1970, p. I-1884 ss; 19/07/1976 n. 2851, De Bello c. La Rocca, in FI, 1976, p. 583; 12 agosto 1992 n. 9550, Assessorato

2.1. Responsabilità da atto amministrativo e il c.d decentramento della responsabilità

La possibilità che la responsabilità dello Stato possa sorgere anche per i danni cagionati da un un atto amministrativo adottato in violazione del diritto dell’UE è stata affermata, in modo chiaro e risolutivo, a partire dalla sentenza Hedley Lomas41. In

occasione di tale pronuncia, la Corte di giustizia riconobbe, in particolare, le pretese di una società inglese che chiedeva il risarcimento dei danni patiti in virtù delle illegittime restrizioni alle esportazioni derivate da atti amministrativi interni, che essa considerava illegittimi in quanto contrastanti con il diritto dell’UE; nel sancire l’incompatibilità dei provvedimenti in questione con il sistema dei Trattati, in particolare, la Corte di giustizia sancì il principio secondo cui l’illecito può anche essere autonomamente commesso dallo Stato-Amministrazione, comportando conseguenze simili a quelle già enunciate in tema di responsabilità dello Stato legislatore42.

Tale posizione della Corte conferma come l’obbligo di risarcire i danni causati ai singoli dalle violazioni di diritto dell’UE rivesta un carattere generale e non può dipendere da norme interne sulle ripartizione delle competenze, ed inoltre è del tutto coerente al fatto che tutti gli organi dello Stato, ivi comprese le autorità amministrative e gli enti locali, sono tenuti a disapplicare la normativa nazionale contrastante con il diritto dell’UE provvisto di efficacia diretta ovvero, dove possibile, ad interpretare la prima conformemente al secondo, adottando i provvedimenti necessari ad assicurare ed ad agevolare la piena efficacia di tale diritto, al fine anche di non coinvolgere la responsabilità dello Stato di appartenenza43.

41 _{Cfr. sentenza della Corte di giustizia del 23 maggio 1996, causa C-5/94, Hedley Lomas}

(Ireland) Ltd, in Racc., 1996, p. I-2553.

42 _{Per un commento della sentenza in questione si vedano, a titolo esemplificativo: M.}

DEMETRIOU, Are Member States Being Led to the Slaughter?, in NLJ, 1995, pp. 1102-1103; P. SPINK, Brasserie du Pêcheur: Defining the Boundaries of State Liability for Breach of Community Law, in JLSS,1996, pp. 355-358; N. EMILIOU, State Liability Under Community Law: Shedding More Light on the

Francovich Principle?, in ELR, 1996, pp. 399-411; M. J.M.FERNÁNDEZ, El principio de responsabilidad patrimonial del Estado por daños causados por el incumplimiento de las normas de Derecho Comunitario. Evolución jurisprudencial reciente, in Rev. Instit. Eur., 1996, pp. 505-538; R. CARANTA,

Illegittimo diniego di autorizzazione all'esportazione e responsabilità della pubblica amministrazione alla luce del diritto comunitario, cit, 1996 , pp. 1008-1020; N. PECCHIOLI, Esercizio di potere

amministrativo e violazione del diritto comunitario, in GDA, 1997, pp. 627-631; G. B. GOLETTI, Responsabilità nazionali e comunitarie, in Il FA, 1997, pp. 1026-1031; C. HILSON, Liability of Member

States in Damages: The Place of Discretion, in ICLQ, 1997, pp. 941-947; L. TRIFONE, La responsabilità

degli Stati in diritto comunitario: le sentenze nelle cause "Brasserie du Pêcheur", "Factortame III" e "Hedley Lomas", cit., pp. 63-89.

43 _{Sul punto, a titolo esemplificativo si veda la sentenza della Corte del 22 giugno 1989, Fratelli}

In coerenza con tali premesse, in relazione all’attività della pubblica amministrazione, la Corte ha avuto modo di ribadire il principio dell’indifferenza dell’organo che ha causato il danno, precisando la peculiare questione della responsabilità degli Stati per i danni cagionati dagli enti regionali o locali. Con la sentenza Konle44, in particolare, pronunciandosi in relazione ad una fattispecie riguardante la struttura federale dello Stato tedesco, la Corte ha affermato che il privato può esperire l’azione risarcitoria nei confronti di un Land e non dello Stato federale nel suo insieme, qualora la violazione sia imputabile al solo Land, e questo purché non vengano poste regole sostanziali e procedurali discriminatorie tali da incidere negativamente sulla effettiva possibilità di ottenere soddisfazione45.

Le conclusioni a cui è giunta la Corte nella sentenza Konle, in verità, hanno suscitato alcune perplessità in dottrina, lì dove la pronuncia si discosta dalla giurisprudenza consolidata, affermando che «negli Stati membri a struttura federale, al

risarcimento dei danni causati ai singoli da provvedimenti interni adottati in violazione del diritto comunitario non deve necessariamente provvedere lo Stato federale perché gli obblighi comunitari dello Stato membro siano adempiuti»; da un punto strettamente

formale, infatti, si può ritenere che il legittimato passivo tenuto al risarcimento dei danni in base al diritto dell’UE sia unicamente lo Stato, anche qualora non abbia materialmente causato il danno, potendo esso agire, in via preventiva o successivamente in rivalsa, nei confronti dell’autore dell’illecito46. Tuttavia, dal punto di vista sostanziale ciò che conta è che sia integralmente risarcito il privato danneggiato, a prescindere dal

publics, in Recueil, Dalloz, 1990, pp. 61-62; A. COLABIANCHI, Direttive comunitarie sugli appalti:

efficacia diretta per la pubblica amministrazione, in Giust. civ., 1990, I, pp. 8-10; D. SIMON, Chronique

de jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes. Institutions et ordre juridique communautaire, in JDI, 1990, pp. 456-458; R. CARANTA, Sull'obbligo dell'amministrazione di disapplicare gli atti di diritto interno in contrasto con disposizioni comunitarie, in Il FA, 1990, pp. 1372-

1386; A. BARONE, L'efficacia diretta delle direttive CEE nella giurisprudenza della Corte di giustizia e della Corte Costituzionale, in Il FI, 1991, IV Col., pp. 130-147.

44 _{Cfr. Sentenza della Corte di giustizia del 1 giugno 1999, causa 312/97, Konle, in Racc., 1999,}

p. I-3099.

45 _{Cfr. sentenza Konle, cit., punto 64 della sentenza. Per un commento alla sentenza appena}

citata, si vedano: A. BARONE, in FI, 1999, IV Col, pp. 459-462; M. BORRACCETTI, La proprietà fondiaria e la tutela delle libertà fondamentali, in Riv. dir. agr., 1999, pp. 270-276; G. JAZOTTES; Droit européen des affaires, in RTDCDE, 2000, pp. 229-230; M. LUBY, Chronique de jurisprudence du Tribunal et de la

Cour de justice des Communautés européennes, in JDI, 2000, pp. 496-497; T. TORRESI, Illecito comunitario dello Stato: risarcimento del danno e legittimazione passiva, in GI, 2000, pp. 902-904.

46 _{Sul punto si vedano, a titolo esemplificativo: O.PORCHIA, La La gestione del contenzioso con}

l’Unione europea per violazioni imputabili alle regioni: gli strumenti previsti in Italia e Spagna, in Dir. Un. Eur., 2011 (2), pp. 407-443; IDEM, Indifferenza dell’Unione nei confronti degli Stati membri e dei

enti territoriali: momenti di crisi del principio,in L.DANIELE (dir.), Regioni ed autonomie territoriali nel diritto internazionale ed europeo, X convegno SIDI, Trieste-Gorizia, 23-24 giugno, Napoli, 2006, p. 269

ss; F. FERRARO, La responsabilità risarcitoria degli Stati membri per violazione del diritto comunitario, cit., p. 39.

soggetto individuato dallo Stato a provvedere materialmente all’erogazione del pagamento; in tal senso depone la sentenza Haim47, con la quale la Corte ha ammesso la concorrenza della responsabilità dello Stato nazionale con quella dell’ente pubblico responsabile dell’illegittimo diniego dell’ammissione all’esercizio della professione di dentista nel quadro del regime convenzionale della cassa malattia; secondo la Corte, nello specifico, «il diritto comunitario non osta a che la responsabilità gravante su un

ente di diritto pubblico di risarcire i danni provocati ai singoli da provvedimenti da esso adottati in violazione del diritto comunitario possa sorgere oltre a quella dello Stato membro stesso»48.

Il riconoscimento della capacità delle Regioni degli Stati membri a struttura federale e degli enti autonomi, o comunque distinti dalla personalità giuridica statale, di riparare ai danni commessi, posto che sia sempre garantita l’effettività del risarcimento del singolo, corrisponde alla progressiva crescita del ruolo delle Regioni nell’ordinamento dell’UE ed accredita la prospettiva dell’integrazione regionale, seppur nella prospettiva più onerosa per le stesse49_{. La Corte, in un quadro così delineato,}

sembra che abbia operato un progressivo riconoscimento del «decentramento delle responsabilità» per i danni causati da soggetti istituzionali diversi dallo Stato, con la conseguente configurazione di un rapporto di solidarietà nell’obbligo risarcitorio tra tali enti e lo Stato di appartenenza; in particolare, l’ammissione della capacità per altri soggetti di essere responsabili accanto, o più precisamente in aggiunta, allo Stato, sembra individuare una responsabilità sussidiaria dal punto di vista del diritto dell’UE che risulta, però, rovesciata nella prospettiva del diritto nazionale50. Pertanto, possiamo sostenere che nell’ordinamento interno saranno in primo luogo gli enti autonomi a

47 _{Cfr. sentenza del 4 luglio 2000, causa 424/97, Salomone Haim, in Racc., 2000, p. I-5129.} 48 _{Punto 34 della su citata sentenza. Per un commento in dottrina a riguardo si vedano, a titolo}

esemplificativo: R.FOGLIA,A.SAGGIO, Responsabilità di un ente di diritto pubblico e risarcimento del danno, in Il CG, 2000, pp. 1105-1107; M. MIRTA PRESTA,Principio di responsabilità di uno Stato membro in caso di violazione del diritto comunitario, in DPCE, 2000, p.1676-1680; V. FERRARO,La sentenza "Haim II" ed il problema della compatibilità del sistema di responsabilità extra-contrattuale per illeciti della P.A. elaborato dalla Corte di giustizia con quello vigente in Italia, in RIDPC, 2001, pp. 416-

432; Y.GAUTIER, Chronique de jurisprudence de Tribunal et de la Cour de justice des Communautés européennes, in JDI, 2001, pp. 598-600.

49 _{Sul punto si vedano a titolo esemplificativo: M.VAUCHER, Réalité juridique de la notion de}

région communautaire, in RTDE, 1994, pp. 525-550; M. CARTABIA, Le regioni come soggetti dell'ordinamento comunitario? Segni da decifrare nella giurisprudenza della Corte di giustizia, in QC,

2001, pp. 238-241; L.CHIEFFI (dir.), Regioni e dinamiche di integrazione europea, Torino, 2003; N.

LEVRAT, L'émergence des collectivités territoriales comme acteurs de plein droit dans le système

institutionnelle communautaire,in P.MAGNETTE,E. REMACLE (dir.), Le nouveau modèle européenne, Vol.

I, Institutions et Gouvernance, Bruxelles, 2000, p. 151 ss.

50 _{Cfr. M.SIMONCINI, Funzionari ribelli e diritto comunitario: nuovi approfondimenti in materia}

rispondere degli illeciti commessi, e soltanto in un secondo momento, a garanzia del debito e, dunque, dell’effettività dei diritti sanciti a livello comunitario, potrebbe intervenire lo Stato secondo un rapporto che si avvicina all’istituto della fideiussione51.

La questione della concorrenza della responsabilità dello Stato nazionale con quella di un altro organo o soggetto statale, tuttavia, si presenta più come una questione di diritto interno che non coinvolge l’ordinamento dell’UE, poiché per quest’ultimo una forma di responsabilità aggiuntiva a quella dello Stato non risulta necessaria lì dove un adeguato risarcimento del danno sia già garantito dalla Stato stesso. In generale, possiamo ancora una volta sottolineare come il diritto dell’UE non richieda un allineamento stretto e non flessibile del regime nazionale a quello comunitario, poiché le condizioni enunciate dalla Corte nelle ipotesi di violazioni del diritto dell’UE da parte degli Stati membri costituiscono dei criteri minimi e, dunque, possono trovare applicazione anche altre norme che, in ogni caso, garantiscono l’effettività del diritto vantato dal singolo, riconoscendo così allo Stato membro un discreto margine di apprezzamento52_.

51 _{Sul punto è ancora rilevante la sentenza Haim, che affermando sul piano comunitario una}

diretta responsabilità extracontrattuale in capo ad un ente infrastatale, degrada al contempo quella dello Stato a mera garanzia dell’erogazione del connesso risarcimento. In tal senso si vedano: R.FATTIBENE,

La tutela giurisdizionale degli interessi regionali in sede comunitaria. L’ipotesi problematica della legittimazione attiva delle regioni ai sensi dell’art. 230 del Trattato CE, in L. CHIEFFI (dir.), Regioni e dinamiche di integrazione europea, cit, p. 226. Da ciò, in particolare, si rileva, accanto al carattere

concorrente della responsabilità, la sua natura solidale, che si dimostra requisito necessario a garanzia del risarcimento e, dunque, dell’effettività del diritto dell’UE. Cfr.R.FOGLIA,A.SAGGIO, Responsabilità di

un ente di diritto pubblico e risarcimento del danno, cit., p. 1106; A.SAGGIO, La Responsabilità dello Stato per violazione del diritto comunitario, in Danno e respons., 2000 (3), pp. 237-238. Quest’ultimo, in

particolare, giunge a configurare anche un’ipotesi di responsabilità dello Stato per omissione di attività normativa nel caso in cui non renda possibile ed effettivo l’esplicarsi della propria responsabilità sussidiaria.

52 _{Nell’ordinamento italiano, ad esempio, si registra la tendenza ad un ampio trasferimento di}

competenze dello Stato verso gli enti territoriali (Regioni, Province ed enti locali), operato dalla legge costituzionale n. 3 del 2001. Quest’ultima chiama direttamente in causa detti enti anche per le responsabilità derivanti dall’omessa trasposizione normativa delle direttive comunitarie, segnatamente per quel che riguarda le materie di loro competenza. E questo anche se sembra permanere una responsabilità a carico dello Stato; responsabilità che trae fondamento sia dai principi elaborati dalla Corte di giustizia, sia dal nuovo assetto costituzionale, considerando, in particolare, sul piano dell’ordinamento interno, l’art. 120 Cost., che intesta allo Stato il potere sostitutivo, proprio ed evidentemente in considerazione della sua qualità di soggetto referente a livello comunitario degli inadempimenti nazionali.

Qualche dubbio sulla concorrente responsabilità dello Stato è lecito nutrire, invece, nel caso che si tratti non di mancata, bensì di infedele trasposizione di una direttiva da parte di una Regione o di una Provincia autonoma, nel qual caso dovrebbe essere chiamata a rispondere esclusivamente la Regione o la Provincia autonoma; quanto detto è da ipotizzare verosimile, a meno che il potere sostitutivo di cui all’art. 120 Cost. non venga inteso come esteso anche alle ipotesi di non corretto adempimento legislativo degli obblighi comunitari. Un breve cenno, inoltre, va fatto anche al caso di responsabilità connessa alla mancata emanazione di un atto amministrativo necessario per l’attuazione di una direttiva comunitaria ovvero all’emanazione di un atto amministrativo non conforme ad un obbligo comunitario; in tali ipotesi sembrerebbe configurarsi un concorso di responsabilità del soggetto pubblico competente ad adottare il

2.2. Responsabilità degli Stati membri per i danni cagionati ai singoli dai funzionari statali

Nel contesto del riconoscimento di una certa autonomia agli Stati membri nell’imputazione interna della responsabilità, per finalità sanzionatorie e nel rispetto del diritto dell’UE, s’inserisce la specifica questione dei danni causati da un funzionario pubblico, che agisca violando i suoi obblighi o le sue prerogative. Rispetto a tali ipotesi la Corte ha avuto modo di esprimersi in modo significativo a partire dalla sentenza

A.G.M.-COS.MET Sr53, dove ha ritenuto ammissibile, ma non obbligatorio,

l’accertamento in via sussidiaria della responsabilità del funzionario, subordinandolo quindi all’autonoma decisione dell’ordinamento nazionale54; in sostanza, la Corte di giustizia ha operato un apparente applicazione orizzontale del principio del c.d. «decentramento della responsabilità», già sancito a livello verticale con la sentenza

Haim, trasponendolo dalle relazioni tra enti a quelle tra organi.

Nel riconoscere una tale possibilità, inoltre, i giudici di Lussemburgo hanno avuto cura di precisare gli elementi che il giudice nazionale deve prendere in considerazione al fine di stabilire se la violazione è imputabile al semplice funzionario, oppure si possa agire in giudizio direttamente contro lo Stato; in particolare, la Corte ha fatto riferimento alla c.d. «percezione pubblica» della violazione e, in secondo luogo, alla reazione delle autorità pubbliche cui appartiene il funzionario.

Con riferimento al primo elemento indicato, la Corte di giustizia ha precisato che affinché si possa parlare di «errore personale», e di conseguenza non possa essere







 provvedimento, soggetto che, in base al principio di sussidiarietà di cui all’art. 118 Cost., potrebbe, a seconda dei casi, essere identificato nell’ente locale, responsabile, quindi insieme con lo Stato, per i danni connessi al mancato ovvero inadeguato esercizio del potere sostituivo.

53 _{Cfr. sentenza del 17 aprile 2007, in causa C 470/03, A.G.M.-COS.MET Srl, in Racc., 2007, p.}

I-02749.

54 _{Per un commento in dottrina della sentenza in questione si vedano, a titolo esemplificativo: E.}

BROUSSY, F. DONNAT, C. LAMBERT, Actualité du droit communautaire. Libre circulation des marchandises - Responsabilité des Etats membres, L'actualité juridique, in Droit administratif, 2007 p.

1120; F.CISTERNINO, Libera circolazione delle merci e requisiti di sicurezza delle macchine, in GI, 2007, pp. 1079-1081; A.BAILLEUX, Les droits de l'homme face à la libre circulation - Un nouveau conflit porté

devant la Cour de justice, in RTDH, 2007, pp. 1171-1184; P-Y MONJAL, Liberté d'expression contre liberté de circulation des marchandises (Des précisions importantes sur la notion d'entrave à la libre circulation des marchandises imputables à l'Etat), in LPA, 2007, nº 238, pp. 19-23; GONZALEZ VAQUE

LUIS, La opinión de un funcionario y su impacto en la libre circulación de mercancías: la sentencia

"AGM-COS.MET", in Unión Europea Aranzadi, 2007, nº 11, pp. 5-14; V. BOUHIER, Responsabilité des Etats membres pour violation du droit communautaire du fait d'un fonctionnaire, in RTDE, 2007, pp.

708-719; M.SIMONCINI, Funzionari ribelli e diritto comunitario: nuovi approfondimenti in materia di

chiamata in causa la responsabilità degli Stati membri55, è necessario che l’errore sia compiuto dal funzionario in condizioni in cui non traspaia la sua qualità di pubblico funzionario, o che comunque non sia «percepito» come tale; nella sentenza A.G.M.-

COS.MET Srl, ad esempio, dove i ricorrenti lamentavano i danni subiti a causa delle

dichiarazioni pubbliche di un dipendente del ministero finlandese degli affari sociali e della sanità (dichiarazioni che nel caso erano contrastanti con le posizioni del ministero stesso), la Corte ha sostenuto che il criterio per determinare se il funzionario avesse agito a titolo personale o per lo Stato non era da ricercare nella posizione del ministero ma nella «percezione» che i destinatari avevano potuto avere delle dichiarazioni in causa; più precisamente, la Corte ha cercato di determinare se le dichiarazioni pubbliche del funzionario potevano essere percepite come la posizione ufficiale del ministero in ragione della sua qualità di funzionario, e a tal fine i giudici del Kirchberg hanno indicando gli elementi che il giudice di rinvio avrebbe dovuto prendere in analisi; in particolare, la Corte ha affermato che il giudice nazionale deve verificare se: «il

funzionario sia in generale competente nel settore interessato; il funzionario diffonda le sue dichiarazioni scritte utilizzando la carta intestata ufficiale del servizio competente; il funzionario conceda interviste televisive presso gli uffici del suo servizio; il funzionario non sottolinei il carattere personale delle sue dichiarazioni e non indichi che esse divergono dalla posizione ufficiale del servizio competente, e i servizi statali competenti non procedano al più presto ad effettuare quanto necessario per dissipare l’impressione, suscitata nei destinatari delle dichiarazioni del funzionario, che si tratti di posizioni ufficiali dello Stato»56.

L’ultimo punto indicato dalla Corte di giustizia nel passaggio appena richiamato, introduce il secondo criterio che il giudice nazionale deve prendere in considerazione per verificare se la violazione è imputabile al solo funzionario o allo Stato in quanto tale, vale a dire la circostanza che lo Stato abbia tempestivamente agito per evitare con efficacia le conseguenze delle violazioni del proprio funzionario, assolvendo così ai suoi obblighi di vigilanza e diligenza; si tratterebbe di verificare che non vi sia stato

55 _{Dalla qualificazione di «errore di servizio» o «errore personale», discende l’imputabilità della}

violazione a carico dello Stato, del funzionario o di entrambi. Si tratta di una questione tutt’altro che inedita, sulla quale la Corte di giustizia ha avuto modo di pronunciarsi, con riferimento alla responsabilità della Comunità, già a partire dalla fine degli anni sessanta. Sul punto si veda la sentenza della Corte del 10 luglio 1969, Claude Sayag e S.A. Zürich contro Jean-Pierre Leduc, Denise Thonnon e S.A. La