La giurisprudenza comunitaria precedente al caso Francovich: la tutela nazionale dei diritti dei singoli e l’obbligo risarcitorio

Il principio della responsabilità dello Stato membro nei confronti dei privati per il danno loro cagionato in ragione della violazione del diritto dell’Unione europea, “azionabile” di fronte al giudice interno e affermato in modo esplicito nel novembre del 1991 con la nota sentenza Francovich41, rappresenta il frutto dell’elaborazione di principi già presenti nel sistema e l’atto d’impulso verso un loro ulteriore sviluppo nella giurisprudenza successiva42.

41 _{Cfr. sentenza della Corte di giustizia del 19 novembre 1991, cause riunite C-6/90 e C-9/90,}

Francovich e Bonifaci, in Racc., 1991, p. I-5357 ss. Tale sentenza, definita da molti come una «landmark decision», appartiene senza dubbio alcuno al novero delle «grands arrêts» che hanno segnato

l’evoluzione del diritto dell’UE; in tal senso depone il fatto che, a distanza di cinque anni dalla sua emissione, a tale sentenza erano stati dedicati ben 116 commenti pubblicati su riviste scientifiche, ed ancora, il fatto che ad essa sia riservata una trattazione in qualsiasi opera di carattere generale sul diritto dell’UE. Sul rilievo della sentenza Francovich si vedano, tra tutti e a semplice titolo esemplificativo: W. VAN GERVEN,Non-contractual Liability of Member States, Community Institutions and Individuals for Breaches of Community Law with a View to a Common Law for Europe, in Sanktionen als Mittel zur Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts, Köln, 1996, p. 29 ss.; F. FUMAGALLI, La responsabilità degli Stati membri per violazione del diritto comunitario, cit., p. 224 ss; F. FERRARO, La responsabilità

risarcitoria degli Stati membri per violazione del diritto comunitario, cit., p. 31 ss.

42 _{In tal senso: F. FUMAGALLI, La responsabilità degli Stati membri per violazione del diritto}

comunitario, cit., p. 224; D. WAELBROECK, Treaty Violations and Liability of Members States and the

European Community: Convergence or Divergence?, in Institutional Dynamics of European Integration. Essays in honour of Henry G. Schermers, II, Dordrecht-Boston-London, 1994, p. 470 ss; J. STEINER,

I principi e i filoni giurisprudenziali cui si fa riferimento sono quelli che hanno rilevato l’importanza del momento procedurale nazionale e l’esistenza di un eventuale obbligo risarcitorio dello Stato nei confronti dei privati in caso di violazione del diritto dell’UE.

Sotto il primo profilo, lì dove si sottolinea il richiamo dei mezzi di tutela nazionale dei diritti a fronte dell’inadempimento da parte dello Stato agli obblighi comunitari, la sentenza Francovich si pone lungo una coerente linea evolutiva, volta a riconoscere la tutela nazionale ai privati di fronte a lesioni del diritto dell’UE imputabili agli Stati membri, di cui abbiamo già detto nel capitolo precedente, e che caratterizza tutte le più importanti tappe di sviluppo del sistema giuridico dell’UE, quali: l’affermazione della supremazia del diritto dell’Unione europea sul diritto interno43; la diretta applicabilità del diritto dell’UE nei sistemi nazionali44; e l’obbligo del giudice nazionale d’interpretare la normativa nazionale in conformità agli obblighi comunitari, anche non direttamente invocabili45. Senza volere riprendere i principi menzionati, già oggetto di un’imponente elaborazione dottrinale a cui si rimanda46_{, è sufficiente}







 ss; A. TIZZANO, La tutela dei privati nei confronti degli Stati membri dell’Unione Europea, in FI, 1995,

IV, 13 ss;S.TASSONE, Sulla responsabilità dello stato per omessa attuazione di direttive comunitarie nell’ordinamento interno, in Resp. Civ. prev., 1992, p. 850.

43 _{Con riferimento alla supremazia del diritto dell’UE, la Corte di giustizia, confermando i}

caratteri di primazia del diritto dell’UE, ha indicato come il giudice nazionale, adito nell’ambito della sua competenza, ha l’obbligo di applicare integralmente il diritto dell’UE e di tutelare i diritti che questo attribuisce ai singoli, disapplicando le disposizioni eventualmente contrastanti della legge interna, sia anteriore che successiva alla norma comunitaria, senza dovere chiedere la preventiva rimozione in via legislativa o mediante qualsiasi altro procedimento costituzionale. Così la Corte di giustizia in:

Simmenthal, 9 marzo 1978, causa C-106/77, in Racc., 1978, p. 629 ss; Debus, 4 giugno 1992, cause

riunite C-13/91, C-113/91, in Racc., 1992, p. I-3617 ss; Levy, 2 agosto 1993, causa C-158/91, in Racc., 1993, p. I-4287 ss; Solred, 5 marzo 1998, causa C-347/96, in Racc., 1998, p. I-937 ss. In tal senso F. FUMAGALLI, La responsabilità degli Stati membri per violazione del diritto comunitario, cit., pp. 226-

227.

44 _{Nella stessa direzione illustrata nella nota precedente, si è mossa anche l’affermazione della}

diretta applicabilità, nei rapporti tra Stato e privati, delle direttive inattuate, lì dove si è stabilito che «in

tutti i casi in cui disposizioni di una direttiva appaiono, dal punto di vista sostanziale, incondizionate e sufficientemente precise, tali disposizioni possono essere richiamate di fronte al giudice nazionale, in mancanza di provvedimenti di attuazione adottati nei termini, per opporsi a qualsiasi disposizione di diritto interno non conforme alla direttiva, ovvero quando sono atte a definire diritti che i singoli possono far valere nei confronti dello Stato» (cfr. Corte di giustizia, 19 gennaio 1982, in causa C-8/81, Becker, in Racc., 1982, p. 70 ss.) Su tale sentenza si veda, a titolo esemplificativo, J. USHER, Direct effect

of directives: the European Court holds firm, in ELR, 1982, p. 193 ss., all’interno del quale è possibile

ritrovare la precedente giurisprudenza della Corte di cui essa rappresenta uno sviluppo.

45 _{Sul punto si veda, a titolo esemplificativo, la sentenza della Corte di giustizia, del 10 aprile}

1984, causa C-22/84, Von Colson, in Racc., 1984, p. 1891, a tenore della quale l’obbligo degli Stati membri, derivante da una direttiva, di conseguire il risultato da questa contemplato impone al giudice nazionale d’interpretare il proprio diritto nazionale alla luce della lettera e dello scopo della direttiva, onde conseguire il risultato dell’art. 189 (ex 249, oggi 288 TFUE).

46 _{Non è questa la sede per riprendere e approfondire i principi menzionati, già oggetto di una}

consolidata elaborazione dottrinale, riferita alla costante, ed ormai assestata giurisprudenza sia della Corte di giustizia che delle massime autorità giurisdizionali degli Stati membri, in cui sono stati affermati. Per

ricordare come ciascuno di essi abbia evidenziato il ruolo del giudice nazionale quale importante strumento di tutela del diritto dell’UE e delle posizioni giuridiche dei singoli che da esso derivano.

Riguardo al secondo filone giurisprudenziale, relativo all’esistenza di un obbligo risarcitorio dello Stato, deve rilevarsi che la Corte di giustizia aveva da tempo prefigurato la possibilità che la sentenza di accertamento d’infrazione facesse sorgere un obbligo risarcitorio dello Stato, in particolare nei confronti dei privati47. Da un lato, nel mettere in opera la procedura d’infrazione (e quindi all’interno del sistema dell’UE ed in riferimento alle procedure da esso istituite), la Corte aveva infatti affermato, in termini comunque generali e non particolarmente specificati, che la tutela contro le violazioni del diritto dell’UE potesse essere trovata, quanto meno a titolo complementare, su di un piano diverso da quello della giurisdizione comunitaria, anche se come effetto dell’esercizio di questa, in quanto idonea (con l’accertamento dell’infrazione) a fondare la responsabilità eventualmente incombente allo Stato membro, a causa dell’inadempimento, nei confronti di altri Stati membri, della Comunità e dei singoli48_{. Da un altro lato, sempre la Corte di giustizia, nel pronunciarsi}

su questioni pregiudiziali sottoposte da giudici interni, aveva meglio precisato il riferimento alla giurisdizione nazionale per la tutela risarcitoria delle posizioni giuridiche individuali derivanti direttamente dal diritto comunitario, a fronte delle violazioni imputabili agli Stati membri. In particolare, la Corte ha affermato, già a partire dall’inizio degli anni sessanta, che «a seguito di un accertamento, compiuto







 una ricapitolazione dei loro termini si veda, a titolo esemplificativo: G. GAJA, Introduzione al diritto

comunitario, Bologna, 2007, p. 117.

47 _{Oltre ai richiami della Corte, che nelle pagine che seguono andremo brevemente a}

ripercorrere, un obbligo di risarcimento del danno causato ai privati per effetto di una violazione del diritto comunitario era stato stabilito in via normativa in materia di appalti dalle direttive n. 89/665/CEE (art. 2) (in G.U.C.E., n. L 395 del dicembre 1989, p. 33 ss) e n. 92/13/CEE (art. 2) (in G.U.C.E., n. L76 del 23 marzo 1992, p. 14 ss). Tali atti prevedevano l’obbligo in capo agli Stati membri di prendere i provvedimenti necessari per garantire che, a fronte di violazioni del diritto comunitario commesse dagli enti aggiudicatari, le parti lese potessero ottenere un risarcimento; la direttiva 92/13, in particolare, per evitare che la pretesa al risarcimento fosse frustrata per effetto dell’applicazione di norme processuali restrittive, aveva precisato che la parte che avesse domandato un risarcimento non dovesse provare, oltre alla violazione, che in mancanza di quella l’appalto le sarebbe stato aggiudicato, ma solo che essa aveva una probabilità concreta di ottenere l’aggiudicazione dell’appalto, compromessa per effetto della violazione.

48 _{Questa affermazione ha consentito alla Corte di rilevare la sussistenza di un interesse}

“comunitario” (inteso in senso ampio e non coincidente con l’interesse dei vari soggetti dell’ordinamento) all’accertamento dell’infrazione commessa dallo Stato membro, anche a fronte di una sanatoria tardiva (ossia dopo la scadenza del termine indicato nel parere motivato). Cfr. Corte di giustizia, 7 febbraio 1973, in causa C-39/72, Commissione c. Italia, in Racc., 1973, p. 111; 20 febbraio 1986, in causa C-309/84,

Commissione c. Italia, in Racc., 1986, p. 689; 18 gennaio 1990, in causa C-287/87, Commissione c. Grecia, in Racc., 1990, p. I-125 (solo massima); 19 marzo 1991, in causa C-249/88, Commissione c. Belgio, in Racc., 1991, p. I-1318.

dalla stessa Corte, che un atto legislativo o amministrativo nazionale contrasta con il diritto comunitario, l’art. 86 del trattato CECA impone a tale Stato membro tanto di revocare l’atto in questione, quanto di riparare agli effetti illeciti che ne siano derivati»49; per poi precisare, negli anni seguenti, che «nell’ipotesi che il danno derivi

dalla violazione di una norma di diritto comunitario da parte dello Stato, questi dovrà rispondere, nei confronti del soggetto leso, in conformità alle disposizioni di diritto interno relative alla responsabilità della pubblica amministrazione»50.

In estrema sintesi, la Corte di giustizia, ancor prima della sentenza Francovich, aveva ricostruito un diritto dell’individuo alla riparazione, indicando il giudizio nazionale come strumento di tutela, sia sul piano sostanziale che su quello risarcitorio, delle posizioni giuridiche comunitarie, da attuare nel rispetto delle condizioni di forma e di sostanza stabilite dal diritto interno, sul quale la responsabilità dello Stato membro era basata51. Da quest’ultima circostanza, tuttavia, se ne ricava che la pretesa dell’individuo al risarcimento era riconducibile, più che al diritto comunitario, alla normativa nazionale; un diritto al risarcimento dell’individuo, infatti, poteva essere accordato soltanto in base alla normativa vigente nello Stato, sia pure in attuazione del diritto comunitario, cosicché l’individuo tendeva a configurarsi come il semplice beneficiario di fatto del contenuto materiale dell’obbligo risarcitorio gravante sullo Stato, da esercitarsi secondo le prescrizioni del diritto interno relative alla responsabilità della pubblica amministrazione.

49 _{Così la Corte di giustizia nella sentenza del 16 dicembre 1960, causa C-6/60, Humblet, in}

Racc., 1960, p. 1113. L’art. 86 dell’ormai estinto trattato CECA conteneva una previsione assimilabile a

quella dell’ex art. 10 TCE, e disponeva che «gli Stati membri si impegnano a prendere ogni

provvedimento generale o speciale atto ad assicurare l’esecuzione degli obblighi risultanti dalle decisioni o dalle raccomandazioni delle istituzioni della Comunità e di facilitare a questa il compimento della sua missione». Sulla sentenza appena citata si vedano, a titolo esemplificativo, le osservazioni di F.

DURANTE, I privilegi ed immunità dei funzionari della CECA e la competenza della Corte di giustizia delle Comunità europee, in Riv. Dir. Int., 1962, p. 54 ss.

50 _{Cfr. Corte di giustizia, sentenza del 22 gennaio 1976, in causa C-60/75, Russo, in Racc., 1976,}

pp. 55.

51 _{In questi termini si è pronunciato l’avvocato generale Reischl nelle conclusioni da lui rese il}

22 gennaio 1976 nella causa Russo (cit. p. 61). Sulla messa in opera dei rimedi nazionali per far valere la responsabilità dello Stato membro prima della sentenza Francovich, si vedano, a titolo esemplificativo: N.GREEN, Damages in the National Courts for Breach of Community Law, in Yearbook Eur. Law, 1986, p. 72 ss; D.SIMON,A.BARAV, la Responsabilité de l’administration nationale en cas de violation du droit communautaire, in Rev. Marché comm., 1987, p. 165 ss; R.G. TAYLOR, Damages as a remedy for the breach of provisions of the EEC Treaty having direct effect, in Festschrift für Walter Oppenhoff zum 80. Geburtstag, München, 1985, pp. 475; G. PESCATORE, Responsabilité des États membres en cas de

manquement aux règles communautaires, in Foro Padano, 1972, p. 8 ss; J.P. SPITZER , La responsabilité indirecte de l’état pour violation du droit communautaire: la répétition de l’indû, in La tutela giurisdizionale dei diritti nel sistema comunitario (Venezia, 30-31/05 – 1/06 1996), Bruxelles, 1997, pp.

2. La sentenza Francovich: l’affermazione di principio circa la sussistenza