S EZIONE I L E CONDIZIONI D ’ IMPUTABILITÀ DELLA VIOLAZIONE ALLO S TATO 1 Responsabilità
3. Responsabilità dello Stato membro per i danni arrecati ai singoli da un organo giurisdizionale
Dopo aver ammesso la responsabilità dello Stato - legislatore e dello Stato - amministrazione, la Corte di giustizia ha provveduto con la sentenza Köbler63 ad
affermare la responsabilità dello Stato-giudice, rilevando un principio comunemente accolto in diritto internazionale64, specificamente previsto dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo65, ed inoltre già emerso nel sistema dell’UE in maniera implicita
63 Sentenza della Corte, del 30 settembre 2003, in causa C- 224/01, Köbler c. Repubblica
d’Austria, in Racc., 2003, p. I-10239.
64 La responsabilità dello Stato per violazioni attribuibili al potere giudiziario, e l’irrilevanza
dell’organizzazione interna del proprio sistema giudiziario come causa giustificativa dell’illecito, come abbiamo già detto nella parte introduttiva di questo lavoro, sono stati affermati fin dall’inizio del secolo scorso. La giurisprudenza in tal senso è molto ampia, a titolo esemplificativo si vedano le sentenze:
Salvador Commercial Company, Nations Unies, Recueil des sentences arbitrales, vol. XV, p. 477,
(1902); Chattin, Nations Unies, Recueil des sentences arbitrales, vol. IV, pp. 285 e 286, (1927);
Différend concernant l’interprétation du traité de paix, Nations Unies, Recueil des sentences arbitrales,
vol. XIII, p. 438, (1955); Différend relatif à l’immunité de juridiction d’un rapporteur spécial de la
Commission des droits de l’homme, C.I.J, Recueil, 1999, p. 87, par. 82. In dottrina, per alcune
considerazioni sul punto, si vedano a titolo esemplificativo: R. AGO, Troisième Rapport sur la
responsabilité de Etat. Le fait internationalement illicite de l’Etat, source de responsabilité internationale, riprodotto in R. AGO, Scritti sulla responsabilità internazionale degli Stati, II, 1, Napoli, 1986, p. 136 ss; L. FUMAGALLI, Illecito e responsabilità, in S.M.CARBONE,R.LUZZATTO,A.SANTA
MARIA (dir.), Istituzioni di diritto internazionale, Torino, 2006, p. 281 ss; F. SALERNO, Diritto
internazionale. Principi e norme, Padova, 2008, p. 387 ss.
65 Nel contesto della CEDU, in verità, sono proprio gli atti del potere giudiziario ad essere
maggiormente impugnati ai sensi dell’art. 13 CEDU. In primo luogo poiché nella maggior parte degli Stati europei parte della Convenzione, è con un procedimento giurisdizionale che si decidono in via definitiva le doglianze relative alle lesioni di diritti e obbligazioni civili e alla fondatezza di un’accusa penale, ed è pertanto necessario percorrere la via giudiziaria per arrivare a quell’esaurimento dei ricorsi interni, che è una delle condizioni cui è sottoposta la ricevibilità dei ricorsi individuali da parte della Corte stessa. In secondo luogo, va rilevato che la CEDU sancisce una serie di importanti diritti processuali che gli Stati sono tenuti a rispettare nell’esercizio delle loro funzioni giurisdizionali; quindi, nel sistema Convenzionale, i giudici indossano due “cappelli”: il primo è quello di avamposto nazionale nella difesa dei diritti e delle libertà sancite dalla convenzione; il secondo è quello di contravventori delle disposizioni convenzionali, dove si dimostrino non all’altezza del compito loro assegnato o essi stessi si discostino, nel loro operare, dal rispetto delle regole procedurali dettate dall’art. 6 CEDU(sul punto si vedano le seguenti sentenze: Sunday Times v. The United Kingdom, (Requête no 6358/74), del 25 agosto
1993, par. 59; Vogt v. Allemagne, (Requête no n° 7/1994/454/535), del 26 settembre 1995, par. 91;
Streletz, Kessler et Krenz c. Allemagne, (Requêtes nos 34044/96, 35532/97 et 44801/98), del 23 marzo
2001, par. 89.). Sulla compensazione per violazioni che discendono da organi giurisdizionali di ultimo grado si veda in particolare la pronuncia della Corte EDU del 21 marzo 2000 Dulaurans c. France, (Requête n° 34553/97), del 21 marzo 2000. Inoltre va ricordato che anche le sentenze delle Corti costituzionali possono essere sottoposte ad accertamento di convenzionalità alla luce delle disposizioni contenute nell’art. 6 CEDU. Sul quest’ultimo punto si vedano a titolo esemplificativo due note pronunce della Corte EDU: la sentenza Sramek v. Austria, (Application no. 8790/79), del 22 ottobre 1984, e la
Deumeland v. Germany, (Application no. 9384/81), del 29 maggio 1986. Nel secondo caso, in particolare,
la Corte EDU ha concluso per l’applicabilità alla Corte costituzionale federale tedesca della norma della CEDU che garantisce il diritto a un processo in un tempo ragionevole (para. 45, 77, 89).
con la sentenza Francovich66 e con l’affermazione del principio dell’ammissibilità del
procedimento d’infrazione in ragione dell’attività giurisdizionale interna67.
Con la sentenza Köbler, la Corte di giustizia, tuttavia, non si è limita a rendere esplicito un principio che fino ad allora era emerso in modo implicito ma, pur ribadendo che «è nell'ambito delle norme del diritto nazionale relative alla responsabilità che lo
Stato è tenuto a riparare le conseguenze del danno provocato»68, ha provveduto a
precisare i requisiti che consentono al singolo di venire risarcito in caso di violazioni da parte dello Stato-giudice, determinando al contempo sotto il profilo soggettivo quali sono gli organi dello Stato cui possono imputarsi tali eventuali violazioni del diritto dell’UE69. In particolare, la Corte di giustizia ha ammesso la responsabilità dello Stato-
66 Nel disposto della sentenza Francovich, infatti, la Corte affermava che «il principio della
responsabilità dello Stato per danni causati ai singoli ha valore in riferimento a qualsiasi ipotesi di violazione del diritto comunitario commessa da uno Stato membro, qualunque sia l’organo di quest’ultimo la cui azione od omissione ha dato origine alla controversia» (punto 23). Affermazioni di
uguale tenore si riscontrano nelle sentenze Brasserie du pêcheur e Factortame (punto 32), Konle, (punto 62) e Haim (punto 27).
67 L’esperibilità della procedura d’infrazione a fronte di violazioni del diritto dell’UE commesse
da organi giurisdizionali di Stati membri è stata espressamente riconosciuta dalla Commissione già a partire dagli anni sessanta, in sede di risposta ad interrogazioni scritte presentate da alcuni deputati al Parlamento europeo (cfr. la risposta datata 20/10/1967 all’interrogazione n. 100 dell’on. Westerterp, in
GUCE, n. 270 dell’8/11/1967, p. 2 ss). In giurisprudenza, in tal senso, si veda a titolo esemplificativo la
sentenza della Corte di giustizia del 31 marzo 1992, in causa C-52/90, Commissione c. Danimarca, in
Racc., 1992, p. I-2208 ss., e l’ampia giurisprudenza in essa citata. In dottrina, tra tutti, si vedano A.
BARAV (Failure of Member States to Fulfill their Obligations under Community Law, cit., p. 379 ss) e F.
FUMAGALLI (La responsabilità degli Stati membri per violazione del diritto comunitario, cit., p. 63 ss)
che evidenziano come la disciplina della procedura d’infrazione accolga pienamente la regola internazionalistica dell’indifferenza dell’organo interno che abbia commesso un illecito internazionale.
68 Cfr. punto 58 della sentenza Köbler, nonché le sentenze Francovich., cit., punti 41-43, e
Norbrook Laboratories, cit., punto 111.
69 Per tali indicazioni la sentenza Köbler è stata definita come una delle sentenze capostipite in
materia di State liability for breach of Community law, dando così vita ad un ampio dibattito culturale e dottrinale. A tal riguardo, si vedano a titolo esemplificativo: D. SIMON, La responsabilité des Etats membres en cas de violation du droit communautaire par une juridiction suprême. (A propos de l'arrêt Köbler, CJCE, 30 sept. 2003, aff. C-224/01), in Europe, 2003, Novembre Chron. nº 12, pp. 3-6; C.
TOBLER, Staatshaftung für fehlerhafte höchstrichterliche Rechtsprechung, Rs. C-224/01 (Urteil des EuGH vom 30. September 2003), in Jus & news, 2003, pp. 339-348; P. SCHWARZENEGGER, Staatshaftung
für jeden Fall des Verstoßes gegen Gemeinschaftsrecht, daher auch durch Entscheidungen nationaler Höchstgerichte, Zeitschrift für Rechtsvergleichung, in internationales Privatrecht und Europarecht, 2003,
pp. 236-238; B.KOTSCHY, Responsabilité de l'Etat. Arrêt "Köbler", in RDUE, 2003, nº 3, pp. 763-765; J.M.BELORGEY, S. GERVASONI,C. LAMBERT, Violation du droit communautaire par une juridiction suprême nationale et responsabilité de l'Etat membre, in L'actualité juridique, droit administratif, 2003,
pp. 2146-2148; D. SARMIENTO RAMÍREZ-ESCUDERO, Responsabilidad de los tribunales nacionales y
Derecho comunitario. La responsabilidad de los Estados miembros por infracción del Derecho comunitario en vía judicial, a partir de la sentencia Köbler (C-224/01) del Tribunal de Justicia, in Poder Judicial, 2003, pp. 233-250; E. SCODITTI, "Francovich" presa sul serio: la responsabilità dello Stato per violazione del diritto comunitario derivante da provvedimento giurisdizionale, in FI, 2004, IV Col., pp.
4-7; F.MICHEA, L'actualité de la jurisprudence communautaire et internationale, in RJS, 2004, pp. 12- 17; I. PINGEL, La responsabilité de l'Etat pour violation du droit communautaire par une juridiction suprême. A propos de l'arrêt Köbler de la CJCE du 30 septembre 2003, in GP, 2004, II, Doct., pp. 2-7;
M.BREUER, State liability for judicial wrongs and Community law: the case of Gerhard Köbler v Austria, in ELR, 2004, pp. 243-254; M.MAGRASSI, Il principio di responsabilità risarcitoria dello Stato-giudice
giudice con riferimento alle istanze di ultimo grado (para. 3.1.), indicando le condizioni alle quale è subordinata la possibilità di agire per il risarcimento dei danni nei confronti di decisioni di organi giurisdizionali non di ultimo grado (para. 3.2.)
3.1. La Responsabilità dello Stato-Giudice: le pronunce di un organo di ultima istanza
L’affermazione esplicita del principio della responsabilità extracontrattuale dello Stato-Giudice, avvenuta con la sentenza Köbler, è stata circoscritta in linea di principio alla sola ipotesi di violazioni commesse dai giudici di ultima istanza70, alla luce del fatto che un organo giurisdizionale di ultimo grado costituisce per definizione l’ultima istanza dinanzi alla quale i singoli possono far valere i diritti ad essi riconosciuti dal diritto dell’UE71. Nello specifico, si è ritenuto di applicare i principi desumibili dalla
tra ordinamento comunitario, interno e convenzionale, in DPCE, 2004, pp. 490-503; J-G HUGLO, La responsabilité des États membres du fait des violations du droit communautaire commises par les juridictions nationales : un autre regard, in GP, 2004, I, Jur., pp. 34-40; H. SCOTT,N.W.BARBER, State
Liability under Francovich for Decisions of National Courts, in LQR, 2004, pp. 403-406; R. MEHDI,
Chronique de jurisprudence du Tribunal et de la Cour de justice des Communautés européennes, in JDI,
2004, pp. 552-559; G.TIRALONGO, Le violazioni del diritto comunitario e la responsabilità degli Stati membri. Una nuova interessante sentenza della Corte di giustizia europea, in Il fisco, 2004, pp. 2316-
2330; G. DI FEDERICO, Risarcimento del singolo per violazione del diritto comunitario da parte dei
giudici nazionali : il cerchio si chiude?, in RDIPP, 2004, p.133-156; S. DRAKE, State Liability under Community Law for Judicial Error: A False Dawn for the Effective Protection of the Individual's Community Rights, in Ir.JEL, 2004, pp. 34-51; A. GARDE, Member States' Liability for Judicial Acts or
Omissions: Much Ado about Nothing?, in CLJ, 2004, pp. 564-567; P. J.WATTEL, Köbler, Cilfit and
Welthgrove: We can't go on meeting like this, in CMLR, 2004, pp. 177-190; J.H. JANS, State liability and infringements attributable to national courts: a dutch perspective on the Köbler case, in The European Union: an ongoing process of integration : liber amicorum Alfred E. Kellermann, 2004, pp. 165-176; G.
ALPA, La responsabilità dello Stato per "atti giudiziari". A proposito del caso Köbler c. Repubblica
d'Austria, in NGCC, 2005, II pp. 1-5; P. BIAVATI, Inadempimento degli Stati membri al diritto comunitario per fatto del giudice supremo: alla prova la nozione europea di giudicato, in CG, 2005, pp.
62-66; M.STÜRNER, EuGH, 30.9.2003, C-224/01, Gerhard Köbler v. Republik Österreich - Liability of a Member State for Damage Caused to Individuals by Infringements of Community Law for Which It Is Responsible, in Europäische Zeitschrift für Privatrecht, 2005, pp. 428-435; J.E. PFANDER, Köbler v Austria: Expositional Supremacy and Member State Liability, in EBLR, 2006, pp. 275-297; A. ADINOLFI, Rapporti fra norme comunitarie e norme interne integrate da sentenze additive della Corte costituzionale: un orientamento (..."sperimentale") del Consiglio di Stato, in Riv. Dir. Int., 2006, pp. 139-
144; C.RASIA, Responsabilità dello Stato per violazione del diritto comunitario da parte del giudice supremo: il caso Traghetti del Mediterraneo contro Italia, in RTDPC , 2007, pp. 661-682; G.
BERTOLINO, The Traghetti Case: A New ECJ Decision on State Liability for Judicial Acts - National
Legislations under Examination, in CJQ, 2008, pp. 448-453.
70 Cfr. punto 38 della sentenza Köbler.
71 L’Avvocato generale Legér nelle sue conclusioni del 8 aprile 2003 al caso Köbler sostiene che
«la piena efficacia delle norme comunitarie verrebbe messa a repentaglio e la tutela dei diritti da esse riconosciuti sarebbe infirmata se i singoli non avessero la possibilità di ottenere un risarcimento allorché i loro diritti sono lesi da una violazione del diritto comunitario imputabile ad un organo giurisdizionale supremo» (punto 36). In dottrina si veda, tra tutti, F.CARUSO, Sulla competenza del giudice nazionale a valutare la compatibilità comunitaria di aiuti regionali, in F. CARUSO,L.SICO, Le nuove frontiere della disciplina della concorrenza e del mercato nell’Unione Europea, Torino, 2003, p. 481.
sentenza Köbler alle sole istante giurisdizionali di ultimo grado, sia perché solo su queste ultime grava l’obbligo di sollevare un quesito pregiudiziale, sia in quanto i gradi successivi di giudizio possono offrire una tutela ben più efficace al singolo, rappresentata dalla cassazione del giudizio contrario al diritto dell’UE e dalla corretta applicazione di quest’ultimo72.
Nell’affermare la possibilità dell’individuo di avanzare pretese risarcitorie per violazioni del diritto dell’UE ad opera di istanze giurisdizionali di ultimo grado, la Corte ha inoltre precisato come tale possibilità non leda ma si concili con quei principi che hanno tradizionalmente supportato l’assunto dell’irresponsabilità dello Stato- Giudice, ed in modo particolare dell’irresponsabilità delle istanze di ultimo grado. Si è in tal modo evidenziato il rapporto tra il diritto al risarcimento del singolo e i principi relativi all’autorità della cosa definitivamente giudicata, all’indipendenza e all’autorità del giudice.
Per quanto riguarda la questione dell’autorità di cosa definitivamente giudicata, la Corte di giustizia, pur sottolineandone l’importanza73, ha rilevato che «il
riconoscimento del principio della responsabilità dello Stato per la decisione di un organo giurisdizionale di ultimo grado non ha di per sé come conseguenza di rimettere in discussione l'autorità della cosa definitivamente giudicata di una tale decisione. Un procedimento inteso a far dichiarare la responsabilità dello Stato non ha lo stesso oggetto e non implica necessariamente le stesse parti del procedimento che ha dato luogo alla decisione che ha acquisito l'autorità della cosa definitivamente giudicata. Infatti, il ricorrente in un'azione per responsabilità contro lo Stato ottiene, in caso di successo, la condanna di quest'ultimo a risarcire il danno subito, ma non necessariamente che sia rimessa in discussione l'autorità della cosa definitivamente giudicata della decisione giurisdizionale che ha causato il danno. In ogni caso, il principio della responsabilità dello Stato inerente all'ordinamento giuridico comunitario richiede un tale risarcimento, ma non la revisione della decisione giurisdizionale che ha causato il danno. Ne deriva che il principio dell'autorità della cosa definitivamente giudicata non si oppone al riconoscimento del principio della responsabilità dello Stato per la decisione di un organo giurisdizionale di ultimo
72 Sul punto, tra tutti e a titolo esemplificativo, si vedano: G. DI FEDERICO, Risarcimento del
singolo per violazione del diritto comunitario da parte dei giudici nazionali: il cerchio si chiude?, cit.,
pp. 133-156; P. BIAVATI, Inadempimento degli Stati membri al diritto comunitario per fatto del giudice supremo: alla prova la nozione europea di giudicato, in CG, 2005, pp. 62-66.
grado»74. La Corte di giustizia, dunque, risolve il rapporto tra il diritto al risarcimento e
il giudicato sul piano strettamente procedurale, rilevando nel caso di specie come fra la causa principale, conclusa con la decisione assunta in violazione del diritto dell’UE e la successiva causa risarcitoria contro lo Stato membro non vi era coincidenza né di causa
petendi né di petitum, con la conseguenza che la res iudicata non possa essere invocata
e le conclusioni raggiunte nelle causa principale passate in giudicato non siano poste in discussione75.
In sostanza è difficilmente ipotizzabile che sul piano strettamente procedurale l’autonoma azione acquiliana, finalizzata sic et simpliciter al risarcimento danni, coincida con una controversia già risolta e passata in giudicato avente ad oggetto una questione di tutela sostanziale, così come non sembra che vi possa essere discrasia tra la sentenza passata in giudicato di rigetto dell’impugnazione di un atto nazionale contrastante con il diritto dell’UE e la sentenza di condanna dello Stato al risarcimento dei danni per violazione di tale diritto76. Di contro va rilevato che il discorso è sensibilmente diverso nel caso in cui la richiesta di risarcimento dei danni equivalga formalmente e sostanzialmente ad una precedente azione acquiliana, il cui giudizio si sia concluso con il passaggio in giudicato della sentenza di rigetto; in questo caso le possibilità di sovrapposizione dei due procedimenti giudiziari sono notevolmente più elevate, con la conseguenza che la res iudicata possa legittimamente opporsi. In definitiva, secondo le indicazioni fornite dalla Corte, l’autorità della cosa giudicata non costituisce di per sé un ostacolo al riconoscimento della responsabilità extracontrattuale dello Stato per una decisione di un organo giurisdizionale di ultimo grado, tuttavia sarà necessario valutare caso per caso se sussistano o meno i presupposti per superare l’eventuale ostacolo posto dalla res iudicata.
Il riconoscimento del principio della responsabilità dello Stato per la decisione di un organo giurisdizionale di ultimo grado, inoltre, non sembra che sia necessariamente in conflitto con il principio dell’indipendenza del giudice. Secondo quanto affermato dalla Corte, infatti, «il principio di responsabilità di cui trattasi
riguarda non la responsabilità personale del giudice, ma quella dello Stato. Ora, non
74 Ibidem punti 39-40.
75 Come noto, per potere invocare la res iudicata l’azione successivamente proposta deve essere
identica a quella che, divenuta inappellabile, ha esaurito la situazione controversa. E affinché le due azioni possano essere dette identiche è necessario che siano identici tutti i loro elementi. In dottrina su tutti, a titolo esemplificativo, si veda G. CHIOVEDA, Istituzioni di diritto processuale civile, I, Roma,
1935, p. 324.
76 In tal senso si veda F. FERRARO, La responsabilità risarcitoria degli Stati membri per
sembra che la possibilità che sussista, a talune condizioni, la responsabilità dello Stato per decisioni giurisdizionali incompatibili con il diritto comunitario comporti rischi particolari di rimettere in discussione l'indipendenza di un organo giurisdizionale di ultimo grado»77; l’Avvocato generale, in particolare, richiama il precedente caso Commissione c. Belgio del 197078, in cui la Corte ha affermato che la responsabilità dello Stato sussiste anche se all’origine della violazione vi è il comportamento di un’istituzione costituzionalmente indipendente, in ragione del fatto che, come sottolineato anche dall’Avvocato generale Geelhoed nella più volte citata causa
Commissione c. Italia, l’indipendenza del potere giudiziario non deve essere di ostacolo
all’accertamento di una violazione del Trattato dovuta ad una giurisprudenza contrastante con il diritto dell’UE79. L’Avvocato generale Geelhoed, inoltre, ha specificato che «l'indipendenza sta in realtà a significare che, in sostanza, le istanze
giudiziarie debbono dirimere i concreti casi controversi senza essere influenzate dall'esterno, specialmente dagli altri organi dello Stato. Invero, per il resto, il potere giudiziario funziona come un ramo dell'apparato dello Stato entro i limiti posti dalla costituzione e dalle leggi nazionali»80; a quanto appena rilevato si aggiuga anche la
circostanza che, come già sottolineato in dottrina, è sempre possibile che la responsabilità risarcitoria degli Stati membri sorga anche per atti di più organi statali, di modo che la decisione del giudice nazionale di ultima istanza può contribuire a determinare tale responsabilità ovvero aggiungersi a leggi, provvedimenti e prassi nazionali contrastanti con il diritto dell’UE; in tal caso, l’indipendenza dei giudici nazionali, se interpretata nel senso di limitare l’obbligo risarcitorio degli Stati membri,
77 Cfr. punto 42 della sentenza Köbler., cit.
78 Cfr. sentenza del 5 maggio 1970, Causa 77-69, Commissione delle Comunità europee contro
Regno del Belgio, in Racc., 1970, p. 00237. Per un commento di tale pronuncia in dottrina si vedano:
H.G. SCHERMERS , in Ars aequi, 1970, pp. 433-434; J.A.WINTER, in CMLR, 1971, pp. 80-81.
79 Cfr. conclusioni dell’Avvocato Generale L.A. Geelhoed del 3 giugno 2003 nella causa C-
129/00, Commissione c. Italia, cit., punto 56.
80 Ibidem punto 56. Una successiva conferma di quanto appena detto, che ha fugato ogni dubbio
sulla possibilità di considerare i giudici alla stregua di qualsiasi altro potere pubblico interno del cui comportamento lo Stato è responsabile, si è avuta con la nota sentenza del 13 gennaio 2004, causa C- 453/00, Kühne & Heitz NV contro Produktschap voor Pluimvee en Eieren, in Racc., 2004, p. I-00837; quest’ultima sentenza, come avremo modo di verificare nell’ultimo capitolo di questo lavoro, ha rivesto un’importanza particolare sotto il profilo della stabilità del giudicato nazionale a fronte di successive sentenze della Corte di giustizia, sostenendo la revocabilità del provvedimento nazionale passato in giudicato nel caso in cui il giudice nazionale di ultimo grado non si sia rivolto alla Corte, eludendo l’obbligo di rinvio pregiudiziale, sempre che un tale potere sia previsto dall’ordinamento nazionale. Sul punto si rinvia all’ultimo capitolo di questo lavoro ed alla bibliografia citata alla nota 81 dello stesso capitolo.
potrebbe rappresentare il pretesto per paralizzare l’azione di responsabilità extracontrattuale fondata su violazioni gravi e manifeste da parte di altri organi statali81.
La possibilità di agire per il risarcimento dei danni per decisioni di istanze di