Le “idee” del Consiglio d’Europa

Il CoE è «la principale organizzazione di difesa dei diritti umani del continente». Ad esso aderiscono 47 Stati, 28 dei quali fanno parte anche dell’U.E. Sono organi del CoE il Comitato dei Ministri, il Segretario generale, l’Assemblea parlamentare e il Congresso dei poteri locali e regionali. I membri del CoE, nell’ambito dell’attività in difesa dei diritti umani, della democrazia e delle libertà, hanno poi istituito251, con la firma della Convenzione Europea per i Diritti dell’Uomo (C.E.D.U.), la Corte Europea per i Diritti dell’Uomo che costituisce un importante baluardo in difesa dei diritti umani nel Vecchio Continente.

Per quanto attiene ai rapporti fra p.m. e p.g., occorre fare riferimento alla Raccomandazione «Sul ruolo del P.m. nell’ordinamento penale» adottata dal Comitato dei Ministri del CoE il 6 ottobre del 2000.

Nella parte riguardante le «Relazioni fra il p.m. e la polizia», il Comitato dei Ministri precisa che il p.m. deve «controllare la legalità delle inchieste della polizia», soprattutto per quanto attiene al rispetto dei diritti dell’uomo.

Nei Paesi (quali l’Italia, la Francia etc.) dove la polizia è posta alla dipendenza del p.m. o nei quali quest’ultimo dirige o controlla le inchieste, gli Stati devono garantire poi che il p.m. possa dare «istruzioni utili» ai “servizi” di polizia perché siano effettivamente applicate le «priorità di politica penale», assegnare un’indagine al “servizio” di polizia che ritiene più «adeguato», valutare e controllare l’attività della polizia e, infine, procedere a sanzionare o far sanzionare eventuali violazioni.

A sua volta, la Raccomandazione del CoE n. 10 del 2001 prevede che «deve esserci una chiara distinzione fra il ruolo della polizia ed il p.m., l’ordinamento giudiziario ed il sistema correzionale; la polizia non deve avere alcuna funzione di

251 _{In data 4 novembre 1950 a Roma. Paesi firmatari: Belgio, Danimarca, Francia, Grecia, Irlanda,}

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controllo su queste istituzioni».

In relazione alle Raccomandazioni del CoE, un magistrato252 del p.m. ha espresso l’idea, sulla quale si deve concordare, che «il sistema [italiano] è adeguato ai principi sanciti dalla Raccomandazione» e che «solo deprecabili prassi distorsive, od omissive, possono consentire deviazioni dallo standard europeo e costituzionale interno».

8.3. …e quelle dell’Unione Europea

Per quanto qui interessa, occorre rammentare che l’U.E. ha sempre cercato di garantire la cooperazione in materia penale fra gli Stati membri. Nella struttura “a pilastri introdotta col Trattato di Maastricht nel 1992, il “terzo pilastro” dell’Unione era rappresentato proprio dalla «cooperazione giudiziaria e di polizia», attraverso la quale gli Stati membri perseguivano l’obiettivo di creare uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia a livello europeo. A seguito della firma del Trattato di Lisbona e della contestuale scomparsa della struttura a pilastri, l’U.E. garantisce la cooperazione fra gli Stati in materia giudiziaria e di polizia secondo quanto previsto dal Titolo V della Parte III del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea rubricato «Spazio di libertà, sicurezza e giustizia» attraverso l’azione di due fondamentali agenzie253

dell’Unione:

Eurojust ed Europol.

Eurojust è stata istituita dal Consiglio dell’U.E. con decisione 2002/187/GAI

del 28 febbraio 2002254 al fine di rafforzare la lotta contro le più gravi forme di criminalità organizzata a livello europeo. L’agenzia è composta da un membro per Stato appartenente all’U.E. con titolo di magistrato del p.m., giudice o funzionario di polizia.

L’agenzia ha il fondamentale compito di «stimolare e migliorare il coordinamento […] delle indagini e delle azioni penali» tra le autorità nazionali degli Stati membri, e quello di assisterle per migliorare la cooperazione e

252 _{A. D’Alterio che così si esprimeva durante Seminario di studio sul 10^ Anniversario della}

Raccomandazione 19(2000) del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa sul Ruolo del p.m. nel sistema della giustizia penale svoltosi a Roma, il 4 e 5 luglio 2011

253 _{Si tratta di organismi di diritto pubblico dell’U.E. dotati di personalità giuridica.} 254 _{Così come modificata dalla decisione 2009/426/GAI del Consiglio}

132

l’efficacia delle loro indagini ed azioni in materia penale.

Tali compiti sono svolti limitatamente alle indagini penali «concernenti almeno due Stati membri» e riguardanti «le forme di criminalità e i reati» di competenza di Europol, nonché quelle relative alla criminalità informatica, la frode, la corruzione o altri reati che danneggino gli interessi finanziari dell’U.E., il riciclaggio dei proventi di un reato, la criminalità ambientale e «la partecipazione ad un’organizzazione criminale»255

.

Nell’ambito delle sue competenze, Eurojust agisce attraverso il membro nazionale o il collegio. In entrambi i casi, se pur in modo parzialmente diverso, ha il potere di richiedere o di sollecitare il compimento di determinate azioni256 alle autorità competenti degli Stati membri, e, allo stesso tempo, ha il dovere di assicurarne l’informazione reciproca e il coordinamento ottimale, garantendo la massima assistenza e il più efficace supporto possibile.

Per quanto riguarda invece la cooperazione di polizia, il Consiglio dell’U.E. ha istituito Europol con decisione 2009/371/GAI del 6 aprile 2009. L’agenzia, che ha sede all’Aia, ha l’obiettivo di «sostenere e rafforzare l’azione delle autorità competenti degli Stati membri e la loro cooperazione reciproca, per prevenire e combattere la criminalità organizzata, il terrorismo e altre forme gravi di criminalità che interessano due o più Stati membri

»

257 e richiedono dunque un’azione comune.

Per raggiungere tale obiettivo Europol ha il compito di raccogliere, conservare, trattare e scambiare informazioni; comunicare alle autorità competenti le

255

«Ai sensi dell’azione comune 98/773/JAI, del Consiglio del 21 dicembre 1998, relativa alla punibilità della partecipazione a un’organizzazione criminale negli Stati membri dell’Unione Europea»

256 _{Si vedano gli artt. 6 e 7 della decisione del Consiglio 2002/187/GAI: art. 6 «Quando l'Eurojust}

agisce per il tramite dei membri nazionali interessati, essa: a) può chiedere alle autorità competenti degli Stati membri interessati di valutare se: i) avviare un'indagine o azioni penali per fatti precisi; ii) accettare che una di esse sia più indicata per avviare un'indagine o azioni penali per fatti precisi; iii) porre in essere un coordinamento fra di esse; iv) istituire una squadra investigativa comune conformemente ai pertinenti strumenti di cooperazione»; art. 7 «Quando l'Eurojust agisce attraverso il collegio, essa: a) può, per le forme di criminalità e i reati di cui all'articolo 4, paragrafo 1, chiedere alle autorità competenti degli Stati membri interessati, motivando la sua richiesta, di: i) avviare un'indagine o azioni penali per fatti precisi; ii) accettare che una di esse sia più indicata per avviare un'indagine o azioni penali per fatti precisi; iii) porre in essere un coordinamento fra di esse; iv) istituire una squadra investigativa comune conformemente ai pertinenti strumenti di cooperazione; v) fornirle le informazioni necessarie per svolgere le sue funzioni.»

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informazioni di loro interesse; fornire un supporto di intelligence in relazione ad eventi a carattere sovranazionale; chiedere alle autorità competenti di avviare o coordinare un’indagine; proporre l’istituzione di squadre investigative comuni. Ai sensi dell’art. 88 T.F.U.E., Europol non può tuttavia condurre direttamente indagini sui reati, ma solo agire in collegamento e di concerto con le autorità nazionali. Per questi motivi, essa non rappresenta né una forza di polizia né una p.g. europea, ma, appunto, un ufficio di polizia europeo con compiti di coordinamento e miglioramento dei servizi di polizia degli Stati membri dell’Unione.

In un’ottica di sviluppo della cooperazione giudiziaria in materia penale, l’art. 86 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea prevede la possibilità che il Consiglio dell’U.E., deliberando all’unanimità e previa approvazione del Parlamento europeo, istituisca «una Procura europea a partire da Eurojust258» competente «per individuare, perseguire e rinviare a giudizio» gli autori dei reati «che ledono gli interessi finanziari dell'Unione»259, esercitando l’azione penale dinanzi agli organi giurisdizionali degli Stati membri.

A tal proposito, la Commissione, in data 17 luglio 2013, ha presentato una «Proposta di Regolamento del Consiglio che istituisce la Procura europea». L’art. 4 della Proposta individua i compiti della Procura, stabilendo che essa «dirige e controlla le indagini ed esercita l'azione penale, comprensiva dell'archiviazione del caso» in maniera del tutto indipendente260. La struttura della Procura comprende un Procuratore, «che ne dirige le attività e ne organizza il lavoro»,

258 _{La locuzione «a partire da Eurojust», secondo quanto suggerito dal dott. F.Chiovini nella sua}

tesi di laurea «La prospettiva di un p.m. europeo», può essere interpretata in tre modi diversi: «1. una Procura accanto ad Eurojust; 2. l’Eurojust diventa una Procura; 3. Una Procura dentro ad Eurojust»

259 _{Il Consiglio potrebbe tuttavia estendere la competenza della Procura alla lotta contro la}

criminalità grave a dimensione transnazionale.

260

Si veda l’art. 5, secondo il quale : «1. La Procura europea è indipendente; 2. Nell’esercizio delle sue funzioni la Procura europea, nella persona del procuratore europeo, dei suoi sostituti e del suo personale, dei procuratori europei delegati e del personale nazionale, non sollecita né accetta istruzioni da nessuna persona, Stato membro, istituzione, organo o organismo dell'Unione. Le istituzioni, gli organi o gli organismi dell'Unione e gli Stati membri rispettano l’indipendenza della Procura europea e non cercano di influenzarla nell'assolvimento dei suoi compiti; 3. Il procuratore europeo risponde al Parlamento europeo, al Consiglio e alla Commissione europea delle attività generali della Procura europea, in particolare con la relazione annuale di cui all’articolo 70.»

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quattro sostituti, il personale e i procuratori europei delegati261 aventi sede negli Stati membri. Le indagini e l’azione penale, in particolare, sono svolte dai procuratori europei delegati «sotto la direzione e il controllo del Procuratore europeo» e in modo del tutto indipendente dalle Procure nazionali.

Lo svolgimento delle indagini è regolato dal Capo III della Proposta in esame. Ai sensi dell’art.16, qualora vi sia «fondato motivo di ritenere che sia stato commesso o si stia consumando un reato di competenza della Procura europea», il Procuratore avvia le indagini con decisione scritta, affidandone la direzione ad un procuratore europeo delegato – a meno che non intenda svolgerla di persona.

Secondo quanto previsto dall’art. 18, le indagini sono condotte, «per conto e su istruzione del Procuratore europeo», da un procuratore europeo delegato che può disporre le misure investigative personalmente o mediante incarico «alle autorità di contrasto competenti dello Stato membro in cui ha sede» che devono eseguire le misure richieste attenendosi alle «istruzioni» del procuratore.

Secondo quanto previsto dall’art. 26, le misure investigative che possono essere richieste o disposte dalla Procura europea spaziano dalla perquisizione all’apposizione di sigilli a locali e mezzi di trasporto, dall’intercettazione di telecomunicazioni al monitoraggio delle operazioni finanziarie, dalla sorveglianza in luoghi non aperti al pubblico allo svolgimento di operazioni under cover. Tali misure, tuttavia, non possono essere disposte «in assenza di fondati motivi e se lo stesso obiettivo è conseguibile con mezzi meno intrusivi».

Il modello delineato dalla Commissione, soprattutto per quanto attiene ai rapporti fra p.m. e p.g., richiama da vicino quello italiano: il procuratore europeo, al pari dei magistrati del p.m. italiani, può condurre personalmente le indagini oppure “delegarle” alle “autorità di contrasto” che sono tenute a rispettare le sue “istruzioni”. La Commissione tuttavia non prevede la possibilità di istituire una “p.g. europea”, auspicando che gli attuali organismi dell’U.E. quali l’Eurojust, l’Europol e l’Olaf e le autorità degli Stati membri collaborino attivamente con la Procura nell’ambito delle rispettive attribuzioni e competenze. Con riguardo alla

261

Si veda l’art. 10«I procuratori europei delegati sono nominati dal procuratore europeo in base a un elenco di almeno tre candidati […] presentati dallo o dagli Stati membri interessati. Sono nominati per un periodo rinnovabile di cinque anni.»

135

collaborazione con i primi, la Proposta prevede infatti che la Procura, ai sensi dell’art. 21, possa ottenere da Eurojust ed Europol

«

qualunque informazione pertinente a un reato di sua competenza» e chiedere all’ufficio di polizia europeo di «fornire supporto analitico a una sua indagine specifica».

La Procura infatti, secondo quanto stabilito degli artt. 57 e 58, «sviluppa relazioni privilegiate» con entrambe le agenzie europee, condividendo informazioni – anche personali e collaborando nell’ambito delle rispettive competenze.

Occorre osservare che, in data 14 ottobre 2013, il Servizio Affari Internazionali del Senato della Repubblica italiana, nel valutare la proposta262, ha sottolineato le problematiche sollevate in merito alla Proposta della Commissione da parte di alcuni Parlamenti nazionali degli Stati membri. In particolare, il Senato cieco e la Camera dei Rappresentanti olandese hanno espresso parere motivato contrario perché ritengono che la Commissione non abbia fornito «motivazioni sufficienti a giustificare il valore aggiunto di un approccio europeo». Anche il Senato francese ha denunciato una violazione del principio di sussidiarietà e, pur dichiarandosi favorevole all’istituzione di una Procura europea, ha affermato la necessità di adottare un modello collegiale. Nello stesso senso si è espresso il Parlamento lituano.

Più di recente, in data 19 maggio 2014, il Guardasigilli Orlando ha dichiarato263 che l’istituzione della Procura europea sarà «una priorità assoluta» del Governo italiano durante il Semestre europeo.

Resterà da vedere se si tratta delle solite promesse “all’italiana” e se si riuscirà a trovare un accordo in sede europea. Nel caso di accordo, sembra comunque più che mai opportuno che le Istituzioni europee riescano ad individuare un modello di rapporti fra p.g. e p.m. europeo rispettoso dei principi costituzionali degli Stati membri. In caso contrario vi sarà il rischio concreto di “destabilizzare” l’attuale assetto dei rapporti fra p.m. e p.g. a livello nazionale e, di conseguenza, violare l’art. 109 della Costituzione.

262

Si veda la «Scheda di Valutazione n. 59/2013 dei progetti di atti legislativi trasmessi ai sensi del protocollo sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità.»

263 _{Durante un convegno dal titolo La Procura europea – Un impegno per il semestre di}

136

C

APITOLO

IV

I RAPPORTI FRA IL PUBBLICO MINISTERO E LA

POLIZIA GIUDIZIARIA “SUL CAMPO”.

CONCLUSIONI E

PROSPETTIVE DI RIFORMA

1. Introduzione

Come si è accennato, lo studio dei rapporti fra il p.m. e la p.g. nella prassi, ovvero nel lavoro quotidiano degli uffici, può diventare difficoltosa per il rischio, da una parte, che il p.m. snaturi il proprio ruolo di responsabile delle indagini divenendo un investigatore e, dall’altra, che la p.g. si disinteressi delle indagini o, all’opposto, agisca in autonomia rapportandosi al p.m. solo per le comunicazioni strettamente necessarie.

Il problema principale dello studio dei rapporti fra il p.m. e la p.g., in verità, è la constatazione, semplice ma non così intuitiva, che dietro ad ogni scrivania siedono persone diverse. Si pensi solo che nel nostro Paese, ad inizio del 2013, risultavano in servizio più di 8.000 magistrati (dei quali più di 2.000 con funzioni requirenti) e di 270.000 appartenenti alle Forze dell’Ordine. Ovviamente non tutti i magistrati hanno “contatti” diretti con la p.g.: i giudici, ad esempio, si rapportano raramente264 col personale di p.g. anche perché la p.g. non è parte del processo penale e quindi esaurisce il proprio ruolo col rinvio a giudizio dell’indagato. I magistrati requirenti, invece, hanno tutti rapporti, più o meno diretti, con la p.g. Ovviamente, sul campo, i “contatti” diretti sono soprattutto fra la p.g. e i magistrati della Procura della Repubblica, perché quelli della Procura generale

264

Il potere del giudice di disporre della p.g. è riconosciuto, nel c.p.p., dall’art. 131. Costituisce un esempio di utilizzo del personale di p.g. da parte della magistratura giudicante il decreto motivato con il quale si dispone l’accompagnamento coattivo in aula del testimone o di terzi (artt. 132 e 133 c.p.p.).

137

non dispongono di una sezione distaccata e si rapportano, il più delle volte, alla p.g. solo per la necessità di “riaprire” le indagini in appello. Dall’altra parte, invece, si può dire che tutti gli appartenenti alle Forze dell’Ordine abbiano rapporti con l’a.g. anche se, in questo caso, il rapporto di gerarchia fatto valere dai titolari degli uffici limita le possibilità che, all’interno di un ufficio di polizia, vi possano essere “prassi” discordanti.

Per questi motivi, parlare di rapporti fra p.g. e p.m. significa anche parlare di rapporti personali fra due o più soggetti.

Qui appare tuttavia necessario ricostruire i rapporti fra il p.m. e p.g. così come “vivono” ogni giorno nella prassi cercando di astrarre dal singolo comportamento del magistrato Tizio o del poliziotto Caio. Infatti, se è vero che i rapporti umani fra Tizio e Caio sono fondamentali per il loro lavoro e possono determinare uno “scollamento” dalla prassi di altri uffici, è altrettanto vero che si può tentare di individuare un modello generale dei rapporti pratici fra p.g. e p.m.

Per far ciò, si sono intervistati alcuni “operatori” del settore e si è tentato di comprendere, con alcune domande mirate, quali siano i problemi e quali le possibili soluzioni del complesso e controverso rapporto fra la p.g. e l’a.g.

Nel documento La polizia giudiziaria: organizzazione, funzioni e rapporti con il pubblico ministero (pagine 130-137)