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L’analisi dei rapporti tra il p.m. e la p.g. non può non prendere le mosse da un’importante studio185
di fine anni ’70 nel quale si sostiene che i «momenti di contatto fra il magistrato e la p.g. si configurano in modo analogo al rapporto gerarchico», e che la non perfetta sovrapponibilità deriva dal fatto che la gerarchia riguarda solo singoli aspetti del rapporto tra il p.m. e la p.g. nel suo complesso. Secondo l’autore, infatti, se si considera il rapporto di gerarchia come distinto in «due diversi fenomeni», ovvero in un rapporto inter – organico ed in uno personale, i contatti tra il p.m. e la p.g. comprendono, dal primo punto di vista, i poteri di direzione, sostituzione, avocazione, ratifica, annullamento degli atti processuali per violazione di legge, autorizzazione e il dovere di informativa mentre, dal secondo punto di vista, riguardano invece i poteri di vigilanza, influenza sulla carriera del personale e disciplina.
Tale classificazione, di grandissima utilità e accuratezza, deve tuttavia essere ripensata alla luce della riforma del c.p.p. nel 1989. Come si è detto, infatti, il Legislatore ha individuato tre distinti soggetti con funzioni di p.g. (sezioni, servizi e “altri organi”) e ha delineato, in modo piuttosto preciso, i rapporti fra il p.m. e le sezioni. Fra l’altro, come ricordato da importanti studiosi186, i “servizi” previsti
dalla l. 517 del 1955 non hanno niente a che vedere con gli attuali “servizi di p.g.” e, anzi, rappresentano gli antecedenti delle attuali “sezioni”.
Per questi motivi, l’analisi seguirà la classificazione proposta supra, ma con i necessari riadattamenti tenuto conto della particolarità dei singoli soggetti in esame.
Occorre tuttavia chiarire il significato di alcuni termini che si useranno come parametro per valutare il diverso grado di dipendenza dall’a.g., ovvero quelli di “dipendenza”, “disponibilità”, “rapporti inter-organici” e “rapporti personali”.
Per quanto attiene alla definizione di “dipendenza”, essa deve essere intesa come sinonimo di subordinazione, ovvero indicante un rapporto tra due (o più) soggetti, di cui l’uno sia sottoposto, con maggiore o minore intensità, all’altro. La dipendenza, contrapposta quindi alla equiordinazione, si distingue in funzionale, gerarchica e organico - strutturale: la prima si riscontra nel rapporto di direzione,
185 P. Tonini, Polizia giudiziaria e magistratura: profili storici e sistematici, Giuffrè Editore, 1979 186 G. D'Elia, Magistratura, p.g. e Costituzione, Giuffrè, Milano, 2002
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la seconda in quello gerarchico stretto, mentre l’ultima indica il fatto che l’organo sottordinato è parte della stessa struttura amministrativa di quello sovraordinato. Peraltro, i tre tipi diversi di dipendenza possono fondersi tra loro dando vita, da una parte, ad una dipendenza funzionale in senso stretto o ad una organica, dall'altra, ad una dipendenza gerarchica in senso stretto o ad una organica.
Il concetto di dipendenza, soprattutto nella sua variante gerarchico - funzionale, è usato anche in campo economico per descrivere i modelli di organizzazione aziendale. Gli economisti individuano generalmente tre diverse tipologie di organizzazione dell’azienda: gerarchica o di “linea”; funzionale o di “staff”; gerarchico - funzionale o di “linea - staff”. Ogni diverso modello ha vantaggi e svantaggi, dei quali sembra qui interessante discutere per poi valutare i rapporti fra p.m. e p.g. così come delineati dal codice di procedura. Il modello gerarchico o di “linea” garantisce stabilità e rapidità di decisione dato che presuppone una netta corrispondenza fra autorità e responsabilità e riduce al minimo i problemi di disciplina del personale. D’altra parte, l’organizzazione, eccessivamente rigida, rende difficile l’apporto di esperti e rischia di crollare in caso di mancanza di alcune “persone chiave”. Il modello funzionale, invece, garantisce l’apporto di esperti, sviluppando l’autorità funzionale - ovvero l’autorità proveniente da “linee” di comando diverse ma competenti (solo) in un determinato processo. A differenza del modello gerarchico, tuttavia, le responsabilità sono confuse e non solo perché in un determinato processo possono intervenire più soggetti competenti e il coordinamento è difficoltoso ma anche perché non è individuato un soggetto che svolga tale funzione. In ultimo, l’organizzazione gerarchico - funzionale o di “linea - staff”, integra, all’evidenza, competenze operative e specialistiche. Tuttavia, in questo caso, può crearsi un difficile rapporto “linea - staff” perché, da un lato, lo staff può essere poco efficiente per mancanza di “autorità” e, dall’altro, la linea può sentirsi privata del proprio prestigio a causa della presenza di specialisti.
L’altro concetto, strettamente legato a quello di “dipendenza”, è quello di “disponibilità”. Come si è visto nel Capitolo II, l’Assemblea Costituente, su proposta dell’on. Uberti, optò per il termine “dispone” perché, dopo le osservazioni dell’on. Leone, era sembrato che il “dipende”, scelto dalla
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Commissione dei 75, rievocasse “scenari” di dipendenza gerarchica. In questo senso, la scelta del Costituente deve intendersi non nel senso di negare che fra l’a.g. e la p.g. sussista un vincolo di dipendenza, ma in quello di sottolineare che il vincolo non ha natura gerarchica, bensì funzionale. Per questi motivi, un’interpretazione costituzionalmente conforme delle disposizioni del c.p.p. porta a concludere che il termine “dipendenza”, usato soprattutto insieme a quello “direzione”, debba interpretarsi nel senso che la p.g. dipende funzionalmente, e non gerarchicamente, dall’a.g. D’altra parte, l’utilizzo dell’avverbio “direttamente” dopo il “dispone” deve invece essere inteso nel senso che il rapporto fra l’a.g. e la p.g. è, appunto, diretto: non può (e non deve) esserci alcuna intromissione nel canale di comunicazione fra la Magistratura e la p.g.
Per quanto attiene invece ai rapporti inter - organici, è prima opportuno definire il concetto di organo. Quest’ultimo è un «elemento e/o strumento organizzativo della persona giuridica»187 e fa sì che questa possa diventare centro d’imputazione di situazioni giuridiche: gli atti (e i loro effetti giuridici) posti in essere dall’organo e i suoi effetti sono infatti direttamente imputati alla persona giuridica. Ogni organo è costituito da due elementi fondamentali: uno personale/soggettivo, ovvero la persona fisica che forma la volontà dell’organo stesso; e l’altro oggettivo, ovvero l’ufficio. Il rapporto tra l’organo e la persona fisica ad esso preposta o assegnata è definito “organico” ed indica una relazione di tipo organizzativo - e non giuridico. Tale rapporto si costituisce mediante l’atto amministrativo di assegnazione, mentre il rapporto di servizio, che rappresenta il rapporto esterno tra la persona fisica (dipendente pubblico) e l’ente, è costituito mediante l’atto di nomina o di assunzione. Col termine “rapporti inter-organici” devono quindi intendersi i rapporti che intercorrono fra due o più organi dello stesso ente o di enti diversi. Tali rapporti possono essere di due tipi: di equiordinazione, in cui gli organi si trovano in una posizione paritaria; o di sovraordinazione - sottordinazione, in cui l’organo sovraordinato ha una serie di poteri nei confronti dell’organo subordinato, che è in posizione di soggezione. Le relazioni tra organi di tipo sovraordinato si distinguono poi nei seguenti rapporti: gerarchia in senso stretto, direzione e controllo. Nel primo caso - gerarchia in
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senso stretto - gli organi non hanno una netta separazione di competenze, quanto piuttosto di attribuzioni, secondo quanto stabilito dal vertice gerarchico. L’organo sovraordinato determina, attraverso ordini di tipo amministrativo, l’azione di quello inferiore, che è tenuto ad ottemperare, pena l’illegittimità dell’atto e l’ eventuale irrogazione di sanzioni disciplinari e/o penali. Il superiore ha poi poteri di controllo nei confronti dell’organo inferiore al quale può delegare quanto di sua attribuzione, oppure sostituirvisi. Nel rapporto di direzione, invece, il superiore ha il potere di fissare obiettivi e criteri dell’attività amministrativa, attraverso l’emanazione di direttive, e non può, in nessun caso, sostituirsi all’organo inferiore. Nel rapporto di controllo, invece, l’organo superiore può soltanto sindacare l’operato di quello inferiore «al fine di prevenire, riparare e salvaguardare gli interessi collettivi di cui è titolare quel determinato organo»188.
Conclusa l’analisi dei parametri in base ai quali si valuterà il grado di dipendenza della p.g. dal p.m., sembra opportuno trattare brevemente delle funzioni e dell’organizzazione dell’ufficio di quest’ultimo.