5. Le qualifiche del personale delle forze di polizia
5.3. La qualifica di ufficiale (e agente) di polizia giudiziaria
Le funzioni di pubblica sicurezza e quelle di p.g. sono tenute ben distinte dal Legislatore, tanto che la qualifica di ufficiale (o agente) di p.g. non è, il più delle volte, sovrapponibile a quella di ufficiale (o agente) di p.s.
Abbiamo visto che l’art. 57 del c.p.p. attribuisce la qualifica di ufficiale di p.g. ai dirigenti (di qualifica inferiore a Questore), commissari, ispettori e sovrintendenti della Polizia di Stato, agli ufficiali (fino al grado di colonnello) e sottufficiali dei Carabinieri, Guardia di Finanza, Polizia Penitenziaria e Corpo Forestale dello Stato e ai dirigenti, ufficiali e sottufficiali dei Corpi di Polizia Locale (municipale e provinciale), nell'ambito territoriale di appartenenza e del servizio cui sono destinati; quella di agente di p.g. è invece attribuita al personale della Polizia di Stato con qualifica inferiore a sovraintendente, agli appartenenti ai Carabinieri, Guardia di Finanza, Polizia penitenziaria e Corpo forestale dello Stato con qualifica di agente o appuntato e agli appartenenti ai corpi di polizia locale
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diversi da quelli sopraindicati, sempre nell'ambito territoriale di appartenenza e del servizio cui sono destinati.
Dal tenore della legge, si può, innanzitutto, chiarire il rapporto fra qualifica di p.s. e quella di p.g.: tutto il personale dei corpi di polizia, così come ha qualifica di p.s., ha altresì qualifica di ufficiale o agente di p.g., a seconda del “grado”108
rivestito nell’ente di appartenenza. Vi è tuttavia una dissonanza, quantomeno letterale, tra il termine “ufficiale” usato in ambito militare e di p.s. e quello usato in ambito di p.g. In effetti, la legge, da una parte, estende la qualifica di ufficiale di p.g. a soggetti che, nell’ambito del proprio ordinamento, non hanno il grado di “ufficiale” e, dall’altra, rende non sovrapponibile tale qualifica con quella di ufficiale di p.s. Come abbiamo visto, infatti, la qualifica di p.s. è rispettosa, salvo casi eccezionali, dell’organizzazione gerarchica dell’ente, mentre così non è per quella di p.g. Nel caso della Polizia di Stato, ad esempio, il personale è suddiviso in sei “ruoli”: agente, assistente, sovrintendente, ispettore, commissario e dirigente. Ogni ruolo è poi distinto in una o più “qualifiche”. Gli agenti hanno qualifica di agente di p.s. e p.g.; gli assistenti hanno qualifica di agente di p.s. e p.g, tuttavia, alla qualifica più alta, sono ufficiali di p.g. (e agenti di p.s.); i sovrintendenti sono agenti di p.s. e ufficiali di p.g.; i Commissari109 sono ufficiali di p.s. e p.g. Per quanto riguarda i dirigenti110, essi non hanno alcuna qualifica in ambito di p.g. Dunque, né il Questore, né, in parallelo, gli ufficiali dell’Arma dei Carabinieri e della Guardia di Finanza con grado superiore a quello di tenente colonnello (e, quindi, con grado di colonnello) sono ufficiali di p.g. Tale affermazione, di carattere fondamentale, si fonda sulla necessità che i Commissari della Polizia di Stato (nonché il personale delle altre forze di polizia con grado inferiore a colonnello) dipendano, dal punto di vista della conduzione dell’indagine, dal p.m. e sia così attenuato il pericolo della doppia dipendenza, che si avrebbe maggiormente qualora i loro superiori gerarchici (in ambito di
108 Il termine è virgolettato perché improprio. Come visto supra, i corpi civili militarmente
organizzati non hanno una organizzazione gerarchica basata su gradi, bensì su qualifiche. Qui si è usato tale termine per evitare la ripetizione del termine qualifica.
109 Ovvero i commissari del ruolo direttivo speciale, i commissari capi e i vice questori.
110 Sono dirigenti della Polizia di Stato: il primo dirigente, il dirigente superiore e il dirigente
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organizzazione interna e di p.s.) avessero anche poteri di p.g.111 Fra l’altro, il fatto che il Questore, autorità provinciale (e locale) di p.s., non sia un ufficiale di p.g. rende ancora più chiara la non sovrapponibilità delle due qualifiche.
La ratio della non perfetta sovrapponibilità deriva (molto probabilmente) dal fatto che, date le limitazioni incontrate dagli agenti di p.g. al compimento di alcuni atti processuali, il Legislatore ha preferito estendere la qualifica di p.g. in modo tale da garantire al maggior numero possibile di soggetti la possibilità di compiere atti processuali di propria iniziativa o su delega dell’a.g. Altrimenti, oltre al “rallentamento” delle operazioni processuali, si sarebbe altresì determinato un sovraccarico di lavoro in capo agli ufficiali di polizia. Cosa che, evidentemente, il Legislatore ha ritenuto di scongiurare.
In secondo luogo, si osserva che non tutti gli agenti di p.g. sono uguali, nel senso che, se in linea generale la qualifica vale anche al di là dell’orario di servizio e del luogo in cui ci si trova ad operare, ciò non è vero per le «guardie delle Province e dei Comuni», ovvero per la polizia provinciale e locale (e per altre categorie di soggetti che vedremo in seguito). Per gli appartenenti a quest’ultime infatti i doveri (e i conseguenti poteri) derivanti dalla qualifica di agente di p.g. sono limitate nello spazio (l’ambito territoriale di competenza dell’ente) e nel tempo (l’orario di servizio).
Il codice di procedura, al comma 3 dell’art. de qua, lascia aperta poi la possibilità che leggi e regolamenti affidino ad altri soggetti la qualifica di ufficiale ed agente di p.g., sempreché siano rispettati il limite del «servizio cui sono destinati e le rispettive attribuzioni». Tale disposizione evidenzia quindi che la competenza in ambito di p.g. è affidata, in via generale, alle forze di polizia dello Stato e, in via residuale, alle polizie locali e agli altri soggetti individuati, di volta in volta, dalle leggi speciali (c.d. competenza speciale). Tale possibilità, garantita anche dalla clausola di chiusura con cui si apre l’art. 57 - ovvero «salve le disposizioni delle leggi speciali», ha portato al proliferare dei soggetti cui è attribuita la qualifica di ufficiale ed agente di p.g. Fra gli altri si ricordano: il
111 Si vedrà poi che tale previsione può non essere sufficiente per garantire, al personale delle forze
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personale del Corpo nazionale dei Vigili del Fuoco112; i guardiaparco e le guardie ittiche; gli ispettori del lavoro e gli ispettori delle ASL113; i dirigenti medici (anche veterinari)114; il personale del Corpo delle Capitanerie di Porto - Guardia Costiera115; il personale dell’Agenzia delle Dogane116 e di quella delle Entrate117.
Dati i numerosi soggetti aventi la qualifica di ufficiale (agente) di p.g., ci si potrebbe chiedere il motivo di tale scelta da parte del Legislatore e, soprattutto, quali siano le conseguenze.
Si prenda, fra tutti, l’esempio del vigile del fuoco - che abbia ovviamente la qualifica di ufficiale o agente di p.g., e si rifletta sul caso che segue: a seguito dello spegnimento di un incendio, il vigile riscontra la presenza di sostanze e/o strumenti che fanno pensare ad una sua origine dolosa. Cosa accadrebbe se il vigile del fuoco non fosse, in tal caso, ufficiale o agente di p.g.? La risposta appare molto semplice se si guarda a due diversi aspetti: il primo è che, in ogni caso, il vigile del fuoco rimane un pubblico ufficiale; il secondo è che, una volta attribuita la qualifica di ufficiale o agente di p.g. ad un determinato soggetto, scattano, per quest’ultimo, tutta una serie di doveri (e di poteri). In tal senso, se il vigile del fuoco non avesse la qualifica di p.g., dovrebbe, in quanto pubblico ufficiale118, sporgere denuncia direttamente, o per il tramite di un ufficiale di p.g., all’a.g. Ma, dato che riveste la qualifica di p.g., è tenuto a redigere il c.d. rapporto giudiziario, rendendo edotta l’a.g. sui fatti che, a suo dire, costituiscono (o
112 Limitatamente ai delitti contro la pubblica incolumità e alle contravvenzioni in materia di
sicurezza antincendio nei luoghi di lavoro, secondo quanto stabilito dal d.lgs. 81/2008 e da altri decreti delegati.
113 Gli ispettori del lavoro, in qualità di “ufficiali di p.g.”, operano in funzione di vigilanza
giuslavoristica, mentre gli ispettori ASL agiscono al fine di garantire l’igiene e la salute dei lavoratori. Entrambi hanno ampi poteri, tra cui si ricordano quello d’ispezione
114 Nell’esercizio delle loro funzioni, in particolar modo ispettive. Si pensi soprattutto all’igiene in
materia alimentare, ovvero a quella degli allevamenti e delle produzioni zootecniche.
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«Le funzioni del Corpo in materia di p.g. sono oggi indirizzate principalmente nell’attività di prevenzione, accertamento e repressione di tutti quei comportamenti illeciti o comunque sanzionabili che hanno come presupposto giuridico la violazione di norme non solo previste dal codice della navigazione, ma anche in materia di tutela ambientale, del patrimonio ittico e delle attività di pesca». [www.guardiacostiera.it/organizzazione]
116 Ai sensi dell’art. 324 T.U.L.D. (Testo Unico delle disposizioni Legislative in materia
Doganale) n. 43 del 1973, e degli artt. 30 e 31 della l. 4 del 1929
117 Ai sensi degli artt. 30 e 31 della l.4 del 1929, dell’art. 35 del DPR n. 642 del 1972 e dell’art. 52
del DPR n. 633 del 1972
118 Si ricorda che i pubblici ufficiali e gli incaricati di pubblico servizio sono tenuti a presentare
denuncia all’AG se sono venuti a conoscenza, nell’esercizio o a causa della funzione, di un reato perseguibile d’ufficio
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possono costituire) un reato. Fra l’altro, in quanto ufficiale (o agente) di p.g., il vigile del fuoco potrebbe essere chiamato anche ad altri adempimenti, quali l’ispezione, il sequestro e la ricerca fonti di prova.
Per questi motivi, si può affermare che l’attribuzione della “qualifica” di ufficiale o agente di p.g. fa sorgere tutta una serie di poteri e doveri, fra i quali spicca la soggezione all’a.g. D’altra parte, se è vero che il Legislatore può moltiplicare ad libitum i soggetti con qualifica di p.g. – e ciò anche per garantire una migliore repressione dei reati, non può, d’altra parte, modificare la conseguenza principe di tale decisione, ovvero che tutto il personale di p.g. risponde all’a.g. e da questa dipende direttamente. Tuttavia, questa “disponibilità diretta” con l’a.g. si incontra e si scontra con la “dipendenza organica” del personale dall’amministrazione di appartenenza: gli ufficiali e gli agenti di p.g. sono sì, in virtù di tale qualifica, soggetti all’a.g. ma sono altresì sottoposti all’amministrazione di appartenenza perché, ed è questa forse l’osservazione più importante, la qualifica di p.g. non si sostituisce ma si cumula alle altre eventualmente in possesso del soggetto: un appartenente alla Polizia di Stato, esemplificando, è sì un agente (o ufficiale) di p.g., ma anche un agente (o ufficiale) di p.s. e un p.u.
Si può dire, in questo senso, che le qualifiche del personale si intrecciano e danno vita ad una “doppia dipendenza” dall’a.g. e dall’amministrazione.
Per comprendere cosa s’intende quando si parla di doppia dipendenza è opportuno riflettere sulla situazione di un singolo ufficiale (o agente) di p.g., ed analizzare da vicino le diverse situazioni nelle quali si può trovare ad operare, ovvero: l’attività di prevenzione dei reati, quella di soccorso pubblico e, infine, quella di soccorso e repressione del reato.
Nel primo caso (1.), l’ufficiale di p.g., costituito un equipaggio con un collega, inizia l’attività di pattuglia, ossia una tipica attività di polizia di sicurezza, ed effettua un posto di controllo119 lungo una strada comunale. L’equipaggio, pur avendo proceduto alla rilevazione e alla relativa contestazione di diversi illeciti
119 Si ricorda qui che il posto di controllo, a differenza del posto di blocco, è una postazione,
presidiata dalle forze dell’ordine, dove possono essere fermati, a discrezione del personale, veicoli e passanti, al fine di procedere a verifiche e controlli vari - si pensi alla verifica del rispetto del codice della strada, ovvero, in particolare, al controllo dell’alcolemia - tramite alcoltest, della velocità, della patente e della carta di circolazione.
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amministrativi - e magari al ritiro di una o più patenti e/o carte di circolazione, non ha riscontrato la commissione di alcun reato.
Nella seconda ipotesi (2.), arriva una chiamata al 113 in cui un commerciante chiede l’intervento della Polizia perché è in corso una rapina nel suo negozio. L’operatore della centrale invia sul posto una pattuglia. L’equipaggio interviene in pochi minuti, ma, all’arrivo, i rapinatori sono già fuggiti.
Nell’ultima situazione (3.), l’equipaggio di una volante, durante un’ordinaria attività di pattuglia, è attratto dalle grida di aiuto di un passante, al quale due malviventi hanno appena strappato via la borsa. I poliziotti intervengono immediatamente e procedono all’arresto in flagranza dei due rapinatori.
Grazie all’analisi delle tre diverse situazioni, è possibile capire l’ “intreccio” delle qualifiche del personale di polizia e, di conseguenza, anche la “portata” della dipendenza dall’a.g.
L’esempio di cui al punto 1. chiarisce che i poliziotti, non essendo venuti a conoscenza della commissione di un reato , non devono comunicare alcunché al p.m. Essi sono sì ufficiali o agenti di p.g., ma tale qualifica rimane “inattiva”, nel senso che da essa non deriva alcun obbligo o potere, almeno fino a quando non vengano a conoscenza di un reato.
Per quanto invece riguarda i casi 2. e 3., la situazione è sensibilmente diversa, perché siamo di fronte alla commissione di un reato. Nel caso 2., in particolare, il personale deve procedere, ai sensi dell’art. 357 c.p.p., a redigere verbale degli atti svolti sul luogo (eventuale denuncia del commerciante, sommarie informazioni da possibili testimoni) e a comunicare tempestivamente quanto accaduto, insieme al verbale, al p.m. e all’amministrazione di appartenenza – mediante relazione di servizio. Fra l’altro, e come vedremo meglio nel Capitolo III, il personale deve attivarsi per individuare i colpevoli, svolgendo indagini di propria iniziativa – almeno fino all’intervento del p.m. Ovviamente, le indagini non saranno condotte direttamente dall’equipaggio – che è in servizio di soccorso pubblico e quindi di p.s., bensì dalle strutture dell’amministrazione preposte allo svolgimento dei compiti di p.g. – quali, ad esempio, le Squadre Mobili della Polizia di Stato.
Nel caso 3. invece il personale che ha proceduto all’arresto in flagranza deve darne «immediata notizia al pubblico ministero del luogo dove l'arresto o il fermo
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è stato eseguito», trasmettendogli il verbale di fermo (art. 386 c.p.p.). I poliziotti sono tenuti ad avvertire l’arrestato o il fermato della possibilità di nominare un difensore di fiducia, e a porlo a disposizione del p.m. «mediante la conduzione nella casa circondariale o mandamentale del luogo dove l'arresto o il fermo è stato eseguito». Fra l’altro, l’avvenuta limitazione della libertà personale di un cittadino non esclude l’obbligo, per il personale, di informare prontamente anche l’amministrazione di appartenenza mediante relazione di servizio.