L'autonomia finanziaria si esprime all'interno di un dato territorio, pertanto il concetto di territorialità esprime contestualmente un fondamento per l'esercizio di poteri da parte degli enti e un limite a tale legittimazione. La territorialità quindi si può intendere sia quale limite sia quale fondamento degli ordinamenti e l'una o l'altra accezione sarà più idonea a seconda di quale concetto di autonomia si sottopone ad analisi: se la nozione di territorialità è sorta nello studio degli Stati nazionali tradizionalmente intesi quale limite al potere degli stessi, sarà invece la territorialità quale fondamento la teoria che consente un'adeguata indagine dell'autonomia degli enti sub-statali.
Il principio di territorialità, concepito in generale come espressione e limite del potere sovrano, è frequentemente associato alla nascita dello Stato moderno, quale ente unitario e indipendente, che si è verificata in seguito alla crisi della società medioevale basata sulle due massime istituzioni del Papato e dell'Impero.352 In generale la dottrina ha elaborato varie
teorie in merito al concetto di territorialità in campo tributario, qualificandola da un lato dal punto di vista formale e dall'altro lato dal punto di vista sostanziale.353 Le indagini così 352BAGGIO 2009, p. 1.
353BAGGIO 2009 a pp. 2 e ss. afferma che «la prima formulazione del principio di territorialità è attribuita al gesuita spagnolo Francisco Suarez (1548 – 1617), che nel trattato De legibus ac Deo legislatore (1612) lo definì come un'obbligazione naturale che determina la soggezione degli individui alla potestà statuale in relazione all'effettivo soggiorno dei primi nel territorio in cui lo Stato esercita la propria sovranità. Grazie alla scuola olandese e soprattutto ai suoi massimi esponenti, Paul Voet (1619 – 1677), suo figlio Johann (1674 – 1714) e Ulrik Huber (1636 – 1684), il concetto viene ulteriormente approfondito, trovando la sua sintesi nell'affermazione che la legge dello Stato, e solo quella, si applica nel territorio di detto Stato e vincola tutti i soggetti che si trovano nel territorio stesso; l'eventuale sua applicazione al di fuori dei confini originari, e dunque nel territorio di altri Stati, può giustificarsi solo in base a ragioni di cortesia internazionale, o comitas
gentium. L'idea che la ricerca delle radici del principio di territorialità vada condotta nel periodo compreso
grosso modo tra i secoli XIII e XVII, si colloca chiaramente all'interno della vasta corrente di pensiero che scorge, nelle entità pubbliche sorte dalla dissoluzione della società medioevale, l'emergere di un qualcosa di assolutamente nuovo rispetto al passato, sicché lo Stato – secondo questa visione – dovrebbe considerarsi una formazione storica che non solo non è sempre esistita, ma è nata in epoca relativamente recente. È stato tuttavia osservato come la risoluzione del problema dell'origine dello Stato non possa prescindere da cosa s'intenda con questo termine. […] La natura dell'oggetto della presente trattazione, così come la sua «parzialità» rispetto alle ricostruzioni complessive tentate dai filosofi, dai politici e dai sociologi, consente di retrodatare la nascita dello Stato al momento in cui un numero sufficientemente ampio di individui, cementato non più da vincoli di sangue o discendenza, ma da quello della stabile convivenza in un determinato territorio, dà vita ad un governo in grado di imprimere il carattere della coercibilità alle proprie decisioni. Questa nuova realtà impone proprie regole a tutto ciò che ricade all'interno di essa; il suo potere si manifesta in un modo esclusivo nell'ambito spaziale di competenza, senza alcuna limitazione o condizionamento esterno. Inquadrata la questione nei termini che precedono, non potrà negarsi che le definizioni del principio di territorialità sopra menzionate siano applicabili non solo allo Stato moderno, ma anche alle organizzazioni politico-territoriali degli antichi (sia quelle monarchiche sia quelle di stampo democratico. […] Il fatto che del principio di territorialità s'inizi a parlare solo dalla metà del XVII secolo, non va quindi spiegato in termini di creazione di un concetto rapportato ad una realtà completamente nuova,
sviluppate in merito alla territorialità dello Stato nei confronti dell'ordinamento internazionale sono tali da poter essere riferite all'ente sub-statale in relazione allo Stato.354 In realtà si pone
una leggera, sebbene significativa, discrasia dal momento che gli enti sub-statali non possono considerarsi quali enti sovrani tradizionalmente intesi: se da un lato non può disconoscersi un'astratta analoga possibilità di autodeterminazione, dall'altro lato solo gli Stati nazionali possono dirsi titolari di una sovranità nel senso classico del termine, mentre gli enti sub-statali nella propria affermazione in base alle proprie esigenze e aspirazioni non possono ignorare di fare parte di un sistema composito e complesso, sostanziantesi non solo nei rapporti con soggetti totalmente indipendenti – quali Stati ed enti sub-statali stranieri – ma anche e soprattutto in relazioni con soggetti interdipendenti – quali lo Stato di cui fanno parte e i relativi altri enti sub-statali. Alla luce di questo, si può sostenere che solo alcune delle teorie che si sono avvicendate possono dirsi completamente idonee all'indagine della posizione degli enti sub-statali.
La territorialità intesa dalla dottrina in senso formale è da qualificarsi come limite alla validità e all'efficacia della legge tributaria nello spazio e all'esercizio di poteri di attuazione del tributo, limite che dipende strettamente dall'ambito territoriale entro il quale l'ente esercita la sua sovranità. Tale interpretazione è stata nel tempo svalutata in favore della teoria della territorialità intesa in senso sostanziale, la quale riesce a esprimere più correttamente i valori che emergono dalla materia tributaria. Secondo quest'ultima accezione la territorialità rappresenta limiti non tanto formali, bensì di contenuto all'esercizio dell'autonomia tributaria, limiti che sono collegati ai principi di ogni ordinamento giuridico, che, a sua volta, corrisponde a una comunità organizzata situata in un dato territorio. In tal modo si può arrivare a sostenere che, poiché la legge tributaria è intesa come diretta a realizzare il concorso alle spese pubbliche, nella materia fiscale il limite è dato dall'esistenza di un rapporto di appartenenza tra il singolo e la collettività alle cui spese esso è chiamato a concorrere. Così il collegamento di una disposizione tributaria con valori e bisogni di un dato
ma come esplicitazione di un concetto immanente in ogni sistema politico, pur se risalente alle epoche antiche. […] Fatte queste necessarie puntualizzazioni e tentando di pervenire ad un dato di sintesi, possiamo definire il principio di territorialità come la dichiarazione di esistenza di uno Stato; nasce dunque con lo Stato, di cui è un'immediata conseguenza, e vive ed opera in virtù dell'affermazione di un potere sovrano. Nella sua versione classica, il principio è intimamente connesso con la componente rappresentata dal territorio fisico, poiché questa individua e circoscrive l'oggetto (persone, cose, attività) della potestà di governo.».
territorio, relativamente alla collettività ivi presente, è il dato propedeutico necessario per la legittimità dell'esercizio dell'autonomia tributaria da parte di un ente sub-statale. L'esercizio dell'autonomia tributaria così delineata incontra quindi il limite delle competenze che sono state riconosciute all'ente, le quali, a loro volta, sono delineate in base a valori e bisogni espressi dalla collettività localizzata in quel dato territorio.355
L'analisi delle varie dottrine emerse nello studio del principio di territorialità consente di scegliere la teoria migliore sulla base della quale valutare la coerenza dei sistemi vigenti con le proprie premesse costituzionali e con le indicazioni fornite dall'Unione europea. Come sopra anticipato, scegliere un certo modo di intendere la territorialità, quale fondamento e non meramente come limite all'esercizio dei poteri dell'ente, consente di trovare una maggiore rispondenza della teoria con la caratterizzazione degli enti sub-statali e ciò permette di indagare le loro effettive facoltà sia di fronte ai limiti nazionali sia di fronte ai limiti europei.