Il modello belga di relazione tra i vari livelli della finanza pubblica rientra nella tipologia di finanza funzionale di tipo aperto, ove cioè la Costituzione indica i principi e gli elementi fondamentali ma deve essere una legge a specificare e concretizzare l'effettiva tassonomia e l'operativo funzionamento dei vari ambiti fiscali e finanziari. Per comprendere a pieno l'operatività di un ordinamento siffatto è importante comprendere le relazioni, in generale, tra
i vari livelli istituzionali; la materia fiscale e finanziaria è, infatti, solo una tra le molte per le quali si assiste a una suddivisione o a una collaborazione tra Stato centrale e enti sub-statali per quanto riguarda la determinazione delle regole. Si rende perciò necessario indagare brevemente sulle modalità di attribuzione costituzionale delle competenze ai livelli di governo e sulla gestione delle eventuali sovrapposizioni, siano esse fisiologiche o patologiche. L'attribuzione delle competenze nei confronti di Stato o di Regioni e Comunità, piuttosto che delle altre strutture decentrate, deve essere analizzata mediante l'indagine della facoltà in capo a ciascun ente di determinare scelte proprie in dette materie, attraverso l'utilizzo di strumenti idonei.
L'iter istituzionale nel senso della federalizzazione dell'ordinamento, moltiplicando i livelli di governo, ha comportato una differenziazione delle fonti normative, poiché Stato, Comunità e Regioni dispongono di potestà normativa di rango primario185. Il potere legislativo federale,
secondo l'articolo 36 della Costituzione, è esercitato collettivamente dal Re, dalla Camera dei rappresentanti e dal Senato; mentre le Comunità, ai sensi degli articoli 127, 128, 129 e 130, per quanto di propria competenza, disciplinano con decreto avente forza di legge nell'ambito delle materie a esse attribuite dalle medesime norme, così come le Regioni, ai sensi dell'articolo 134, hanno il potere di emanare atti aventi forza di legge nei casi e secondo le modalità stabilite dalle leggi emanate in esecuzione dell'articolo 39 concernente l'attribuzione della potestà normativa di tali enti territoriali. L'organizzazione di tale pluralità di fonti è fondamentale per comprendere il ruolo svolto dal criterio distributivo delle competenze tra i vari livelli di governo.
Il criterio di riparto delle competenze tra Stato centrale e enti sub-statali varia a seconda che questi ultimi siano enti autonomi, quali Regioni e Comunità, oppure decentralizzati, quali Comuni e Province186.
Quanto agli enti autonomi, come si è evidenziato durante il breve riepilogo del percorso riformatore dell'ordinamento belga, occorre ricordare che Regioni e Comunità hanno assistito alla crescita delle proprie rispettive competenze, per le quali dispongono del potere legislativo di emanare decreti, quali strumenti aventi rango equivalente alla legge statale. Le relazioni tra Stato centrale e livelli inferiori di governo sono caratterizzate dai principi di autonomia, di
185BIFULCO 1995, pp. 139 e 140.
uguaglianza e delle competenze esclusive187. La Costituzione, e le leggi speciali, determinano
le competenze attribuite a ciascun livello istituzionale, escludendosi normalmente la possibilità di un conflitto tra più enti per la medesima materia. Il principio dell'esclusività impedisce che una materia attribuita a un certo livello di governo possa essere disciplinata da una fonte normativa di altro ente. La rigida separazione nelle competenze, principio che, come si vedrà, è stato messo parzialmente in discussione dall'evoluzione successiva, è stata più volte ribadita dal Consiglio di Stato.188
La riforma del 1993, ribaltando almeno in teoria l'assetto precedente, inserisce all'articolo 35 della Costituzione il criterio della residualità delle competenze in capo a Regioni e Comunità189, ma l'effettiva operatività del nuovo sistema necessita dell'emanazione di una
legge speciale che effettui la ripartizione delle competenze residuali tra Regioni e Comunità e che determini le specifiche competenze federali.
Allo stato attuale pertanto la Costituzione enumera direttamente le competenze proprie delle Comunità, agli articoli da 127 a 130, identificandole in tre blocchi concernenti: in primo luogo, l'insegnamento e le materie culturali, nonché la cooperazione anche internazionale compresa la conclusione dei trattati nelle citate materie; in secondo luogo, le materie c.d.
personnalisables e relativamente alle stessa la cooperazione anche internazionale compresa la
conclusione dei trattati; e, in terzo luogo, l'uso della lingua nei settori dell'amministrazione, dell'insegnamento e delle relazioni sociali. Al contrario, per quanto riguarda l'attribuzione delle materie alle Regioni è necessario, ai sensi degli articoli 39 e 134, l'intervento del legislatore speciale, che, all'articolo 6 della legge speciale del 8 agosto 1980190, ha individuato
la maggior parte delle materie di loro competenza: governo del territorio, protezione dell'ambiente e politiche idriche, rinnovamento rurale e conservazione della natura, politiche abitative, politica agricola e della pesca marittima, politica economica, politiche dell'energia, disciplina relativa ai Comuni e alle Province, politiche dell'occupazione, lavori pubblici e
187MALHERBE-TRAVERSA 2010, pp. 218 e 219. 188BIFULCO 1995, p. 141.
189BIFULCO 1995, a p. 138, affermava all'indomani della Riforma che «tale mutamento nel criterio generale di distribuzione delle competenze è però in forte contraddizione col sistema attuale di riparto fondato su di una rigida elencazione legislativa delle materie di competenza regionale e comunitaria. Come è stato criticamente notato la sua entrata in vigore, condizionata all'entrata in vigore della legge che predispone condizioni e modi delle competenze residue, implicherà una totale riscrittura del criterio di riparto.».
190«Tale ultima disposizione ha tuttavia subito notevoli modifiche ad opera della L. sp. 8 agosto 1988, che da un lato ha cercato di perfezionare la distribuzione per blocchi di competenza e dall'altro ha cercato di rimediare in senso favorevole alle Regioni ai molti ritagli di competenza che lo Stato si era assicurato con la legge del 1980» (BIFULCO 1995, p. 137).
trasporti191.
Nell'esercizio delle proprie competenze Comunità e Regioni sono sottoposte, oltre che a restrizioni di carattere specifico o generale, ad alcuni principi di origine giurisprudenziale, quali quello di proporzionalità e quello di Unione economico-monetaria e di iniziativa economica192. Quanto al primo principio, la Corte di arbitrato ha affermato che Regioni,
Comunità e Stato centrale non possono, nell'esercizio delle proprie competenze, rendere impossibile o esageratamente difficile l'esercizio delle competenze attribuite agli altri enti.193
Il principio di Unione economico-monetaria e di iniziativa economica si ispira direttamente al principio comunitario del mercato interno e si sostanzia nella libertà di circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali su tutto il territorio nazionale, compresi gli enti diversi dallo Stato.194
Gli enti decentralizzati o subordinati invece sono rappresentati soprattutto da Comuni e Province195, ma anche da agglomerazioni e federazioni di Comuni, i quali sono enti previsti in
Costituzione dagli articoli 165 e 166 ma quasi del tutto assenti nell'assetto istituzionale. Tali enti locali, pur riconducibili a categorie definite, mantengono alcuni tratti comuni come la dotazione di poteri di tipo amministrativo, la vocazione politica e la sottoposizione ai medesimi controlli.
Quanto al loro grado di autonomia l'articolo 41, prevede che «les intérêts exlusivement communaux ou provinciaux sont séglés par les conseils communaux ou provinciaux, d'après les principes établis par la Constitution»,196 tuttavia l'articolo 162 sancisce che le istituzioni
provinciali e comunali siano disciplinate dalla legge. Gli enti decentralizzati pertanto possono,
191ANGELINI-BENVENUTI 2013, a p. 217, afferma che «con riferimento, invece, all'individuazione delle materie di competenza delle Regioni, questa segue in buona parte quella che è stata la causa della loro creazione. Tali organi, infatti, nascono soprattutto per rispondere alle differenze “economiche-regionali, cioè non linguistiche”.».
192MALHERBE-TRAVERSA 2010, p. 220.
193Sentenza della Cour d'Arbitrage n. 4 del 2 febbraio 1995. 194Sentenza della Cour d'Arbitrage n. 53 del 26 maggio 1999.
195Il Comune è una istituzione presente su tutto il territorio nazionale, mentre la Provincia non gode della stessa diffusione poiché vi sono zone, come i diciotto Comuni attorno alla capitale nella Regione bruxelloise, che non sono assegnate ad alcuna Provincia. Il Comune possiede personalità giuridica e istituzioni di governo propri, organizzati diversamente a seconda del territorio in cui si trova; detto livello istituzionale è la collettività politica locale per eccellenza perché, meglio degli altri enti, rappresenta l'idea di decentramento quale strumento di prossimità dell'ordinamento al cittadino. La Provincia, titolare anch'essa di personalità giuridica e di competenze amministrative, invece, può contare su poche occasioni di contatto diretto con i cittadini e deve cercare collaborazione con le entità superiori o inferiori, non essendo in grado di dare autonomamente vita a progetti di sviluppo economico e sociale» (MASTROMARINO 2013, p. 9 e ss.). 196«Art. 41. 1. Gli interessi esclusivamente comunali o provinciali sono regolati dai consigli comunali o
in linea di principio, determinare in modo autonomo l'estensione delle proprie prerogative. Le competenze di tali enti sono enunciate, nel rispetto del principio costituzionale della decentralizzazione, rispettivamente dalla legge comunale, quanto alle materia della proprietà, della salute, della sicurezza nelle strade, nei luoghi e negli edifici pubblici, della gestione dei servizi comunali, della gestione dei compiti attribuiti da parte delle autorità di grado superiore e dell'insegnamento nei Comuni, e dalla legge provinciale, quanto alla gestione di beni e servizi provinciali, alle mansioni conferite da autorità superiori, nonché certi poteri in materia di polizia, sanità e insegnamento197.
L'esercizio delle competenze è sottoposto tuttavia a notevoli limitazioni. In primo luogo, si deve osservare che non si tratta mai di competenze esclusive di Comuni e Province perché tali enti intervengono in modo subordinato rispetto ad altre autorità, quali Stato, Regioni e Comunità, dovendo rispettare sia gli atti normativi di natura legislativa o regolamentare di queste ultime sia la Costituzione198. In secondo luogo, l'autonomia nell'esercizio delle
competenze da parte di Comuni e Province è limitata per il permeante controllo effettuato sui loro atti: da un lato, l'attività degli enti locali territoriali può essere sottoposta al vaglio degli organi giurisdizionali federali, dall'altro lato, subisce un controllo di tipo politico poiché detti enti si pongono sotto la tutela degli organi federali, delle Regioni in particolare, i quali possono intervenire limitando la loro attività nell'interesse generale199.
Grazie alla novella del 1993 allo Stato sono affidate competenze in base a un criterio residuale, anche se non mancano, all'interno della Costituzione, ambiti di attribuzione esclusiva allo stesso, come nel caso dell'organizzazione della giustizia di cui all'articolo 77, di alcuni aspetti degli enti decentralizzati di cui all'articolo 162, della difesa del territorio e del controllo della sicurezza collettiva di cui all'articolo 167, nonché della forza pubblica di cui all'articolo 182.
In altri ambiti ancora Comunità e Regioni sono competenti nell'esecuzione di discipline federali, come nel caso del rilascio del permesso di soggiorno ai lavoratori immigrati. Infine, vi sono alcuni ambiti in cui è stato necessario stabilire una cooperazione tra i diversi livelli di governo, nonostante il tentativo di rispettare il principio delle competenze esclusive da parte del legislatore speciale del 1980 che ha però raggiunto tale obiettivo solo nei casi in cui si
197MALHERBE-TRAVERSA 2010, p. 221. 198MALHERBE-TRAVERSA 2010, p. 222. 199MASTROMARINO 2013, p. 8.
sono individuati blocchi di competenze su materie omogenee200. La Corte di arbitrato, avente
la funzione di risolvere i conflitti di competenza tra i diversi livelli di governo, ha inizialmente tentato di difendere l'esclusività delle competenze degli enti sub-statali, ma la giurisprudenza successiva ha introdotto elementi di flessibilizzazione, arrivando addirittura in certi casi a creare ambiti di concorrenza concorrente o di intervento statale.201
Il sopra citato principio di rigida esclusività delle competenze ha ricevuto delle limitazioni attraverso l'introduzione di settori di competenza parallela tra più livelli di governo, soprattutto nei settori del commercio, della protezione dell'ambiente e della ricerca scientifica. L'esistenza di tale categoria di competenze parallele è stata riconosciuta dalla stessa Corte di arbitrato, la quale ha affermato che vi sono materie per le quali il fatto che i poteri attribuiti all'ente competente sono di carattere gestionale e di impulso, più che di carattere esclusivamente normativo, giustifica l'azione parallela di più livelli di governo202.
In tale quadro istituzionale si inserisce la sesta fase della riforma dello Stato, nel tentativo di apportare maggiore chiarezza nel riparto delle competenze tra Stato, Comunità e Regioni, attraverso l'individuazione di blocchi di competenze omogenei. Si prevede infatti un ampio trasferimento di competenze in capo agli enti sub-statali per limitare fenomeni di sovrapposizione; le Regioni devono diventare gli enti motore nell'ambito dell'economia e dell'occupazione, mentre le Comunità nelle politiche per la famiglia e per la salute. Data la rilevanza degli ambiti trasferiti, alcune competenze in tali ambiti vengono lasciate allo Stato, soprattutto al fine di garantire l'uniformità su tutto il territorio. L'attività di razionalizzazione delle competenze tra i vari enti sub-statali dovrebbe quindi essere accompagnata da una politica collaborativa dove strumenti e istituti di concertazione possano diventare centrali nella definizione di strategie coordinate203.
Si può concludere che, per quanto riguarda il generale riparto di competenze e nonostante la tutela del principio di decentralizzazione, nell'ordinamento belga tutti gli organi periferici subiscono un certo grado di influenza da parte dello Stato e, in particolare, gli enti decentralizzati o subordinati sono fortemente limitati sia dal potere centrale sia da quello degli
200ANGELINI-BENVENUTI 2013 precisa, a p. 218, che «materie come quelle dell'energia, dell'economia e dell'occupazione sono affidate alla competenza esclusiva degli enti federati e, ciò nondimeno, l'ampiezza delle riserve dello Stato influisce in maniera decisiva su tali attribuzioni, impedendo l'attuazione di una vera e propria autonomia dei primi».
201Sentenze della Cour d'Arbitrage n. 21 del 2 marzo 1995 e n. 63 del 12 luglio 1995. 202BIFULCO 1995, p. 144.
enti autonomi. Inoltre l'auspicata rigida suddivisione delle competenze tra i vari livelli di governo subisce un temperamento in taluni ambiti, anche grazie all'opera di interpretazione fornita dalla Cour d'Arbitrage, la quale consente che talune materie siano oggetto di contemporaneo interesse da parte di più enti sub-statali.