Per affrontare correttamente l'indagine sul concetto e sulle conseguenze dell'autonomia finanziaria e tributaria territoriale si rende necessaria una breve premessa sul significato stesso della parola autonomia. Tale vocabolo, di origine filosofica ma confluito sia nella scienza politica che in quella giuridica, ha assunto vari significati, spesso contrastanti tra loro. Nell'uso attuale esso esprime un concetto che è definibile più che per caratteri propri, per la negazione di elementi che contengono un limite338 e, benché riferito a fatti, atti, soggetti, non 338GIANNINI 1959, a p. 356, afferma che il vocabolo non esprime «tanto l'indipendenza, quanto la non dipendenza; non l'autodeterminazione ma la non eterodeterminazione; non la libertà ma la non soggezione; non l'originarietà ma la non derivazione; non la suità ma la la non implicazione; e così via.».
concerne un'accezione giuridica precisa.
Il primo significato che si può tradizionalmente attribuire al termine è quello di autonomia
normativa, quale potere di darsi proprie leggi, del quale sono possibili due accezioni a
seconda che si intenda il potere normativo dell'ente sovrano – dello Stato – oppure il potere normativo che dall'ente sovrano è riconosciuto o attribuito a soggetti derivati – quali gli enti sub-statali. Oggi la prima accezione è caduta pressoché in disuso, se non per le relazioni degli Stati nei confronti di ordinamenti sovraordinati quali l'Unione Europea, mentre è riconosciuta per i secondi, i quali si trovano a poter emanare norme giuridiche equiparate a quelle dell'ente sovrano stesso. Occorre tenere bene presente che ciò che contraddistingue le norme di autonomia non è tanto il contenuto generale e astratto, bensì la loro efficacia di essere costitutive dell'ordinamento in generale.339
Inteso in senso strettamente giuridico il termine autonomia è quindi la facoltà riconosciuta a soggetti distinti dallo Stato di dettare norme con efficacia giuridica, in modo che si crei un ordinamento che derivi dal livello centrale di governo la fonte del proprio potere e le proprie garanzie. In tal modo si crea un ordinamento derivato determinato da quello statale sia negativamente sia positivamente. Nel primo senso perché lo Stato fissa i limiti del contenuto dell'autonomia: ad alcuni soggetti riconosce il potere di darsi uno statuto e cioè di fissare da sé stessi le norme della propria organizzazione, ad altri il potere di dettare propri regolamenti e in generale di emanare norme giuridiche in base a una certa attribuzione di competenze.340 La
determinazione positiva invece consiste nel riconoscimento di una efficacia giuridica delle norme così emanate, che è implicito nell'attribuzione di competenza in forza della quale esse rientrano all'interno dei poteri propri del soggetto, dandosi così luogo a recezione delle stesse nel diritto dello Stato.341
339Nel caso concreto però è necessario evidenziare, in primo luogo, che i soggetti cui è attribuito il potere di autonomia normativa, in quanto eccezionale, devono essere indicati tassativamente. In secondo luogo, poiché essi emanano proposizioni aventi la natura e l'efficacia di norme giuridiche che fanno parte del diritto positivo vigente di altro o altri ordinamenti sovraordinati, quali lo Stato o l'Unione Europea, devono subordinarsi al sistema del diritto che entrano a comporre secondo gradi di maggiore o minore intensità. Infine, occorre evidenziare che l'ordinamento positivo prevede misure in grado di controllare che le norme di autonomia non eccedano le proprie competenze.
340Solitamente lo Stato determina alcuni punti fondamentali da cui le norme derivate non possono distanziarsi, ma può arrivare a fissare anche punti secondari fino alla determinazione del preciso contenuto della disposizione, caso in cui l'autonomia resta relegata all'attribuzione di efficacia formale alle norme.
341DE VALLES 1957, p. 1559;Gli atti normativi di autonomia, proprio perché inseriti nel sistema generale dell'ordinamento, di quest'ultimo subiscono le mutazioni potendo essere modificati da sopravvenienze normative. Le fonti di autonomia quindi assolvono una funzione integratrice nella normazione dell'ente sovraordinato, dal momento che la normazione dell'ente autonomo adempie una funzione di decentramento
Parallelamente all'autonomia normativa si deve citare l'autonomia istituzionale,342 che indica
ogni forma di separazione di un ente o di un'amministrazione rispetto al livello centrale di governo nell'attuazione di una qualsiasi forma di decentramento, che può essere politica, amministrativa, patrimoniale, contabile e funzionale o per più di tali elementi contemporaneamente.343 Tuttavia gli enti sotto-ordinati sono privi di quella totale
autosufficienza che è condizione imprescindibile della personalità distinta, dal momento che essi operano quali strutture parcellari di un meccanismo giuridico imperniato sullo Stato, dal quale derivano l'imperium che consente ai loro atti di avere efficacia simile a quelli statali.344
Gli enti sub-statali infatti nascono in un contesto di specializzazione funzionale e di articolazione organica rispondenti a specifiche esigenze statali e, pertanto, la loro personalità non scinde l'ordinamento che lo Stato impersona, così come il potere centrale non si fraziona a causa della detta separazione funzionale.345
Inoltre l'attenzione deve rivolgersi all'autonomia organizzatoria, quale rapporto giuridico di organizzazione che riguarda gli enti pubblici, i quali, per essere soggetti giuridici, non possono non avere proprie finanze, proprio patrimonio, propri poteri di autodeterminazione, direzione e gestione. Si pone il problema di capire come l'autonomia di tali enti pubblici possa tradursi nel potere di determinazione generale del proprio indirizzo politico-amministrativo. In generale quest'ultimo spetta all'ente sovrano che, attraverso i propri organi, lo impone agli enti minori; tuttavia tale regola trova talora delle deroghe totali o parziali, consentendo agli enti sub-statali di godere di una propria autonomia organizzatoria. Quando la deroga risulta parziale essa si esprime in una riduzione degli interventi dell'ente sovraordinato in modo che i
nei confronti di quei soggetti che l'ente sovrano – Stato o altro ordinamento generale – ha ritenuto idonei ad assolvere tale compito.
342Essa può essere intesa come sostanziantesi in varie tipologie di relazioni: quale il caso della subordinazione di un ordinamento giuridico rispetto a un altro quanto alla propria esistenza e che riceve da quest'ultimo l'autonomia di darsi proprie norme nei limiti che si prefigge; quale il caso di due ordinamenti totalmente indipendenti quanto alla propria esistenza ma che sono parzialmente rilevanti e pertanto ciascuno risulta limitato dall'autonomia dell'altro; quale il caso di un ordinamento giuridico autogeno che si forma spontaneamente ed è autonomo rispetto a ogni altro ordinamento.
343DE VALLES 1957, p. 1559; DE FINA 1988, a p. 3, afferma che «ciò che l'autonomia sottende è un'operazione di ingegneria istituzionale che realizza un trasferimento di attribuzioni dal centro statale ai nuovi centri ausiliari e che non può essere concettualizzata in termini di «indipendenza» (più o meno relativa) di questi ultimi, senza smentire, nell'essenziale, la struttura tipica di ogni ordinamento istituzionalizzato: governato, per definizione, dall'interdipendenza delle sub istituzioni con l'istituzione di risulta e, per ciò stesso, dal coordinamento e condizionamento reciproci.».
344AMATUCCI 2002 in proposito afferma che «l'autonomia locale risulta innanzitutto istituzionale; difatti, impegna i rapporti tra la norma statale e quella locale, considerando la seconda vincolata alla prima dalla quale è condizionata e limitata.».
rappresentanti delle categorie interessate possano far assumere all'ente atteggiamenti più liberi. Quando invece la deroga è totale si può raggiungere una vera e propria autonomia
locale, caratteristica di alcuni enti pubblici territoriali che possono vederla riconosciuta
perfino a livello costituzionale.
Per quanto attiene questo profilo, il tratto tipico dell'autonomia locale risiede nel fatto che l'organo fondamentale degli enti sub-statali è il popolo in quanto corpo elettorale: essi pertanto derivano l'indirizzo politico-amministrativo non tanto e non solo dallo Stato, quanto dalla maggioranza politica della propria comunità, potendo perfino arrivare, in taluni casi, a divergere dalle scelte del livello di governo sovraordinato. Detta caratteristica spetta in particolare agli enti territoriali sub-statali, i quali pertanto hanno, nel quadro del sistema dei pubblici poteri, una posizione propria rispetto a qualsiasi altro potere non statale e se ne differenziano in modo significativo.
L'autonomia degli enti sub-statali, poiché non è solamente autonomia organizzatoria ma deve anche manifestarsi quale istituzionale e normativa, è, quanto al suo contenuto giuridico, un'autonomia composita. Alla luce di questo si deve riconoscere che il potere di autodeterminazione di un ente esponenziale di una comunità comprendente persone diverse è, per definizione, un potere di indirizzo politico. Unione Europea, Stato ed enti sub-statali hanno tutti un potere di indirizzo politico, mentre varia il contenuto del potere stesso in ragione della natura e delle funzioni dalla comunità e del suo ente esponenziale. Si deve però riconoscere che solo l'indirizzo politico dello Stato, e oggi pure dell'Unione Europea, ha gli attributi di esercizio di un potere sovrano che invece mancano negli altri enti e nelle altre comunità, tanto che si afferma che questi ultimi esercitano un potere di indirizzo politico- amministrativo più che un indirizzo politico puramente e semplicemente. Non si deve poi tralasciare che l'indirizzo degli enti sub-statali è delimitato dalle norme dello Stato e che, con la sempre maggiore importanza dell'ordinamento europeo, tutti i soggetti precedentemente enunciati sono influenzati dall'Unione. Tra le varie tipologie che si possono annoverare tra i livelli inferiori di governo le differenze derivano dai limiti posti da parte dello Stato o dell'Unione Europea. I controlli che l'ente sovraordinato svolge nei confronti di quelli sottordinati non si traducono tanto nella verifica dell'osservanza dell'indirizzo politico dato, bensì nella verifica della continenza entro i limiti loro segnati dalle norme superiori. Si è comunque riconosciuto che proprio la legge deve impedire che l'autonomia politico-
amministrativa degli enti sub-statali possa giungere a tal punto di contrasto con il livello superiore di governo da costituire elemento di turbativa.346