La Commissione ha adottato un «Codice di buona condotta amministrativa per il personale della Commissione europea nei suoi
334
Tra gli studiosi italiani che sostengono l’idea della codificazione, v. CHITI M.P., “Do we need Codes and/or Laws for Better Administrative Procedure and Conduct of Officials?”, in European Business Law Review 2008, p. 233-242; CHITI M.P., “Il Mediatore europeo e la Buona Amministrazione Comunitaria”, in Rivista Italiana di Diritto Pubblico
Comunitario (2-2002), p. 303.
335
V. supra, parag. II.2.1.
336
Cfr. il progetto di raccomandazione dell’Ombudsman europeo (che ha fatto seguito all’inchiesta di propria iniziativa OI/1/98/OV) del 28 luglio 1999 e del 13 settembre 1999 (indirizzato alla Commissione). Il medesimo progetto di raccomandazione è stato trasmesso anche al Parlamento ed al Consiglio il 29 luglio 1999, www.euro- ombudsman.eu.int/recommen/en/oi980001.htm .
rapporti con il pubblico»337, che include la maggior parte delle proposte dell’Ombudsman europeo. Tuttavia, questo Codice fa parte delle regole di procedura della Commissione e quindi non conferisce alcun diritto di azione legale ai cittadini. Ciò nondimeno, le censure relative alla violazione del Codice della Commissione possono essere presentate all’Ombudsman europeo. Altri organismi, in particolare il Consiglio, finora non ha adottato alcun codice, e le altre istituzioni hanno codici che non sono conformi al modello proposto dall’Ombudsman. Pertanto, l’Ombudsman ha recentemente iniziato a prendere in considerazione una strategia diversa. Ha cioè raccomandato la formalizzazione di un diritto amministrativo europeo, applicabile a tutte le istituzioni dell’Unione europea. Trasformare il Codice in una legge europea contribuirebbe ad eliminare la confusione attualmente derivante dalla coesistenza di codici diversi per la maggior parte delle istituzioni e degli organi dell’Unione; dovrebbe altresì garantire che le istituzioni e gli organi applichino gli stessi principi fondamentali nelle loro relazioni con i cittadini; e mostrerebbe, sia ai cittadini, sia ai funzionari, l’importanza di tali principi.
In ogni caso, la CDF è il primo strumento internazionale sui diritti umani che sancisce esplicitamente il diritto ad una buona
amministrazione (art. 41)338 e il diritto di presentare una denuncia
all’Ombudsman europeo contro casi di maladministration da parte
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Decisione della Commissione, del 17 ottobre 2000, recante modificazione del suo regolamento interno, Allegato (2000/633/EC, ECS, Euratom), GuUE 2000 L 267/63.
338
In base all’art. 41 della CDF, «1. Ogni individuo ha diritto a che le questioni che lo riguardano siano trattate in modo imparziale, equo ed entro un termine ragionevole dalle istituzioni e dagli organi dell’Unione. 2. Tale diritto comprende in particolare: - il diritto di ogni individuo di essere ascoltato prima che nei suoi confronti venga adottato un provvedimento individuale che gli rechi pregiudizio, - il diritto di ogni individuo di accedere al fascicolo che lo riguarda, nel rispetto dei legittimi interessi della riservatezza e del segreto professionale, - l'obbligo per l'amministrazione di motivare le proprie decisioni. 3. Ogni individuo ha diritto al risarcimento da parte della Comunità dei danni cagionati dalle sue istituzioni o dai suoi agenti nell'esercizio delle loro funzioni conformemente ai principi generali comuni agli ordinamenti degli Stati membri. 4. Ogni individuo può rivolgersi alle istituzioni dell'Unione in una delle lingue del trattato e deve ricevere una risposta nella stessa lingua».
delle istituzioni e degli organi dell’Unione (art. 43)339. Sicché,
contemporaneamente all’approvazione del Codice340, il Parlamento
europeo ha anche adottato una risoluzione che chiede all’Ombudsman europeo di applicare il Codice nel valutare se sussista un caso di
maladministration, al fine di dare concreta attuazione al diritto dei
cittadini ad una buona amministrazione, così come previsto dall’articolo 41 della CDF. L’Ombudsman europeo tiene quindi debitamente conto delle norme e dei principi contenuti nel Codice quando esamina i casi di presunta maladministration. In considerazione del suo status giuridico di ‘diritto fondamentale’, il diritto ad una buona amministrazione potrebbe teoricamente essere applicato, così come qualsiasi altro diritto fondamentale europeo, in sede giudiziaria e in sede non-giudiziaria. Tuttavia, in pratica, l’Ombudsman svolge, per questo particolare diritto, ancora un ruolo più importante rispetto ad altri diritti fondamentali.
Ciò che è veramente innovativo nella scrittura della CDF è che i principi del diritto amministrativo, non vengono posti in termini di obiettiva legalità nell’interesse pubblico, ma nel senso di diritti pubblici soggettivi341. La CDF tende a riconoscere lo status di diritti fondamentali ai diritti procedimentali: l’accesso alla giustizia, l’accesso ai documenti, il diritto di presentare una denuncia all’Ombudsman europeo e il diritto ad una buona amministrazione. Inoltre, la costituzionalizzazione di tali diritti relazionali, goduti dagli individui vis-à-vis con l’amministrazione, può essere vista come l’inizio di una nuova dimensione di cittadinanza europea.
339
L’art. 43 della CDF statuisce che «Qualsiasi cittadino dell'Unione o qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ha il diritto di sottoporre al mediatore dell'Unione casi di cattiva amministrazione nell'azione delle istituzioni o degli organi comunitari, salvo la Corte di giustizia e il Tribunale di primo grado nell'esercizio delle loro funzioni giurisdizionali».
340
V. supra, parag. II.2.1.
341
Cfr. DUTHEIL DE LA ROCHÈRE J., “The EU Charter of Fundamentals Rights, Not Binding
but Influential: the example of Good Administration”, Continuity and Changes in EU law (Essays in Honour of Sir Francis Jacobs), Oxford University Press, 2008, p. 168-171.
L’Ombudsman fa frequente riferimento all’articolo 41 della CDF nella sua relazione annuale sui casi di maladministration. Infine, il riferimento all’articolo 41 appare direttamente o indirettamente anche nella giurisprudenza dei tribunali europei. A titolo di esempio, vale la pena citare il laconico commento dell’avvocato generale Jacobs sul diritto di avere un procedimento gestito in tempi ragionevoli: «slow
administration is a bad administration»342.
V.4.- Legalità e buona amministrazione: convergenze