I diritti fondamentali europei sono stati codificati per la prima volta nella Carta europea dei diritti fondamentali. L’Ombudsman europeo è stato sia un osservatore nella Convenzione per la Carta, sia un soggetto in grado di dare indirizzi ed esprimere opinioni in tale Convenzione308. Il 7 dicembre 2000, la Carta è stata “accolta” da parte del Consiglio europeo di Nizza. Così com’è, la Carta non è un trattato costituzionale, o documento legale, e ha il valore sui generis di una ‘proclamazione solenne’ da parte delle tre più importanti istituzioni dell’Unione. Il suo testo è essenzialmente conforme alla Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo e alla Convenzione europea sui diritti dell’uomo, e quindi può essere considerato come una conferma (da parte del Consiglio, della Commissione e del Parlamento) dei diritti preesistenti in esso riconosciuti, con l’aggiunta di principi ampiamente accettati come il diritto ad una buona amministrazione, i diritti sociali dei lavoratori e la bioetica. I poteri o gli effetti della Carta, se così si può dire, sono solo questi: a) Le istituzioni proclamanti (e le altre istituzioni come la Corte di giustizia europea) non devono contraddire la Carta, posto che l’hanno ‘proclamata solennemente’; b) il diritto comune, il diritto comunitario, e la giurisprudenza devono essere
308
La Corte di giustizia europea decise, nel 1996, che i trattati istitutivi della Comunità europea non autorizzavano la Comunità ad aderire alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo, questo nonostante tutti gli stati membri della Comunità/Unione europea fossero firmatari della Convenzione (Opinione 2/94 “Accession by the Community to the European
Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms” del 28 marzo
1996, [1996] European Court reports I-01759). A seguito di ciò, il Consiglio europeo di Colonia (3-4 giugno 1999) affidò il compito di redigere la Carta ad una Convenzione (vedi in http://www.europarl.europa.eu/charter/default_en.htm). La Convenzione ha tenuto la sua riunione costitutiva nel dicembre 1999 e ha approvato la bozza il 2 ottobre 2000. Il Consiglio europeo di Biarritz (13-14 ottobre 2000) ha approvato all’unanimità la bozza e la ha trasmessa al Parlamento europeo e alla Commissione europea. Il Parlamento europeo ha approvato il 14 novembre 2000 e la Commissione il 6 dicembre 2000. I presidenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione hanno firmato e proclamato la Carta, a nome delle loro istituzioni, il 7 dicembre 2000 a Nizza. Così, queste tre istituzioni dell’Unione europea (Consiglio, Commissione e Parlamento) hanno deciso che la Carta era (in quel momento) il format più appropriato per presentare i principi fondamentali dei diritti umani per l'Unione.
generalmente in armonia con essa. La carta non ha (ancora) lo status di diritto comunitario309. Pertanto, non possono essere proposte azioni giudiziarie unicamente sulla base di una presunta violazione dei principi contenuti nella Carta.
L’Ombudsman europeo, sin dall’inizio, si è impegnato a «mak[e]
… the Charter a living reality»310. Ha fatto spesso riferimento ad essa nei suoi discorsi e nelle relazioni annuali e ha criticato le istituzioni dell'Unione per la loro incapacità di rispettare molti dei contenuti della Carta. Soprattutto, l’Ombudsman ha usato il suo potere di iniziativa per un approccio proattivo nell’implementazione dei diritti riconosciuti nella Carta. Le sue iniziative hanno riguardato, inter alia, i limiti di età per i concorsi di assunzione nell’Unione311, il congedo
parentale per i funzionari dell’Unione europea312, la tutela
giurisdizionale nelle procedure di gara313 e la libertà di espressione dei
funzionari della Commissione314. Nel novembre 2003, l’Ombudsman
ha avviato un’indagine di propria iniziativa sulla integrazione delle persone con disabilità da parte della Commissione europea315. Inoltre,
309
Il Trattato di Lisbona, che è stato firmato nel dicembre 2007, fa un riferimento alla Carta, in forza del quale la Carta acquista un valore giuridicamente vincolante. La Carta è stata leggermente modificata prima della firma del trattato di Lisbona, per assimilarla al testo che era parte della respinta Costituzione europea. L’articolo relativo alla Carta recita: «L'Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea del 7 dicembre 2000, adattata il 12 dicembre 2007 a Strasburgo, che ha lo stesso valore giuridico dei trattati».
310
L’Ombudsman europeo, “What can the European Ombudsman do for you? — A guide for citizens”, 2002, http://ombudsman.europa.eu/guide/pdf/en/guide_en.pdf, p. 11.
311
Art. 21 CDF. Cfr. inchiesta OI/2/2001/(BB)OV, compendiata in RAOE 2002, p. 207.
312
Art. 33 (2) CDF. Cfr. inchiesta OI/4/2001/ME, compendiata in RAOE 2002, p. 201.
313
Art. 47 CDF. Cfr. inchiesta OI/2/2002/IJH.
314
Art. 11 CDF. Cfr. inchiesta OI/1/2001/GG, compendiata in RAOE 2002, p. 196.
315
Cfr. inchiesta OI/3/2003JMA, compendiata in RAOE 2007, p. 108-110. L’Ombudsman europeo ritiene che la gravità dei problemi incontrati dalle persone con disabilità richieda che gli impegni proclamati siano messi in pratica per mezzo di azioni efficaci. Per via del ruolo centrale della Commissione nel quadro istituzionale dell'Unione e dei suoi impegni specifici nei confronti delle persone disabili, l’Ombudsman ha ritenuto utile passare in rassegna le azioni intraprese da questa istituzione in questo settore, e di valutare se erano o
l’Ombudsman ha sempre ritenuto che la mancata applicazione della Carta è maladministration, indipendentemente dallo status giuridico (di soft law) della Carta316. Questo ragionamento è supportato dal fatto che il diritto fondamentale ad una buona amministrazione (che riflette specularmente il concetto di maladministration) comprende il diritto al trattamento imparziale ed equo (art. 41 CDF) e il trattamento imparziale ed equo, a sua volta, include il rispetto per tutti gli altri diritti fondamentali. In questa prospettiva, il principio di ‘equità’ funziona come una cinghia di trasmissione che consente all’Ombudsman di controllare il rispetto di tutti i diritti fondamentali da parte dell’amministrazione europea (ma non da parte del potere legislativo e giudiziario). Considerare la violazione dei diritti fondamentali come ipotesi di maladministration non attribuisce alla Carta dei diritti fondamentali uno status giuridico vincolante, perché la nozione di maladministration copre sia le condotte contrarie al diritto, sia le condotte non strettamente illegittime. Le argomentazioni dell’Ombudsman, pertanto, non implicano necessariamente la considerazione della Carta dei diritti fondamentali come un testo
non erano coerenti con i suoi obblighi di legge e con gli impegni assunti. L’Ombudsman ha pertanto deciso di avviare un’indagine di propria iniziativa in materia di integrazione delle persone con disabilità da parte della Commissione, al fine di garantire che tali cittadini non siano discriminati nelle loro relazioni con le istituzioni. L’indagine dell’Ombudsman è stata effettuata attraverso un dialogo aperto e trasparente in cui le persone con disabilità, i rappresentanti dei gruppi, gli altri ombudsmen a livello nazionale e regionale e il pubblico sono stati invitati a dare il loro contributo cognitivo. Sulla base dei dati acquisiti, l’Ombudsman ha ritenuto che la Commissione ha compiuto uno sforzo autentico per di integrare le persone con disabilità, anche se alcuni aspetti della sua politica non sembrano aver soddisfatto le aspettative del pubblico. L’Ombudsman ha riconosciuto che progressi sono stati fatti in un certo numero di settori. In questa ottica, il Codice di buona pratica della Commissione dovrebbe essere uno strumento molto utile a sensibilizzare il personale, nonostante maggiori sforzi dovrebbero essere fatti per assicurare che gli standards di comportamento vengano pienamente rispettati e periodicamente aggiornati. L’Ombudsman europeo ha, tuttavia, rilevato come il pubblico abbia reiteratamente sottolineato, durante il processo di consultazione, che azioni sono ancora necessarie in altri settori. L’Ombudsman ha concluso questa indagine auspicando che i risultati della sua iniziativa aiuteranno la Commissione a rivedere alcune delle sue azioni in questo campo, al fine di correggerle, se necessario, e, così facendo, a fornire un servizio migliore a tutti i cittadini europei.
316
Cfr. DIAMANDOUROS N., European Ombudsman Speeches – 30.11.2005, http://ombudsman.europa.eu/speeches/en/2005-11-30.htm.
vincolante sin dalla sua solenne proclamazione317. Anche se in teoria, sia gli organi dell’Unione, sia gli Stati membri che agiscono come agenti devono rispettare i diritti fondamentali europei (art. 51 (1)
CDF)318, in pratica, gli stati membri che applicano il diritto
dell’Unione europea si trovano spesso a violare i diritti della Carta. È ampiamente riconosciuto che l’articolo 51 (1) della CDF copre tutte le situazioni in cui gli atti degli stati membri sono occasionati dall’appartenenza all’Unione, siano o no atti precisamente riferibili al diritto europeo. La Carta dei diritti deve essere osservata da parte delle autorità nazionali anche quando gli stati membri godono di discrezionalità per quanto riguarda le modalità di attuazione delle direttive europee. Inoltre, l’implementazione del diritto dell’Unione nei termini di cui all’articolo 51 della CDF include l’applicazione e l’interpretazione del diritto (formalmente) nazionale di attuazione delle normative europee, perché altrimenti non sarebbe raggiungibile un livello coerente di protezione dei diritti fondamentali. Questo campo molto ampio dell’attività (normativa ed attuativa) degli Stati membri non può essere controllato dall’Ombudsman europeo. Il suo scrutinio sull’applicazione dei diritti fondamentali è limitato al campo di gran lunga più circoscritto dell’amministrazione ‘diretta’ dell’Unione. In questa area ristretta, il reclamo del singolo cittadino all’Ombudsman europeo rappresenta un’alternativa non-giudiziale al controllo di legittimità della Corte di giustizia ai sensi dell’art. 230 (4) del TCE, che prevede condizioni relativamente restrittive per far valere eventuali violazioni dei diritti fondamentali europei da parte degli organismi dell’Unione. Nei casi più rilevanti di mancata
317
Cfr. la Risoluzione adottata dagli ombudsmen nazionali e dagli organi similari degli stati membri dell’Unione europea durante il meeting del loro quarto seminario, tenutosi ad Atene il 7-8 aprile 2003, in cui si chiede di «facilitate the application of the Charter of
Fundamental Rights».
318
A norma art. 51 (1) della CDF, «Le disposizioni della presente Carta si applicano alle istituzioni e agli organi dell'Unione nel rispetto del principio di sussidiarietà come pure agli Stati membri esclusivamente nell'attuazione del diritto dell'Unione». Questa disposizione è basata sulla precedente giurisprudenza della Corte di giustizia. Cfr. sentenza in proc. C- 292/97, Kjell Karlsson, [2000] European Court Reports I-2737, para 37.
osservanza dei diritti fondamentali europei da parte delle autorità nazionali, spetta in primo luogo agli stessi Stati membri mettere a
disposizione rimedi effettivi319. I diritti fondamentali europei sono
direttamente applicabili dai giudici nazionali, in modo che le presunte violazioni possono essere trattate nella sede nazionale, eventualmente sotto la guida delle decisioni della Corte di giustizia in risposta a questioni interpretative proposte attraverso lo strumento dell’articolo 234 del TCE. Inoltre, quasi tutti gli Stati membri offrono rimedi non- giudiziali (come gli ombudsmen nazionali, che possono trattare anche questioni relative ai diritti fondamentali). Una diversa opzione per un individuo leso per violazione dei diritti previsti nella Carta europea potrebbe essere quella di non ricorrere ad organi nazionali, ma di rivolgersi direttamente alle istituzioni dell’Unione, vale a dire alla Commissione, al fine di attivare una procedura di infrazione contro il suo Stato membro ai sensi dell'articolo 226 del TCE.
V.2.- Gli ombudsmen europei e la tutela dei diritti