Usando parole di Diamandouros, «la cooperazione tra gli ombudsmen è la via da seguire». Invero, l’Ombudsman europeo si era interessato a questo aspetto fin dall’inizio. Il primo passo concreto per incentivare la collaborazione è stata la creazione, nel 1996, di un sistema di liaison officers per connettere l’Ombudsman europeo e gli
ombudsmen nazionali285, per trasferire rapidamente i reclami e per il
flusso di informazioni sul diritto comunitario e la sua attuazione.
Recentemente ha avuto luogo un notevole ampliamento della Rete. In tutto il mondo, la pubblica amministrazione ha recentemente sperimentato la cosiddetta «ombudsmania», un fenomeno particolarmente evidente nel continente europeo. Per i dieci nuovi stati membri dell’Unione, l’istituzione di ombudsmen è giustamente vista come un passo significativo nel processo di transizione dal regime comunista alla democrazia. Peraltro, molti dei vecchi stati membri, che in precedenza non avevano un ombudsman nazionale adesso lo hanno istituito. L’Italia, priva di un ombudsman nazionale o di un organo funzionalmente equivalente, è oggi l’unica eccezione. Un forte sviluppo degli ombudsmen regionali nei vari stati membri e il loro successivo inserimento nella Rete è anche importante, per le molte responsabilità nell’applicazione pratica del diritto comunitario ascritte al livello sub-nazionale di governo.
Tre caratteristiche incidono direttamente sulla forma e lo stile di questa Rete emergente di accountability. La prima riguarda l’esistenza di un ombudsman world. Nell’attuale sviluppo del diritto
amministrativo transnazionale o globale286, la dimensione regionale o
285
Cfr. RAOE 1996, p. 92-93.
286
Interessante, al riguardo, è rilevare l’emergere di un nuovo settore di studi giuridici denominato Global Administrative Law. Con la locuzione convenzionale Global
Administrative Law si fa riferimento alle strutture, alle procedure ed agli standards
normativi per la regolamentazione del processo decisionale, tra cui la trasparenza, la partecipazione, il controllo ed i meccanismi di attuazione di queste norme, che sono applicabili agli organismi intergovernativi di regolamentazione; alle reti intergovernative
europea si sovrappone su un modulo già altamente sviluppato di
networking a livello internazionale. È quindi importante sottolineare
che l’emergente rete di accountability non dovrebbe essere visualizzata semplicemente in termini di rapporti bipolari tra l’Ombudsman europeo e gli ombudsmen dei singoli Stati membri. In secondo luogo, va osservato che esiste una notevole diversità all’interno della famiglia degli ombudsmen, fondata su (ma non limitata da) diverse concezioni del ruolo. L’idea di una rete di
accountability dell’Ombudsman europeo che offra un servizio
uniforme e universale rimane quindi qualcosa di simile a una chimera. L’attuale Ombudsman europeo ha però attivamente promosso una Dichiarazione concordata, una sorta di codificazione “scheletrica”,
delle funzioni dell’ombudsman all’interno della rete europea287. La
terza peculiarità attiene al carattere volontario e flessibile della cooperazione, secondo il paradigma della auto-organizzazione della Rete. Non vi è alcun collante giuridico per la Rete, né l’Ombudsman europeo ha a sua disposizione qualcosa che assomiglia alla dottrina
informali di regolamentazione; e organismi transnazionali ibridi pubblico-privati o privati. Il focus di questa area di studi non è il contenuto specifico delle norme sostanziali, ma piuttosto il funzionamento dei principi esistenti o futuri, delle regole procedurali, delle regole di controllo e degli altri meccanismi in materia di responsabilità, trasparenza, partecipazione, e di garanzia della legalità nella governance globale. Si vedano, sul punto, i seguenti lavori: Global Administrative Law: Cases, Materials, Issues (2nd edition, 2008), edito da CASSESE S.,CAROTTI B.,CASINI L.,MACCHIA M.,MACDONALD E. E SAVINO M.; BATTINI S.,VESPERINI G. (eds.), Global and European Constraints Upon National Right to
Regulate: the Service Sector (29 febbraio 2008); CASINI L., “Diritto amministrativo
globale”, in CASSESE S. (dir.), Dizionario di diritto pubblico, 2006, ad vocem; ESTY D. C., “Good Governance at the Supranational Scale: Globalizing Administrative Law”, 115 Yale
Law Journal 1490 (2006); KRISCH N., KINGSBURY B. (eds.), “Symposium on Global
Governance and Global Administrative Law in the International Legal Order”, 17 European Journal of International Law, no. 1 (2006); Diritto amministrativo globale:
Bibliografia (CAROTTI B. eCASINI L., 2006); CASSESE S., “Administrative Law without the State? The Challenge of Global Regulation”, 37 New York University Journal of
International Law and Politics 663 (2005); KINGSBURY B.,KRISCH N. E STEWART R.B., “The Emergence of Global Administrative Law”, 68 Law and Contemporary Problems 15 (2005); DELLA CANANEA G., “Beyond the State: The Europeanization and Globalization of Procedural Administrative Law”, 9 Eur. Pub. L. 563 (2003).
287
Il primo risultato di questo embrionale tentativo di codificazione è la Dichiarazione della Rete europea degli ombudsmen, del 13-14 ottobre 2007, in particolare la Sezione «Il ruolo e lo scopo degli ombudsmen», v. supra, parag. IV.1.1.
dell’effective remedy288, attraverso cui formare e strutturare le pratiche e le procedure degli ombudsmen nazionali della Rete. Il dialogo, pertanto, è qualitativamente diverso da quello all'interno della ‘comunità giudiziaria’. Se l’Ombudsman europeo deve essere caratterizzato come primus inter pares, il suo primato non è – o non è ancora – quello voluto dalla Corte di giustizia.
Ci sono due profili piuttosto diversi del lavoro della Rete. Il primo è il suo ruolo di assistenza e di fissazione degli standards per molti
288
Cfr. sentenza della Corte di giustizia in proc. C-432/05, Unibet (London) Ltd e Unibet
(International) Ltd vs. Justitiekanslern, [2007] European Court Reports I-02271. In questa
importante decisione, la Corte ha chiarito che «È compito dei giudici nazionali, secondo il principio di collaborazione enunciato all’art. 10 Trattato CE, garantire la tutela giurisdizionale dei diritti spettanti ai singoli in forza delle norme di diritto comunitario. In mancanza di una disciplina comunitaria in materia, spetta all’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro designare i giudici competenti e stabilire le modalità procedurali dei ricorsi intesi a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto comunitario … Infatti, nonostante il Trattato CE abbia istituito un certo numero di azioni dirette che possono essere eventualmente esperite dai singoli dinanzi al giudice comunitario, detto Trattato non ha comunque inteso creare mezzi d’impugnazione esperibili dinanzi ai giudici nazionali, onde salvaguardare il diritto comunitario, diversi da quelli già contemplati dal diritto nazionale. La situazione sarebbe diversa solo se risultasse dall’economia dell’ordinamento giuridico nazionale in questione che non esiste alcun rimedio giurisdizionale che permetta, anche in via incidentale, di garantire il rispetto dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto comunitario. Pertanto, anche se in via di principio spetta al diritto nazionale determinare la legittimazione e l’interesse ad agire di un singolo, il diritto comunitario richiede tuttavia che la normativa nazionale non leda il diritto ad una effettiva tutela giurisdizionale. Spetta infatti agli Stati membri prevedere un sistema di rimedi giurisdizionali e di procedimenti inteso a garantire il rispetto di tale diritto … A tale riguardo, le modalità procedurali dei ricorsi intesi a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto comunitario non devono essere meno favorevoli di quelle che riguardano ricorsi analoghi di natura interna (principio di equivalenza), né devono rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico comunitario (principio di effettività). Ciascun caso in cui si pone la questione dell’effettività di una norma processuale nazionale dev’essere esaminato tenendo conto del ruolo di detta norma nell’insieme del procedimento, del suo svolgimento e delle sue peculiarità dinanzi ai vari organi giurisdizionali nazionali. Inoltre, spetta ai giudici nazionali interpretare le modalità procedurali applicabili ai ricorsi di cui essi sono investiti, per quanto possibile in modo tale che dette modalità possano ricevere un’applicazione che contribuisca al perseguimento dell’obiettivo di garantire una tutela giurisdizionale effettiva dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto comunitario» (v. punti 38-44, 54). Sul punto, cfr. anche BO G., “La pronuncia della Corte di giustizia nella causa Unibet tra principio di autonomia processuale e principio di non discriminazione”, in
Rivista trimestrale di diritto e procedura civile, 2008, p. 1065-1078; SIMON D., “Modalités de la protection provisoire”, in Europe 2007 Mai Comm., n. 128, p. 9-10; ANAGNOSTARAS
G., “The quest for an effective remedy and the measure of judicial protection afforded to putative Community law rights”, in European Law Review, 2007, p. 727-739.
nuovi ombudsmen delle democrazie più recenti. Sicché il Codice di buona condotta amministrativa è stata tradotto in più lingue e diversi ombudsmen dei nuovi stati membri lo hanno utilizzato come una risorsa per migliorare la qualità della pubblica amministrazione nei loro paesi. Questo ruolo proattivo per aiutare a promuovere sistemi di
ombudsmanship all’interno degli stati membri può essere considerato,
dal punto di vista della costruzione e del rafforzamento delle capacità amministrative degli uffici pubblici, come un notevole contributo alla composizione di un’articolata struttura di accountability. In secondo luogo, indicativo della ricerca di un servizio di ricezione dei reclami paneuropeo è lo sviluppo di un sito web user-friendly; il prossimo passo previsto dall’Ombudsman europeo sarà la creazione di un punto di accesso comune, ossia una sorta di one stop shop telematico, che servirà da strumento interattivo per aiutare i cittadini a rivolgersi all’ombudsman competente. Intanto, grazie alla Rete, il rapido scambio di informazioni, la condivisione delle analisi dei problemi e la diffusione delle migliori pratiche sono ormai basati su un uso sempre più sofisticato di Internet. Infine, sono considerevoli le potenzialità delle indagini congiunte, utilizzabili per la condivisione informale di informazioni in casi particolari. Un primo passo in tal senso è stato fatto con una inchiesta parallela dell’Ombudsman europeo e del suo omologo spagnolo, il Defensor del Pueblo, in relazione ad alcuni reclami contro la decisione della Commissione di avviare una procedura di infrazione contro la Spagna per il prestito gratuito di libri nelle biblioteche pubbliche spagnole 289.