L’art. 195 del TCE abilita l’Ombudsman a ricevere reclami da ogni cittadino dell’Unione e da qualunque persona fisica o giuridica159
nazionali”, in CHITI M.P., GRECO G. (a cura di), Trattato di diritto amministrativo europeo, 1997, I, p. 3; MASSERA A., “I principi generali”, in CHITI M. P., GRECO G. (a cura di),
Trattato di diritto amministrativo europeo, 1997, I, p. 431; LEGRAND P., “Uniformità, tradizioni giuridiche e limiti di diritto”, in Pol. dir., 1997, p. 3; LEGRAND P., “European legal Systems are not Converging”, in Int. Comp. Law. Quart., 1996, p. 52; MARCOU J. (a cura di), Les mutations du droit de l'administration en Europe, pluralisme et convergences, 1995, ed ivi, in particolare, il saggio di MALARET E.; BARBIERI E.M., “Diritto comunitario ed istituti generali del diritto amministrativo nazionale”, in Riv. It. Dir. Pubbl. Com., 1994, p. 3; SCHWARZE J., “Developing Principles of European Administrative Law”, in Public
Law, 1993, p. 229; FALCON G., “Alcune osservazioni sullo sviluppo del diritto
amministrativo europeo”, in Riv. trim. dir. pubbl., 1993, p. 74; GRAHAM C.F., “Towards a European Administrative Law, the English Case”, in Riv. trim. dir. pubbl., 1993, p. 3; BELL
J., “Convergences and divergences in European Adminstrative Law”, in Riv. It. Dir. Pubbl.
Com., 1992, p. 393; CASSESE S., “Il problema della convergenza dei diritti amministrativi: verso un modello europeo?”, in Riv. trim. dir. proc. civ., 1992, p. 467; CHITI M. P., “Implicazioni amministrative della integrazione europea”, in Riv. It. Dir. Pubbl. Com., 1992, p. 1188; FALCON G., “Dal diritto amministrativo nazionale al diritto comunitario”, in
Riv. It. Dir. Pubbl. Com., 1991, p. 351.
158
Cfr RAOE 2008, p. 33.
159
Il termine 'persona giuridica' è stato interpretato estensivamente. Dunque non implica il requisito della personalità giuridica ed è stato utilizzato come categoria residuale, in cui comprendere tutti i reclamanti che non possono essere classificati come ‘persone fisiche’. L’Ombudsman europeo ha così preso in esame anche i reclami presentati da società, fondazioni, sindacati, fondi autonomi, organizzazioni non governative, ombudsmen
residente o stabilita nel territorio di uno stato membro160, riguardanti casi di cattiva amministrazione nell’azione delle istituzioni e degli organi comunitari, ad eccezione dei tribunali comunitari nell’esercizio delle loro funzioni giurisdizionali161. Una denuncia, pertanto, esula dal mandato dell’Ombudsman nei casi in cui: 1) il denunciante non è una persona legittimata a presentare denuncia; 2) non sono coinvolti organi o istituzioni della Comunità; 3) la questione riguarda la Corte di giustizia o il Tribunale di primo grado nell’esercizio delle loro funzioni giurisdizionali; 4) non si tratta di un’ipotesi di
maladministration. Sebbene il diritto di presentare un reclamo
all’Ombudsman europeo sia limitato a cittadini residenti e persone giuridiche con sede legale in uno Stato membro, l’Ombudsman è altresì legittimato ad avviare indagini di propria iniziativa. La facoltà di svolgere questo tipo di indagini officiose consente all’Ombudsman
nazionali e regionali e tribunali statali. Cfr., ex multis, decisioni sui reclami 821/2000/GG; 1101/16.12.96/CFUI/IT/JMA; 384/97/JMA e 615/98/BB.
160
Anche la nozione di ‘residenza’ è stata interpretata liberamente. Il requisito della residenza non implica dunque l’esistenza di una dimora fissa o abituale. Può trattarsi del posto dove una persona fisica vive sporadicamente, senza l’intenzione di farne il centro delle sue relazioni sociali o delle sue attività professionali. Né risulta necessario che la residenza sia fissata in modo ufficiale. Dal momento che il reclamante si trova fisicamente nel territorio dell’Unione, la questione se il suo ingresso e la sua permanenza siano legali è irrilevante ai fini della legittimazione. Pertanto anche gli immigrati clandestini hanno accesso all’Ombudsman europeo. Cfr. decisione sul reclamo 972/24.10.96/FMO/DE/DT, compendiata in RAOE 1996, p. 15.
161
Cfr. reclamo 920/2007/BU, in cui un funzionario ha censurato il Tribunale della funzione pubblica per l’errata applicazione del regolamento di procedura e delle istruzioni pratiche del Tribunale di primo grado in una causa pendente in cui il reclamante era attore. Il reclamante sosteneva che i requisiti delle suddette disposizioni sulla traduzione dei documenti giustificativi e sulla lunghezza massima del ricorso comportavano una restrizione inaccettabile del diritto di accesso alla giustizia. L’Ombudsman ha ritenuto che l’eccezione dell’articolo 195 del TCE per la Corte di giustizia e il Tribunale di primo grado nell’esercizio delle loro funzioni giurisdizionali si applicasse anche al Tribunale della funzione pubblica, essendo quest’ultimo una Camera giurisdizionale affiancata al Tribunale di primo grado. L’Ombudsman è stato inoltre del parere che la questione oggetto della denuncia rientrasse nelle funzioni giurisdizionali del Tribunale di primo grado e non si è, conseguentemente, considerato legittimato a trattare il reclamo. Questa decisione (come tutte le decisioni concernenti casi ammissibili archiviati dal 30 giugno 1998) è consultabile (in inglese e nella lingua del reclamante) nel sito web dell’Ombudsman (http://www.ombudsman.europa.eu/home/en/decision.htm).
di esaminare i casi di eventuale maladministration portati alla sua
attenzione da persone non legittimate a presentare reclamo162. In
questi casi l’Ombudsman offre agli interessati, nel corso dell’indagine, le stesse opportunità procedurali di cui potrebbero usufruire ove fossero legittimati a presentare denuncia. L’opportunità di avviare una iniziativa officiosa è sempre valutata caso per caso.
Il mandato dell’Ombudsman europeo concerne le istituzioni e gli organi comunitari. Peraltro, mentre le istituzioni sono elencate all’articolo 7 del TCE, non esistono definizioni o elenchi ufficiali degli organi comunitari. Il termine include sia organi istituiti dai trattati, come il Comitato economico e sociale e la Banca centrale europea, sia organi istituiti dalla legislazione derivata, come l’Agenzia europea dell’ambiente e l’Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne (FRONTEX). I reclami nei confronti di autorità pubbliche degli Stati membri esulano dal
mandato dell’Ombudsman europeo163, anche se riguardano questioni
162
Nel 2007-2008, sono state svolte tre indagini officiose. Nella relazione annuale del 2006 l’Ombudsman ha dichiarato che intendeva ricorrere al proprio potere di iniziativa officiosa ogniqualvolta l’unica ragione per non indagare a fronte di una denuncia di
maladministration in capo alla Banca europea per gli investimenti (BEI) nella concessione
di prestiti al di fuori dell’Unione europea (prestiti esteri) fosse la non cittadinanza o la non residenza nell’Unione del reclamante. Nella sua risoluzione del 25 ottobre 2007 il Parlamento europeo ha accolto con favore la dichiarazione di intenti dell’Ombudsman e lo ha invitato a considerare la conclusione di un protocollo d’intesa con la BEI. Nel dicembre 2007, l’Ombudsman si è rivolto al presidente della BEI proponendo l’avvio di un dibattito sulla formulazione di un Memorandum d’intesa. Il Memorandum è stato infine sottoscritto dall’Ombudsman e dal presidente della BEI il 9 luglio 2008 (in GuUE 2008 C 244, pag. 1). L’obiettivo dell’accordo è potenziare la protezione delle parti interessate in relazione a eventuali episodi di maladministration nell’ambito delle attività della BEI. Il Memorandum prevede espressamente che la protezione delle parti interessate sia estesa anche alle persone che non siano cittadini o residenti di uno degli Stati membri dell’UE o che non abbiano sede legale in uno di essi.
163
Come esempio di reclamo escluso dalla competenza soggettiva dell’Ombudsman, può essere menzionato il reclamo riguardante i termini con cui un denunciante era stato licenziato dal suo impiego presso la Western European Union (WEU). Il reclamo era rivolto contro il segretario generale del Consiglio dell’Unione europea, il sig. Javier SOLANA, che era anche segretario generale della WEU. Dalla denuncia risultava che la decisione contestata era stata presa dal sig. SOLANA nella sua funzione di segretario generale della WEU. Poiché la WEU non è un organismo o un’istituzione dell’UE, l’Ombudsman ha declinato la propria competenza (reclamo 128/2007/FOR).
di diritto comunitario. Molte di questi reclami sono però ricevibili dagli ombudsmen nazionali e regionali inseriti nella Rete europea degli ombudsmen. Quando un reclamo è escluso dalla sua competenza, l’Ombudsman europeo tenta normalmente di indicare al reclamante un'altra istituzione che può ricevere la sua denuncia, specialmente se il caso concerne questioni di diritto amministrativo europeo. A volte, se il reclamo appare prima facie fondato, l’Ombudsman ove possibile e con il consenso dell’interessato, trasferisce il dossier direttamente all’istituzione competente. A tal riguardo, deve essere posta in evidenza l’importanza della Rete europea degli ombudsmen164. Infatti, uno dei principali obiettivi della Rete è quello di agevolare il rapido trasferimento dei reclami al competente ombudsman nazionale o regionale o all’amministrazione interessata165.
Presenta interessanti profili di sviluppo futuro anche la
cooperazione con la rete SOLVIT166. Nel 2007, per esempio,
164
V. infra, Capitolo IV.
165
Per comprendere le potenzialità della Rete europea degli ombudsmen, si può citare il caso (2681/2006/BM, compendiato in ROAE 2007, p. 39) di un cittadino spagnolo scontento perché il sistema «Via Verde», che prevede uno sconto sul pedaggio autostradale portoghese, non era disponibile per i cittadini dell’UE non residenti in Portogallo. Poiché il reclamo riguardava le autorità nazionali portoghesi, l’Ombudsman europeo lo ha trasferito all’ombudsman portoghese (Provedor de Justiça). A seguito di un’indagine, l’ombudsman portoghese ha rilevato che il sistema «Via Verde» prevede la deduzione automatica del pedaggio dal conto corrente dell’utente. Per beneficiare di questo sistema, l’utente deve avere un conto corrente facente parte della rete «Multibanco» che include due banche spagnole. L’ombudsman portoghese ha inoltre notato che, sebbene le limitazioni dell’attuale sistema possano essere messe in dubbio sulla base dei principi di libertà e concorrenza contrattuale nel settore bancario, la direttiva 2004/52/CE sull’interoperabilità dei sistemi di pedaggio stradale elettronici a livello comunitario dovrebbe creare un sistema uniforme di pagamento elettronico del pedaggio stradale a livello europeo entro il 2011. Alla luce di ciò, il Provedor de Justiça concludeva che non erano necessarie ulteriori indagini sulla questione e ha archiviato il caso.
166
SOLVIT è un problem-solving network telematico creato dalla Commissione europea, grazie al quale tutti gli stati membri lavorano insieme per risolvere, evitando le liti giudiziarie, i problemi causati dalla errata applicazione delle norme europee sul mercato interno da parte delle amministrazioni pubbliche. Esiste un centro SOLVIT in ogni stato membro dell’Unione (e anche in Norvegia, Islanda e Liechtenstein). I centri SOLVIT possono agevolare la soluzione dei reclami dei privati e delle imprese. Sono inseriti nelle amministrazioni statali ed hanno il compito di dare soluzioni concrete ai reclami nell’arco di dieci settimane dalla presentazione della denuncia. Le procedure SOLVIT sono
l’Ombudsman europeo ha trasferito al competente centro SOLVIT il reclamo di un cittadino bulgaro che si era laureato in medicina nel suo paese. Dopo l’ingresso della Bulgaria nell’Unione europea, avrebbe voluto esercitare la professione medica in Francia e si è procurato un certificato di conformità del suo diploma di laurea dal Ministero della Salute bulgaro. La competente autorità francese ha, però, rifiutato il certificato bulgaro sul rilievo che non vi era menzionata la direttiva europea pertinente. Le autorità bulgare hanno insistito per la validità del proprio certificato anche senza lo specifico riferimento alla normativa europea. L’ombudsman europeo ha così trasferito il reclamo al centro SOLVIT in Bulgaria, il quale, poco tempo dopo, ha informato l’Ombudsman che il caso era stato prontamente risolto ed il medico reclamante aveva ricevuto un certificato idoneo ad ottenere l’abilitazione in Francia alla professione medica. Sempre nel 2007, l’Ombudsman ha consigliato di contattare la rete SOLVIT ad altri sessantanove reclamanti.
II.4.- Profili procedurali dell’azione dell’Ombudsman