È ben noto che l’azione politica e amministrativa europea è stata, nonostante la clausola programmatica introduttiva dell’articolo 1 del Trattato sull’Unione europea («... le decisioni [dell’Unione] siano prese nel modo più trasparente possibile»), notoriamente opaca. Tuttavia, la trasparenza (a volte chiamata openness) è una condizione indispensabile di una democrazia che funzioni245. Senza trasparenza, i
245
Al riguardo, merita citare il recente (21.01.2009) “Memorandum per i responsabili dei dipartimenti dell’esecutivo federale e delle agenzie governative” sul Freedom of
Information Act (La legge sulla libertà di informazione) del Presidente degli Stati Uniti,
Barack Obama. In questo Memorandum, il neoeletto Presidente statunitense ha fissato le seguenti linee guida per la nuova amministrazione: «A democracy requires accountability,
and accountability requires transparency. As Justice Louis Brandeis wrote, "sunlight is said to be the best of disinfectants." In our democracy, the Freedom of Information Act (FOIA), which encourages accountability through transparency, is the most prominent expression of a profound national commitment to ensuring an open Government. At the heart of that commitment is the idea that accountability is in the interest of the Government and the citizenry alike. The Freedom of Information Act should be administered with a clear presumption: in the face of doubt, openness prevails. The Government should not keep information confidential merely because public officials might be embarrassed by disclosure, because errors and failures might be revealed, or because of speculative or abstract fears. Nondisclosure should never be based on an effort to protect the personal interests of Government officials at the expense of those they are supposed to serve. In responding to requests under the FOIA, executive branch agencies (agencies) should act promptly and in a spirit of cooperation, recognizing that such agencies are servants of the public. All agencies should adopt a presumption in favor of disclosure, in order to renew their commitment to the principles embodied in FOIA, and to usher in a new era of open Government. The presumption of disclosure should be applied to all decisions involving FOIA. The presumption of disclosure also means that agencies should take affirmative steps to make information public. They should not wait for specific requests from the public. All agencies should use modern technology to inform citizens about what is known and done by their Government. Disclosure should be timely. I direct the Attorney General to issue new guidelines governing the FOIA to the heads of executive departments and agencies, reaffirming the commitment to accountability and transparency, and to publish such guidelines in the Federal Register .In doing so, the Attorney General should review FOIA reports produced by the agencies under Executive Order 13392 of December 14, 2005. I also direct the Director of the Office of Management and Budget to update guidance to the agencies to increase and improve information dissemination to the public, including through the use of new technologies, and to publish such guidance in the Federal Register. This memorandum does not create any right or benefit, substantive or procedural, enforceable at law or in equity by any party against the United States, its departments, agencies, or entities, its officers, employees, or agents, or any other person. The Director of the Office of Management and Budget is hereby authorized and directed to publish this memorandum in the Federal Register» (disponibile nel sito del Difensore civico del
cittadini non possono dare un consenso informato all’azione di governo, non possono discutere o criticare in maniera fondata, e non
possono intervenire tempestivamente nel processo politico246. La
trasparenza è naturalmente legata anche alla rule of law, poiché tale principio costituzionale implica che i cittadini possano facilmente ottenere informazioni chiare e precise sui loro diritti e doveri. Dal
2001, il Regolamento sulla trasparenza247 disciplina l’accesso del
pubblico ai documenti del Consiglio, del Parlamento e della Commissione. Il Regolamento concede alle mentovate istituzioni europee tempi brevi per reagire alle richieste di accesso ai documenti. Ai sensi dell'articolo 8, di tale Regolamento, «entro 15 giorni lavorativi dalla … registrazione [delle domande di accesso], l'istituzione … con risposta scritta, motiva il rifiuto totale o parziale. In caso di rifiuto totale o parziale, l'istituzione è tenuta ad informare il richiedente dei mezzi di cui questi dispone, vale a dire l'avvio di un ricorso giurisdizionale contro l'istituzione e/o la presentazione di una denuncia presso il mediatore, a norma degli articoli 230 e 195 del trattato CE». Anche l’inerzia è contrastata efficacemente prevedendo che, «in assenza di risposta nei termini da parte dell'istituzione, la domanda s'intende respinta e il richiedente ha il diritto di ricorrere in giudizio nei confronti dell'istituzione e/o presentare una denuncia al mediatore a norma dei pertinenti articoli del trattato CE». Questo diritto è di grande rilevanza pratica. Anno dopo anno, i casi più
246
Cfr. LODGE J., “Transparency and democratic legitimacy”, in Journal of Common
Market Studies (32/3-1994), p. 343-368; CURTIN D., MEIJER A.J., “Does transparency strengthen legitimacy?”, in Information Polity (11-2006), p. 109-122. In quest’ultimo lavoro, gli autori presentano una prospettiva critica sulle teorie basate sul rapporto tra trasparenza e la legittimazione. Essi ricostruiscono tre assunti dai documenti di politica europea - la trasparenza rafforza la legittimazione di ingresso, la legittimazione di uscita e la legittimazione sociale - e quindi evidenziano diversi punti deboli. La conclusione è che la trasparenza è un elemento chiave delle istituzioni democratiche, ma teorie naïves sul rapporto tra trasparenza e la legittimazione possono e devono essere evitate. Essi mettono in guardia contro l’ingenua fiducia sui benefici di Internet: «enhancing legitimacy is much
more complicated than creating fancy websites».
247
Regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GuUE L 145 del 31.5.2001, pag. 43).
frequenti di maladministration che si riscontrano dalle indagini dell’Ombudsman europeo sono inerenti alla mancanza di trasparenza
(compreso il rifiuto di accesso ai documenti)248. Ciò nondimeno, il
principio di trasparenza appare come un principio costituzionale
basilare per l’Unione249. Questo principio è un diritto fondamentale
(consacrato nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea), e si riferisce non solo ai documenti concernenti il singolo interessato, ma a tutti i documenti. L’accesso al proprio fascicolo personale è
anch’esso parte del diritto fondamentale ad una buona
amministrazione. Lo scopo di questi diritti è quello di consentire ai cittadini di controllare le attività di coloro che esercitano pubblici poteri e di poterle giudicare. In questa prospettiva, il diritto di accesso ai documenti non è soltanto un diritto fondamentale da esercitarsi in base alle proprie esigenze personali, ma è anche un elemento della cittadinanza che può (e dovrebbe) essere esercitato nel pubblico interesse250.
Un diverso aspetto della trasparenza è probabilmente ancora più strettamente legato al principio democratico. Si tratta dei procedimenti legislativi a cui partecipano, il Parlamento, il Consiglio e la Commissione. Le sessioni, i dibattiti e i documenti pertinenti devono essere pubblici. Legiferare pubblicamente significa che ogni persona interessata può controllare il processo nella sua interezza, senza dover richiedere una specifica informazione. Il tipo di democrazia che predomina negli Stati membri dell'Unione europea comporta sia la
accountabilty alle elezioni, sia la accountability tra le elezioni. Un
certo grado di trasparenza è essenziale per entrambe le forme di
accountability. Tuttavia, una maggiore attenzione per la
248
Nel 2007, il 28% dei reclami deducevano una presunta mancanza di trasparenza, compreso il rifiuto di informazioni, v. RAOE 2007, allegato 3.2, p. 157.
249
Non deve quindi sorprendere che la trasparenza sia stata menzionata nel preambolo ‘non-operativo’ del Trattato costituzionale, che proclamava, nel secondo paragrafo, che l’Europa «desidera approfondire il carattere democratico e trasparente della vita pubblica».
250
Cfr. HARDEN I., “When Europeans complain: The work of the European Ombudsman”, in Cambridge Yearbook of European Legal Studies (3-2000), p. 232.
accountability tra le elezioni conduce a richiedere forme più
sviluppate di trasparenza rispetto a quando l’attenzione è rivolta principalmente alla accountability nelle elezioni. Le istituzioni e gli organi dell’Unione sono quindi fortemente dipendenti dalla legittimazione derivante dalla accountability tra le elezioni e quindi hanno una maggiore necessità di forme altamente sviluppate di trasparenza associata a tale tipo di accountability251.
L’idea di base della trasparenza è che i cittadini devono essere facilmente in grado di ottenere le informazioni di cui hanno bisogno per chiamare le autorità pubbliche a rendere conto del loro operato sia alle elezioni, sia tra le elezioni. Almeno fino a poco tempo fa, molte democrazie moderne avevano la tendenza a ritenere che le informazioni sufficienti a rendere accountable il ceto dei governanti siano un ‘sottoprodotto’ dell’esercizio delle libertà politiche tradizionali, in particolare la libertà di espressione. Questo approccio è chiaramente riconoscibile nella Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU), che è stata adottata poco più di mezzo secolo fa. La Convenzione offre una protezione particolarmente forte alla Stampa libera, in considerazione del suo ruolo nella diffusione di informazioni e di idee per il pubblico e del diritto del pubblico a
251
Cfr. PUNTSCHER RIEKMANN S., “In Search of Lost Norms: Is Accountability the
Solution to the Legitimacy Problems of the European Union?”, in Comparative European
politics (5-2007), p. 121-137. La tesi principale di questo articolo è che la accountability è
un importante principio organizzativo della democrazia. Vi è, tuttavia, la mancanza di consenso sulla definizione della democrazia come una Norma fondamentale oltre lo Stato. L’attuale vicenda dell’accountability come argomento di dibattito politico europeo può essere interpretata come un esempio della ricerca di una nuova definizione di tale Norma, ancora poco chiara a causa della creazione di un sistema politico sovranazionale, che ha portato ad una diffusione del potere. Il risultato è una forma di ‘democrazia diffusa’. Porre l’attenzione sulla accountability non porta necessariamente alla soluzione dei ‘dilemmi’ della democrazia europea. Le procedure di accountability previste dai Trattati non sono sufficienti a convincere i cittadini della qualità democratica dell’Unione.
riceverle252. Tuttavia, la libertà di espressione non impone alle autorità pubbliche di comunicare informazioni ai cittadini253.