Dopo la vicenda di Eluana Englaro, diversi Comuni italiani si sono adoperati per istituire registri di raccolta delle dichiarazioni anticipate di trattamento.
I Ministri dell’Interno, Roberto Maroni, del Lavoro e delle Politiche Sociali, Maurizio Sacconi e della Salute, Ferruccio Fazio, hanno firmato la Circolare Interministeriale datata 19 novembre 2010, relativa ai registri per la raccolta delle dichiarazioni anticipate di trattamento, in risposta ad alcune richieste di parere da parte dei Comuni per quanto riguarda la possibilità di istituire autonomamente detti registri.
In tale Circolare, è stato precisato che il Comune, in quanto ente locale, non ha alcuna competenza nella materia del fine-vita, invece rientrante tra quelle del legislatore nazionale1.
Di fondamentale importanza è l’art. 117 della Costituzione che assegna la competenza legislativa esclusiva allo Stato, per quanto riguarda l’ordinamento civile e, in particolar modo, le materie di stato civile ed anagrafe.
Inoltre, l’art. 117 Costituzione lettera p), in materia di legislazione esclusiva, comprende “la legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Provincie e Città Metropolitane”2
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Circolare Interministeriale del 19 Novembre 2010. 2
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Con tale riferimento, si vuole mettere in evidenza che le funzioni amministrative riguardanti le direttive anticipate di trattamento, che ben riguardano la sfera personale dell’individuo, sono riservate al legislatore statale.
Il Comune, secondo l’art. 14 del d. lsg. 18 agosto 2000 n. 2673
, gestisce per conto dello Stato e tramite il Sindaco, nella sua qualità di Ufficiale di Governo, solo i servizi elettorali, di stato civile e di anagrafe; inoltre viene precisato all’ultimo comma di tale articolo che “ulteriori funzioni amministrative per servizi di competenza statale possono essere affidate ai comuni dalla legge che regola anche i relativi rapporti finanziari, assicurando le risorse necessarie”4.
Di fatto, non vi è nessuna norma che abilita il Comune a gestire il servizio relativo alle dichiarazioni anticipate di trattamento.
Per questi motivi, la Circolare ritiene totalmente illegittime le iniziative di istituzione dei registri delle dichiarazioni anticipate di trattamento a livello comunale; inoltre, riconosce un’eventuale responsabilità di coloro che si attivano in tal senso, a causa di un uso distorto e non corretto delle risorse umane e finanziarie disponibili.
1.1 Le lacune della Circolare
La trattazione della materia della materia fine-vita rientra nella competenza esclusiva della legislazione statale; questo è un dato incontestabile. I Comuni, tuttavia, non hanno preteso di sostituirsi al legislatore assumendo il ruolo di produttore del diritto in tale ambito.
La questione è ben altra: riguarda la possibilità in capo agli Enti Locali di poter istituire o meno i registri per raccogliere le dichiarazioni anticipate di trattamento e, nel caso di risposta affermativa, con quali modalità e limiti.
3D. lsg. n. 267/2000 , TESTO UNICO DELLE LEGGI SULL’ORDINAMENTO DEGLI ENTI LOCALI.
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La Circolare ha precisato che “il compito di disciplinare in materia delle certezze giuridiche, implicando rilevanti effetti che possono condizionare l’esercizio di diritti fondamentali, è sempre stato riservato allo Stato, al quale spetta stabilire gli effetti probatori degli atti conservati da pubblici ufficiali (si vedano, ad esempio, gli articoli da 449 a 455 del codice civile per quanto riguarda lo stato civile)” ed, inoltre, si afferma la titolarità statale, per quanto riguarda il riconoscimento degli effetti delle dichiarazioni anticipate di trattamento.
Tali affermazioni, però, non sono redimenti rispetto alla questione di fondo: concedere o meno la possibilità ai Comuni di tenere tali registri.
E’ possibile dare una risposta ben diversa: “i presupposti della legittimità della istituzione e tenuta di tali registri, in via generale
possano essere ricondotti allo svolgimento delle funzioni
amministrative del Comune riguardanti”5
“la popolazione ed il territorio comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità”6
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I modelli di testamento biologico che sono stati adottati dai Comuni7 presentano differenti caratteristiche: in via generale, alcuni registri raccolgono attestazioni dei soggetti residenti che hanno sottoscritte le proprie dichiarazioni anticipate di volontà, con l’indicazione dell’avvenuta redazione, del luogo e dei soggetti presso cui sono conservate; altri registri, invece, prevedono, oltre all’attestazione, che il testamento biologico sia sigillato in busta chiusa; altri Comuni ancora hanno predisposto dei veri e propri modelli di dichiarazioni anticipate di trattamento8.
5 Cit. Anci, 2010, “Nota su circolare interministeriale avente ad oggetto i registri per la raccolta delle dichiarazioni anticipate di trattamento”, in www.astrid.it.
6 Art. 13, comma 1, d.lsg. 267 2000.
7 Per ulteriori approfondimenti dei modelli di testamento biologico, visitare www.associazionelucacoscioni.it.
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Tali ultime modalità di redazione di testamento biologico potrebbero andare contro alla tutela della privacy mentre, per quanto riguarda la prima soluzione, trattandosi di dichiarazioni che indicano dove si trovano ovvero presso quale persona è custodito il proprio testamento biologico, è possibile ricondurla allo svolgimento delle funzioni istituzionali proprie del Comune nei settori di servizio alla persona9.
In assenza di una disciplina che delinei la natura dei registri delle dichiarazioni anticipate di trattamento, è impossibile che questi producano effetti giuridici.
I Comuni, con l’istituzione di detti registri, si sono fatti carico di dare una risposta ad un bisogno di ordine sociale, anche solo simbolico, che ha cominciato ad emergere dopo il noto caso Englaro.
L’azione comunale può essere legittima sotto un altro punto di vista: nella prospettiva cioè di una generica competenza a far fronte alle esigenze della comunità.
E’ da osservare che la Circolare è uno strumento che presuppone un rapporto di gerarchia tra chi la emana e chi ne è destinatario: nel rapporto tra Stato e Amministrazioni Comunali, tale strumento è ammissibile unicamente avverso le funzioni del Sindaco, il quale è Ufficiale di Governo e, quindi, opera “per conto” dello Stato.
Ai sensi dell’art. 114 Costituzione, che prevede la pariordinazione fra livelli di governo, la Circolare, appare, quindi, idonea a regolare i rapporti istituzionali tra essi.
In questo caso, la Circolare avrebbe valore esclusivamente di interpretazione di una fonte competente a regolare i rapporti tra Stato ed Enti Locali, se, appunto, una legge ci fosse10.
Il primo comma dell’art. 118 della Costituzione statuisce che: “Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per
9 Ibidem. 10
Pioggia A., 2010, “I registri comunali delle dichiarazioni anticipate di trattamento”, in www.astrid.it.
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assicurare l’esercizio unitario, siano conferite a Provincie, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza”11
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E’ avvertita l’esigenza di una legge, semmai, per sottrarre ai Comuni la possibilità di svolgere certe attività: è sempre più forte il bisogno di una legge nazionale che detti, quindi, una disciplina unitaria su tutto il territorio nazionale al fine di eliminare le differenze di applicazione e di approccio in una materia tanto delicata come questa.
Ma di fatto, una legge non c’è ed il legislatore sembra non aver riservato a questa questione un posto di rilievo nella agenda politica per il prossimo futuro.
Dopo l’accelerata di iniziativa da parte del Governo con il d.d.l. Calabrò, il dibattito istituzionale si è arrestato; stando ai veri fatti, può sorgere il sospetto che la grande attenzione che ci fu nel 2009 sulle dichiarazioni anticipate di trattamento e sul rifiuto alle cure fosse perlopiù dovuta a motivazioni di “comunicazione politica”, piuttosto che al legittimo ed alto intento di regolare l’esercizio di un diritto12
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