La Narcotics Control Policy nell’emisfero americano fino al 1988

L’obiettivo principale della politica antidroga internazionale statunitense era la riduzione della fornitura: per ridurre la quantità di droga che fluiva nel paese e per ridurre la quantità di narcotici coltivati, processati e consumati nel mondo. Se questi due obiettivi fossero stati raggiunti, spiega Van Wert, gli Stati Uniti ne avrebbero beneficiato nell’aver ridotto il consumo ed aver reso le società latinoamericane socialmente, economicamente e politicamente “healthier”. Detto diversamente, le principali responsabilità del Dipartimento di Stato andavano in due direzioni, una a breve termine ed una a lungo termine: lavorare con altre nazioni per ridurre la produzione di raccolti illeciti (nel breve periodo), e costruire istituzione ed infrastrutture vitali ed autosufficienti per rafforzare il controllo della legge sul paese (nel lungo periodo).

Questi obiettivi si riteneva potessero essere raggiunti con un programma integrato che includesse cinque elementi: controllo delle coltivazioni, sviluppo assistenziale e sostituzione dei redditi, applicazione delle leggi, addestramento ed educazione pubblica134. Nell’anno fiscale 1989, il Bureau of International Narcotics Matters del Dipartimento di Stato spese circa tre quarti (72 milioni di dollari) dei suoi 101 milioni di budget in programmi antidroga nell’emisfero. Inoltre, circa l’80% del personale oltreconfine veniva assegnato in programmi nel continente americano. Dal 1972, quasi 400 milioni di dollari – sui circa 547 milioni spesi per ogni operazione antinarcotici internazionale – fu diretta verso l’area latinoamericana135_.

Per sviluppare e coordinare l’intera programma governativo antidroga, il ramo legislativo creò, con Executive Order del 1987, il National Drug Policy Board (NDPB), presieduto dall’Attorney General e composto dai capi di 15 dipartimenti e agenzie del governo136_.

Il Board fu creato come accettabile compromesso rispetto alle spinte di Reagan per la nomina di un unico “drug czar”, mentre il Senate Judiciary Committee voleva formare un’agenzia con autorità esplicita per formulare una politica generale e dirigere tutte le operazioni antidroga federali, con l’intenzione di migliorarne il coordinamento.

Il Segretario di Stato ne era membro ed teneva meeting mensili per discutere e coordinare tutti gli aspetti della politica di controllo sia domestica che internazionale.

134 _{U.S. Department of State, Bureau of International Narcotics Matters (US-INM), “FY}

1989-1991 Policy Guidance for Narcotics Control Programs”, INM Internal Document, Washington D.C., Marzo 1987.

135 _{U.S. Department of State, Bureau of International Narcotics Matters (US-INM), “INM}

Fact Sheet: Narcotics Control in ARA Region”, INM Internal Document, Washington D.C., Settembre 1988.

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Oltre ai due corpi coordinatori del Board (il Law Enforcement Coordinating Committee ed il Drug Abuse Prevention Coordinating Committee), esso stabilì nove principali comitati d’agenzia per analisi maggiormente dettagliate e per la formulazione di raccomandazioni dei programmi. Il Bureau of International Narcotics Matters del Dipartimento di Stato presiedeva lo International Standing Committee che indirizzava la politica e la programmazione antidroga internazionale del National Drug Policy Board.

Come parte del mandato di coordinamento antidroga internazionale, INM scrisse e coordinò la inter-agency “International Narcotics Control Strategy and Implementation Plan” che stabiliva dei obiettivi:

1) la riduzione della quantità di cocaina imbarcata dall’America Latina verso gli Stati Uniti attraverso un programma di controllo integrato;

2) la riduzione della quantità di eroina imbarcata da Asia e Messico verso gli U.S.A. con un programma integrato;

3) la riduzione della quantità di marijuana in ingresso nel paese dal resto del mondo; 4) un incremento dell’intolleranza verso le droghe illecite e una stimolazione del

sostegno mirato ai piani antidroga mondiali con iniziative della diplomazia pubblica, incorporando concetti di sensibilizzazione della cittadinanza e riduzione della domanda;

5) eliminazione delle principali reti di traffico e dei cartelli attraverso un aumento dei sequestri, degli arresti, dei processi e delle condanne;

6) un aumento della cooperazione internazionale con iniziative e programmi diplomatici137.

Nel formulare la International Narcotic Control Strategy, l’INM ed altri membri dello International Standing Committe del National Drug Policy Board identificarono il controllo della cocaina come la principale priorità per quegli anni. Tale designazione fece sì che la maggior parte del budget fosse destinato al controllo di doghe, ritenendo che per ridurre la presenza di sostanze illecite sul mercato sarebbe stato determinante, a breve termine, portare avanti le operazioni di eradicazione, a lungo termine, sviluppare programmi di “institution-building”.

Il governo statunitense riteneva che l’eradicazione di stupefacenti maggiormente vicini alla fonte di materia grezza rappresentasse la spesa più efficace e l’approccio antidroga più efficiente nella strategia di riduzione della fornitura. Ridurre la coltivazione e la produzione attraverso lo sradicamento alla sorgente si riteneva fosse il punto commercialmente più vulnerabile della catena “grower-to-user”.

I raccolti illeciti potevano essere sradicati sia involontariamente che volontariamente.

137 _{US Department of State, Bureau of International Narcotics Matters (US-INM), “FY}

1989-FY1991 Policy Guidance for Narcotics Control Program”, INM Internal Document, Washington D.C., Settembre 1988.

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L’eradicazione di raccolti poteva essere raggiunta estirpando fisicamente le piante o per mezzo di agenti chimici e biologici. Pagare i contadini perché estirpassero volontariamente le piante rappresentava un elemento chiave della strategia, in generale il sostegno economico e l’assistenza allo sviluppo erano componenti fondamentali per ottenere risultati duraturi dalle operazioni di eradicazione.

Dalla seconda metà degli anni ’80, si è ritenuto che la parte relativa al raccolto rappresentasse il collegamento più economico nella catena del traffico; i produttori dedicavano poche risorse economiche per prevenirne la rilevazione, rendendo d’altro canto abbastanza semplice localizzare e distruggere i campi coltivati piuttosto che seguire i prodotti fino nei vicoli delle città americane. Il Dipartimento di Stato, dunque, riteneva che la forniture di narcotici imbarcate dall’America Latina verso gli Stati Uniti avrebbe potuto essere ridotta significativamente se il governo avesse istituito, entro il 1993, una massiccia operazione di diserbo per ridurre la coltivazione di coca, addirittura del 50%.

Ovviamente, se la domanda statunitense per la droga non fosse mai esistita probabilmente non ci sarebbe mai stato alcun incentivo per le organizzazioni criminali a rifornire o trafficare. Molti critici dei piani di eradicazione ritenevano che la riduzione di fornitura straniera di narcotici non fosse un obiettivo raggiungibile, e che lo fosse stato, non avrebbe avuto significativi impatti sui tassi di abuso di stupefacenti nel paese, visto che i tossicodipendenti si muovevano in relazione ai prodotti disponibili sul mercato. Inoltre, altri temevano i danni ambientali che sarebbero risultati dall’utilizzo di erbicidi; altri ancora si domandavano se una politica di tipo globale sul controllo potesse essere concreta, visto che molte aree di coltivazione erano di fatto sottratte al controllo degli stati, nonché frammentarie. Infine, alcuni discutevano sul valore degli sforzi volti alla riduzione della fornitura, dal momento che essa eccedeva di gran lunga la domanda mondiale. Se la fornitura mondiale fosse stata fortemente ridotta, dicono i critici, ciò non verrebbe percepito negli Stati Uniti finché non si fosse inaridita a livello mondiale, poiché i consumatori statunitensi pagavano prezzi più elevati di ogni altro mercato ed i dollari americani erano la valuta preferita dal narcotraffico138.

Nel 1987, fu stimato che tra Perù, Bolivia, Colombia ed Ecuador venissero destinati alla coltivazione di coca tra 152.000 e 195.000 ettari, producendo circa 322-418 tonnellate di cocaina idrocloride139.

Circa 7.300 ettari di papaveri da oppio venivano coltivati in Messico nel 1987, producendo approssimativamente 45-55 tonnellate di oppio e 4.5-5.5 tonnellate di eroina.

138 _{US Department of State, Bureau of International Narcotics Matters (US-INM), “FY}

1989-FY1991 Policy Guidance for Narcotics Control Program”, INM Internal Document, Washington D.C., Settembre 1988.

139 _{US Department of State, Bureau of International Narcotics Matters (US-INM), “FY}

1989-FY1991 Policy Guidance for Narcotics Control Program”, INM Internal Document, Washington D.C., Settembre 1988, pp. 6-7.

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Il Dipartimento di Stato stimava che quattro paesi nell’emisfero vantavano la produzione di 9.930-15.625 tonnellate di cannabis o l’85% delle importazioni totali: Messico 5.970- 7.130; Colombia 3.435-7.760; Giamaica 325-535; Belize 200140.

Il secondo obiettivo posto dallo International Narcotics Control Program consisteva, come detto, nel costruire infrastrutture ed istituzioni nei paesi di origine e di transito per rafforzare le leggi e le convenzioni antidroga internazionali. Sotto quest’obiettivo politico, il governo statunitense promosse una serie di iniziative:

1) addestramento, assistenza tecnica e supporto operativo alle forze dell’ordine e ai militari locali;

2) assistenza allo sviluppo e sostituzione del reddito

3) sensibilizzazione della cittadinanza alla prevenzione e all’educazione.

Poiché le realtà politiche e sociali rendevano impossibili i pinai di eradicazione in molti paesi, e questi piani non sempre potevano tenere il passo delle coltivazioni in espansione, l’eradicazione necessitava della complementarietà di un programma di rafforzamento. Dovevano essere sviluppate le istituzioni e costruite le infrastrutture per aiutare i governi ad applicare le leggi esistenti contro le coltivazioni illegali; andavano incoraggiati i governi dei paesi dove la coltivazione era ancora legale ad adottare legislazioni di senso opposto e di respiro maggiormente repressivo; dovevano essere distrutte le rotte del traffico di narcotici e, con non minor enfasi, quelle che portavano prodotti chimici fino ai laboratori; andavano identificati e distrutti i laboratori, le raffinerie e le piste d’atterraggio clandestine; bisognava imballare le organizzazioni del traffico, attraverso azioni di polizia, con sequestri e confische, rafforzando il sistema giudiziario e l’assistenza legale.

L’addestramento fornito dagli Stati Uniti, incluso quello offerto dal Dipartimento della Difesa, era considerata una misura necessaria per assicurare che si creassero quadri di professionisti motivati ed onesti. Addestramento, assistenza tecnica e supporto operativo erano necessari per sostenere le forze governative militari e la polizia nazionale nella lotta all’eliminazione del narcotraffico nei rispettivi paesi. L’assistenza con beni di prima necessità ed intelligence operativa e strategica erano essenziali per identificare laboratori e aree d’atterraggio abusive, in modo da procedere con le fasi di confisca e sequestro. I cartelli dovevano essere investigati, analizzati ed immobilizzati. I sequestri di beni e prodotti e le confische dei mezzi di produzione erano, dunque, armi fondamentali – nel momento in cui, ovviamente, la legge consentisse alle forze statali una certa libertà di manovra. Le operazioni di eradicazione e di polizia su larga scala forse non sarebbero mai state possibili in molte aree in cui il traffico era tradizionalmente radicato senza programmi di sostituzione di guadagni o di assistenza allo sviluppo per l’assistenza ai contadini impoveriti e per il generale rafforzamento economico delle specifiche regioni.

140_{Drug Enforcement Administration, National Narcotics Intelligence Consumer}

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Dati gli enormi profitti coinvolti nella produzione illegale, l’influenza corruttiva ed il massiccio potere esercitato dai trafficanti, alcuni governi, per la verità, non si decisero a dare il via ai rafforzamenti delle leggi antidroga nei rispettivi paesi finché non rischiarono di vederne intaccata l’autorità statale e la vitalità economica. Nel 1988 il governo statunitense propose la creazione di “superfund”, sul modello degli Economic Support Funds, come incentivi economici per l’eliminazione di coltivazioni di coca, in particolare nell’area andina. Funzionando come incentivo positivo per i governi, in opposizione alle decertifications congressuali (che condizionavano gli aiuti economici ai pesi che non avessero intrapreso politiche antidroga efficienti), questi incentivi tra 1990 e 1991 funzionarono annualmente in addizione ai Military Assistance Program, International Military Education and Training ed Economic Support Funds per Bolivia, Colombia e Perù141. Come fu previsto, il fondo per l’eradicazione di coca dotò i tre paesi del “detoxification cost” per uscire dalla dipendenza dai redditi della coca e offrì incentivi economici in cambio del raggiungimento di alcuni obiettivi antidroga strategici. Per qualificare la partecipazione nel fondo, i paesi avrebbero dovuto sopprimere la nascita di nuove piantagioni durante il biennio 1988-89, dopodiché avrebbero dovuto raggiungere gli standard di sradicamento stabiliti per il 1990-91. L’aumento dei pagamenti per i paesi mostratisi all’altezza furono nella forma di aiuti esteri in base alla percentuale verificabile di coltivazioni di droga debellate. Certo, pur in mezzo a innumerevoli difficoltà ed errori strategici, molti risultati furono raggiunti, ma fu impossibile arrivare a compiere lo scopo ultimo di questa sorta di “piano antidroga quinquennale”: la completa eliminazione del problema della coca in America Latina142.

Faceva parte della politica statunitense anche il coinvolgimento della cittadinanza nell’attenzione e l’educazione ad una politica di controllo antinarcotici, considerando come una popolazione educata a questo tipo di politica, avrebbe più facilmente collaborato col governo locale, creando, peraltro, nuovi spazi di potere politico laddove prima c’era posto per il crimine organizzato. L’aumento ed il rafforzamento delle operazioni antidroga sarebbe stato possibile, infatti, solo dal momento in cui i paesi stranieri si fossero resi conti che passare all’azione sarebbe stato innanzitutto nel loro interesse. Finché i governi che non si fossero reso conto che la produzione, il traffico e l’abuso costituiva una minaccia per la stabilità economica regionale, la salute pubblica e la sicurezza nazionale, il narcotraffico avrebbe continuato ad agire indisturbato, erodendo legittimità ed autorità allo stato. La consapevolezza problematica del fenomeno non poteva però fermarsi ai soli governi, ma da essi doveva arrivare alla popolazione, attraverso campagne di ammonimento e di educazione civica, rendendola partecipe.

141 _{US, General Accountability Office (US GAO), “Drug Control: Status Report on}

Department of Defense Support on Counternarcotics Activities”, GAO, Washington D.C., Settembre 1991.

142 _{US, General Accountability Office (US GAO), “Drug War: Observations on}

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3.3 Programmi e strategie specifiche per Colombia e Perù, due “vicini”