Un segnale sbagliato alle truppe

L’affermazione di Bennett che Washington stesse seriamente considerando l’impiego di truppe statunitensi in Colombia (e in generale nell’area andina) se richiesto dai governi locali inviò, secondo Bagley, un nuovo segnale sbagliato. Le truppe americane non conoscevano la cultura, la lingua o il territorio; così la loro efficacia poteva essere seriamente limitata. Mentre l’uso di addestratori militari o di circa due dozzine di agenti DEA già sul territorio sarebbe stato senz’altro più utile, laddove l’impiego militare avrebbe fortemente minato la legittimità ed il supporto popolare a Barco e alla sua iniziativa. Mentre sulla scia di una futura crisi l’invio di truppe per combattere la guerra alla droga in Colombia poteva aver avuto un certo appeal negli Stati Uniti, Barco ed altri presidenti latinoamericani avevano fortemente rifiutato l’offerta di un impiego militare nei rispettivi paesi. D’altro canto, fintanto che qualche funzionario vicino al presidente Bush continuare ad alludere ad un intervento militare americano come possibile soluzione al problema della droga, la campagna antidroga di Barco si indeboliva progressivamente. La sola menzione di truppe statunitensi sul suolo colombiano infiammava i già forti nazionalismi locali, esponendo Barco alle critiche di essere solo “un pupazzo dell’imperialismo”, impaludandolo in inutili diatribe politiche che ostacolavano i suoi sforzi.

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I politici statunitensi, secondo Bagley, avrebbero dovuto impegnarsi di meno in certi atteggiamenti, mostrando invece un maggior livello di consultazione con il leader colombiano, dimostrando così anche la volontà di vincere la guerra alla droga.

Piuttosto che spingere l’esercito statunitense e colombiano sulla prima linea di una guerra contro i cartelli, la politica statunitense, secondo Bagley, avrebbe potuto mirare da subito al rafforzamento istituzionale dello stato colombiano, operando nell’effettiva capacità di applicare la legge e promuovere lo sviluppo economico sul territorio – azioni dunque di tipo politico e diplomatico, piuttosto che militare. Le attività di supporto andavano quindi indirizzate non solo verso l’aiuto militare e poliziesco, ma anche verso il sostegno economico e l’assistenza tecnica, senza che lo stato assumesse più le forme di una leadership militare piuttosto che civile.

Le vittime della “Drug War” hanno rappresentato la principale tragedia per il paese andino, ma i costi che sono gravati sulle istituzioni politiche democratiche in termini di intimidazioni, corruzione e delegittimazione hanno posto nel corso degli anni ’90 una minaccia forse ancora più grande. La chiave per un’efficace politica di controllo internazionale in campo antidroga, secondo Bagley, doveva trovarsi nell’assistenza e nel rafforzamento della capacità istituzionale colombiana di mantenere l’ordine pubblico e nel soddisfare i bisogni dei cittadini. Il collasso del sistema giudiziario nazionale a cui si assistette nel corso degli anni ’80 – circa 50 giudici furono uccisi e altre centinaia si dimisero – ha rappresentato forse la più drammatica, ma non l’unica, manifestazione del problema. Il bisogno disperato di assistenza internazionale da parte del paese per ricostruire ed ampliare la propria autorità statale, un’opera che ha richiesto anni di lavoro e tuttora in corso.

Secondo Bagley, sostenere l’esercito colombiano poteva senz’altro essere un’importante dimensione del cosiddetto “institution-building effort”, ma non poteva affatto essere l’unico. In ogni paese, infatti, la forza che applica e fa rispettare la legge è esclusivamente la polizia. La polizia nazionale avrebbe dovuto sin da subito avere un ruolo di primo piano, indipendente dall’esercito, nella lotta antidroga.

Oltre a ciò, lo stato colombiano aveva l’obbligo di dimostrare la propria esistenza anche nelle zone più remote del paese, laddove i trafficanti ed i guerriglieri raccoglievano la propria base di supporto popolare e logistica.

Il governo Barco effettivamente tentò questa via, attraverso il “Plan Nacional de Rehabilitacion”, ma, a causa delle scarse risorse, non riuscì mai ad attuarlo.

Il governo statunitense avrebbe dovuto immediatamente offrire un supporto a questo tipo di problematiche. L’ambizioso piano di Barco richiedeva investimenti per più di un miliardo di dollari per il quadriennale 1986-90. Una simile cifra non era racimolabile per la sola Colombia, ma nemmeno attraverso l’assistenza degli altri paesi andini, senza l’aiuto statunitense (sebbene Bush sembrasse restio a questo tipo di supporto).

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In un paese che fronteggiava un simile lotta al narcotraffico, anche l’aiuto e l’incoraggiamento verso le organizzazioni non governative dell’area sarebbe stato cruciale. Il funzionamento dei governi democratici della regione avevano bisogno di una società civile rivitalizzata anche attraverso simili istituzioni autonome – come gruppi per i diritti civili, sindacati, giornali, sindacati contadini, partiti, università.

Mentre l’amministrazione Bush applaudì entusiasticamente l’annuncio di Barco di rinnovare l’estradizione di trafficanti verso gli Stati Uniti, tale soluzione doveva, secondo Bagley, avere più le linee di un ripiego. Essa infatti non avrebbe mai potuto fare le veci di un sistema giudiziario colombiano funzionante. I trafficanti di basso livello sarebbe sempre stati pronti a farsi proteggere dai kingpin. Piuttosto il sistema colombiano stesso avrebbe dovuto dimostrarsi in grado di amministrare la giustizia e rompere permanentemente la catena di potere dei cartelli.

Per cominciare una ricostruzione del sistema giudiziario, la Colombia necessitava in primo luogo di auto blindate, bodyguard addestrati, sistemi di sicurezza migliori per proteggere i giudici e le loro famiglie, sistemi di raccolta moderni e computerizzati, risorse per i salari, strutture giudiziarie, galere sicure.

La proposta dell’amministrazione Bush di un sistema d’aiuti militari e polizieschi per 261 milioni di dollari da dividere con gli altri paesi andini nell’anno fiscale 1990 rappresentò, in questo senso, un massiccio incremento dell’assistenza statunitense volta a soddisfare le priorità al tempo più immediate per la Colombia, per quanto avrebbe dovuto rinnovarsi progressivamente sul lungo periodo.

Mentre la leadership e le risorse di Washington erano indispensabili per qualsiasi tentativo di controllo antidroga a livello internazionale, l’affidamento su iniziative e programmi bilaterali erano inadeguati per una serie di motivi. Innanzitutto, si correva il rischio di accrescere le paure di una dominazione politica statunitense. Secondo, si trovava costretto nei limiti di disponibilità del bilancio americano. Terzo, imponeva costose problematiche burocratiche sotto il punto di vista dell’espansione e del coordinamento. Quarto, i progetti ed il personale statunitensi correvano il costante rischio di diventare target per i guerriglieri ed i narcoterroristi. Infine, si prevedeva la partecipazione di altri paesi nell’emisfero ed in Europa che parimenti pativano il traffico di droga e che avevano risorse ed expertise per contribuire.

Nonostante le più immediate problematiche che potessero sorgere da un’iniziativa multilaterale, le risorse statunitensi potevano essere ancora più utili e meglio sfruttate se fossero state incanalate attraverso programmi internazionali ed interamericani in Colombia, amministrati dalla Agency for International Development (USAID), la DEA ed altri gruppi marginali volti all’addestramento di personale locale e alla promozione di abilità istituzionali nazionali e regionali352.

352 _{La “United States Agency for International Development” (USAID), è un’agenzia}

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Anche le organizzazioni internazionali hanno simili capicità. Lo United Nations Development Programme, per esempio, fu da subito impiegato per supportare i programmi di riabilitazione nazionale in Colombia353. Le stesse nazioni unite utilizzarono parecchio expertise nelle aree di eradicazione delle coltivazioni, per la loro sostituzione e lo sviluppo rurale. L’Interpol avrebbe potuto essere anch’esso un importante canale per l’addestramento della polizia. In particolare è interessante come Bagley considerasse il governo italiano, tra gli altri, particolarmente importante in ambito di assistenza alla Colombia, vista la sua considerevole esperienza nel combattere il terrorismo contro i giudici.

La proposta dell’amministrazione Bush nel Settembre 1989 di incrementare l’assistenza poliziesca e militare nei paesi delle Ande dai meno di 50 milioni di dollari nel corso degli anni ’80 ai 261 milioni per l’anno fiscale 1990 rappresentò un importante ed atteso cambiamento nel supporto antidroga statunitense nella regione. Eppure questo aiuto portava con sé l’obbligo a sostenere tali sforzi anche negli anni a seguire. Inoltre, la scelta di escludere aiuti per lo sviluppo economico, sembravano l’ennesima miopia del governo statunitense. Perché l’aiuto non fosse effimero o del tutto sprecato, serviva che i programmi militari e polizieschi fossero integrati con almeno 200-300 milioni di dollari destinati all’assistenza del fragile sviluppo economico del colombiano (ma anche dell’intera regione andina).

L’invio di questi aiuti avrebbero dovuto essere monitorati, in relazione alle necessità contingenti, non solo da parte degli Stati Uniti, ma dell’intera comunità internazionale, incoraggiandone la partecipazione.

Piuttosto che il classico apparato di sanzioni, come il difettoso e controverso rituale della “decertification” dei paesi considerati insufficienti dal punto di vista della lotta alla droga e così privati dalla possibilità di ricevere supporto statunitense, avrebbe potuto essere sviluppato un sistema di incentivi con cui continuare le erogazioni in corrispondenza a criteri predefiniti. Tale sistema, secondo Bagley, avrebbe permesso l’istaurazione di un sistema di maggior coinvolgimento dei governi stranieri nel determinare gli obiettivi delle operazioni, ma anche nel definire gli specifici criteri di valutazione e di misura.

“join with our allies to eradicate extreme poverty” porta l’agenzia verso la missione di “partner to end extreme poverty and to promote resilient, democratic societies while advancing the security and prosperity of the United States”.

Fu fondata tramite ordine esecutivo dal presidente Kennedy nel 1961 per implementare programmi d’assistenza e sviluppo in aree autorizzate dal Congresso tramite il Foreign Assistance Act.

353 _{Lo United Nations Development Porgramme (UNDP) costituisce il network di}

sviluppo globale a partire dalla sua istituzione, nel 1966. Con sede a New York, l’UNDP si pone l’obiettivo di cambiare e collegare le conoscenze, le esperienze e le risorse dei paesi per un miglioramento delle condizioni di vita. Fornisce expertise, addestramento e supporto nei paesi in via di sviluppo, con particolare attenzione agli stati più arretrati.

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Gli stessi Stati Uniti avrebbero, dal canto loro, mantenuto una posizione centrale, ma in un sistema più chiaro, piuttosto che gettare continuamente l’ombra di un unilateralismo americano.

Tra i programmi più importanti che avrebbero potuto essere compiuti con le risorse statunitensi ci sono anche la sostituzione di coltivazioni (non la sola eradicazione), la progettazione di infrastrutture volte allo sviluppo rurale, la formazione professionale, la riorganizzazione e la modernizzazione del sistema giudiziario, la regolamentazione delle esportazioni di prodotti chimici e dei flussi di valuta, il miglioramento nella raccolta d’intelligence, il coordinamento multilaterale delle forze dell’ordine. Un aspetto non meno importante avrebbe potuto essere un cambiamento delle politiche economiche statunitensi verso i paesi andini in chiave più incoraggiante verso una cooperazione per il controllo regionale antidroga. Alla luce delle crescenti minacce poste verso la sicurezza statunitense e dell’intero emisfero, si era anche pensato all’istaurazione di un “mini-Marshall plan” per fornire entrate e lavori alternativi ai “narco-dollars”. Una simile ambiziosa operazione per il budget statunitense durante l’amministrazione Bush, non solo sarebbe stato desiderabile, ma perfino possibile.

Più realisticamente, l’amministrazione Bush avrebbe dovuto innanzitutto considerare la possibilità di estendere alle repubbliche andine i vantaggi del commercio e degli investimenti in modo simile alla Caribbean Basin Initiative354. Questi incentivi non sarebbero stati da soli in grado di fermare il traffico di cocaina, ma avrebbero aiutato nell’opera di stabilizzazione economica della Bolivia, della Colombia, dell’Ecuador e del Perù. Secondo Bagley già annullare o ammorbidire le pesanti barriere commerciali contro le esportazioni andine di fiori, zucchero, vegetali, frutta, tessuti e caffè sarebbero stati dei risultati importanti.

Il solo ripristino dello International Coffee Agreement avrebbe risparmiato alla Colombia la debilitante perdita di 400-500 milioni di dollari all’anno di cambio. Tale operazione avrebbe per di più messo un freno all’incremento di disoccupazione rurale che stava minando il supporto alla presidenza di Barco e che portava i contadini a dedicarsi alle coltivazioni di coca piuttosto che alle poco profittevoli coltivazioni di caffè.

354 _{La Caribbean Basin Initiative (CBI) era un programma unilaterale e temporaneo}

statunitense varato nel 1983 con il Caribbean Basin Economic Reovery Act. L’operazione cominciò dal 1984 ed era mirata a fornire benefici tariffari e commerciali per molti paesi del Centro America e dei Caraibi. Le ragioni dell’iniziativa nascevano nel desiderio statunitense di rispondere con aiuti e scambi ai movimenti di sinistra che erano attivi nei paesi dell’area, come il governo Sandinista in Nicaragua o la guerriglia di El Salvador. La legge prevedeva piani preferenziali per i paesi che si trovassero sotto la diretta influenza comunista o che mettessero in atto piani di espropriazione di proprietà americane.

La legge fu rinnovata e resa permanente nel 1990 (CBI II), sebbene i rapporti col Messico sarebbero stati fissati nuovamente e in via definitiva con il trattato NAFTA nel 1994.

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Gli aiuti d’urgenza forniti dall’amministrazione Bush, nonostante la notevole mole di difetti, avevano comunque una portata simbolica. Ma, una volta svelato il piano antidroga proposto da Bennett, sarebbe stato il momento per l’amministrazione di muoversi oltre i simbolismi, ponendosi alla testa di una guerra internazionale al narcotraffico e entrare in un programma di cooperazione seria e continuata con la Colombia e gli altri paesi dell’area. Un’eccessiva enfasi sulle misure militari e di polizia, sfociando a volte in atti di vera e propria repressione, non solo non portò al successo, ma pose molteplici rischi ai rappresentanti politici e democratici dell’area – fino ad affossare il consenso per Barco. Coordinazione multilaterale, institution building e sviluppo economico avrebbero dovuto rappresentare l’essenziale base di partenza per un’ampia risposta al traffico internazionale di cocaina in Colombia e nelle Ande.

Eppure, secondo Bagley, ancora una volta non dobbiamo guardare solo alla Colombia come responsabile del traffico (un tratto caratterizzante, ad esempio, dell’amministrazione Reagan), ma anche agli Stati Uniti e ai paesi occidentali in generale, che mantenevano costantemente alta la domanda di cocaina e ne rappresentavano il mercato di riferimento; operare per ridurre la domanda e, di conseguenza, i profitti, doveva essere una delle priorità. Dal momento in cui l’amministrazione Bush ed il Congresso manovrarono per rispondere alla “short-term antidrug hysteria” e alla richiesta di misure più severe negli Stati Uniti, la politica americana mostrò i tratti di un deragliamento verso una risposta unidimensionalmente “military and police-oriented”, sia dentro i propri confini che altrove. Ancor più che inefficace, un simile approcciò mostrò di essere controproducente e destabilizzante per i governi democratici dell’area.

L’obiettivo, ancora nel 1989-90, era di fissare una “long-run strategy” bilanciata che si indirizzasse verso entrambi i fattori dell’equazione, la domanda e la fornitura.

Vincere la guerra alla droga in modo definitivo richiedeva un cambio permanente nella società americana ed andina, un risultato che non poteva certo essere ottenuto nel lasso di un’amministrazione presidenziale, tantomeno con il solo impiego di sole tattiche militari e poliziesche.

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