Le forme di coordinamento interistituzionale

Un aspetto interessante per mettere a fuoco come si realizzano i rapporti tra le diverse amministrazioni è dato dall’analisi degli strumenti che vengono maggiormente utilizzati per regolamentare tali rapporti. Le norme e le prassi operative, infatti, hanno negli anni reso possibile l’impiego di variegate procedure di raccordo interistituzionale, procedure che potevano utilizzare gli strumenti della convenzione, dell’accordo di programma e del protocollo d’intesa ma che spesso si sono avvalse – soprattutto nelle fasi di avvio di nuovi servizi o progetti – della modalità dell’accordo informale.

Dall’analisi dei dati emerge che i due strumenti maggiormente utilizzati per il coordinamento interistituzionale sono stati l’accordo di programma ed il protocollo d’intesa,133 sebbene le percentuali di impiego di ciascuno di questi due strumenti varino sia nei diversi momenti del percorso del cittadino all’interno dei servizi (accesso, unità valutativa, progetto) che in relazione alle diverse realtà territoriali. I grafici E6, E7 ed E8 descrivono nel dettaglio il quadro della situazione considerando anche l’utilizzo degli accordi informali.

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I due strumenti hanno differente caratterizzazione. L’accordo di programma, normato già dall’art. 27 della L. 142/90, si configura come atto regolamentare a carattere generale, riconducibile al livello istituzionale dell’integrazione; e secondo la definizione del summenzionato articolo viene promosso per “la definizione e l'attuazione di opere, di interventi o di programmi di intervento che richiedono, per la loro completa realizzazione, l'azione integrata e coordinata di comuni, di province e regioni, di amministrazioni statali e di altri soggetti pubblici, o comunque di due o più tra i soggetti predetti”. Il protocollo d’intesa invece, pur essendo molto utilizzato nell’ambito del livello gestionale dell’integrazione, non presenta una definizione normativa precisa; e questo fa sì che nella prassi organizzativa possa assumere caratteristiche anche molto diverse, passando da protocolli-quadro a protocolli operativi molto dettagliati. Per un’approfondita disamina delle caratteristiche dei protocolli d’intesa si veda Bertoldi, Rossi, 2005.

Pagina | 160 Grafico E6 – Strumenti di coordinamento interistituzionale maggiormente utilizzati nei diversi momenti del percorso dell’utente

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

Strumenti di raccordo per momenti del percorso

Accordo di programma Protocollo d'intesa Accordi informali

Nel grafico – che presenta i dati percentuali dell’utilizzo dei diversi strumenti – si può osservare come nell’ambito dei progetti integrati sia fortemente utilizzato l’accordo di programma, presente nell’80% dei distretti interessati, mentre per l’accesso e le unità valutative ci si attesti intorno al 50%; il protocollo d’intesa costituisce invece lo strumento più utilizzato per le unità valutative, dove sfiora il 70%, nettamente al disopra delle percentuali di utilizzo negli altri due momenti.134

È da rilevare inoltre la significativa percentuale dell’utilizzo di accordi informali, che per la realtà delle unità valutative si attesta al di sopra del 20% dei casi. Al proposito è interessante segnalare che l’utilizzo degli accordi informali appare più consistente là dove si hanno esperienze di integrazione socio-sanitaria oramai consolidate nel tempo, circostanza questa che si presta ad una lettura ambivalente. Per un verso sembra non deporre a favore di un interesse del livello istituzionale – e probabilmente neanche di quello gestionale – per iniziative per lo più nate “dal basso”, dal lavoro quotidiano degli operatori (altrimenti dopo tre anni avrebbero dovuto concludersi – qualora risultate non funzionali – oppure trovare uno

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Nella domanda relativa all’utilizzo degli strumenti di raccordo nei servizi/punti di accesso integrati – considerandolo un punto “unico” – era stata data un’unica possibilità di risposta; nelle altre, essendo stata considerata la possibile presenza di più unità valutative, ed a maggior ragione di più progetti, era stata data la possibilità di risposta multipla; per tale motivo le percentuali presenti in tabella – che sono comunque rapportate ai casi/distretti considerati – danno in questi ultimi due ambiti totali maggiori di cento.

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sbocco maggiormente definito). Per altro verso, però, tale aspetto può essere interpretato in chiave positiva in quanto traduce una volontà di mantenere flessibile e dinamico il rapporto in essere, evitando le controindicazioni che si possono accompagnare alla sua formalizzazione e puntuale regolamentazione.

I grafici E7 ed E8 presentano un’analisi dell’utilizzo degli strumenti di raccordo per le unità valutative e per i progetti, disaggregati per aree territoriali.135

Grafico E7 – Utilizzo degli strumenti di raccordo interistituzionale nelle Unità Valutative integrate per area territoriale

0 5 10 15 20 25 30 Roma città Roma provincia Altre province

Strumenti di raccordo UV per area territoriale

Accordo di programma Protocollo d'intesa Accordi informali

Le indicazioni che se ne ricava sono essenzialmente due. In primo luogo emerge che l’accordo di programma è lo strumento privilegiato nell’ambito dei progetti. La maggior parte di essi, del resto, si colloca all’interno degli atti di pianificazione generale (P.A.L. e P.A.T. per le A.S.L., Piani di Zona per gli enti locali) che richiedono per legge accordi di livello istituzionale. In secondo luogo si registra – in entrambi gli ambiti considerati – una significativa differenziazione dell’utilizzo dei due strumenti nelle diverse aree territoriali. Il protocollo d’intesa viene preferito nell’area del comune di Roma, mentre l’accordo di programma vede aumentare il suo utilizzo man mano che da Roma ci si allontana.

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I dati sull’accesso, essendo quantitativamente inferiori, presentano se disaggregati una forte dispersione, e per tale motivo non si è ritenuto opportuno inserire il relativo grafico.

Pagina | 162 Grafico E8 – Utilizzo degli strumenti di raccordo interistituzionale nell’ambito dei progetti per area territoriale

0 5 10 15 20 25 30 35 Roma città Roma provincia Altre province

Strumenti di raccordo PI per area territoriale

Accordo di programma Protocollo d'intesa Accordi informali

I riscontri appaiono tra loro abbastanza polarizzati e ciò dipende verosimilmente dalla rilevante diversità dei territori su cui l’integrazione socio- sanitaria trova realizzazione nel contesto regionale. Là dove i rapporti si giocano tra due sole amministrazioni (il distretto/A.S.L. da una parte e un municipio dall’altra) vi è infatti minore necessità di uno strumento altamente formalizzato come l’accordo di programma, mentre il ricorso ad esso si rende necessario nelle realtà territoriali in cui la collaborazione coinvolge una consistente molteplicità di attori (come già segnalato, in talune aree distrettuali di provincia si arriva a superare anche le 20 distinte municipalità locali). Per lo stesso motivo, quindi, la modalità di rapporto basata sugli accordi informali è in questi stessi territori di provincia pressoché inesistente, ostacolata dalle oggettive difficoltà di godere della agilità che ad essi si accompagna vista la presenza di un numero elevato di referenti.