Recentemente, in Europa, sono stati portati avanti, sia a livello nazionale che locale, diversi tentativi per regolare il comportamento nello spazio pubblico urbano. Tra i tanti comportamenti presi di mira figurano, ad esempio, il mendicare, il dormire, l'urinare e il consumare bevande alcoliche, attività chiaramente connesse, seppur a livelli diversi, alla vita delle persone senza dimora, costrette a vivere, senza alternative, le loro intere giornate negli spazi pubblici delle nostre città. Si tratta di iniziative che hanno generato un consistente dibattito riguardante la loro costituzionalità, efficienza ed equità, dibattito che resta tutt'oggi lontano dall'essere risolto. In particolare, molti studiosi sostengono che il controllo dello spazio pubblico urbano, attraverso l'emanazione di ordinanze nazionali ma più frequentemente locali, punisca, criminalizzi o escluda le persone senza dimora, allontanandole da determinate aree fondamentali alla loro sopravvivenza532. Così, come abbiamo già
sottolineato, una delle contemporanee forme di controllo della popolazione che vive sulle strade, rendendosi conseguentemente estremamente visibile e “perturbante”, risiede, dunque, nel governo dello spazio pubblico attraverso leggi che intervengono sulla questione dell'uso “appropriato” e dell'occupazione “normale”, “consona” e “legittima” di determinati territori pubblici.
La visione secondo cui il controllo degli spazi pubblici, attraverso l'emanazione di ordinanze, di tipo nazionale e soprattutto locale, che vietano determinate attività o comportamenti, costituisca un attacco nei confronti delle persone senza dimora ha origine nel contesto americano. Don Mitchell, in particolare, analizzando alcune delle ordinanze locali emanate in diverse città americane, osserva che le stesse sono perversamente “anti-senza dimora”. Tra queste politiche, Mitchell cita il rafforzamento delle leggi contro il bivacco e l'urinare o il defecare negli spazi pubblici che ha interessato la città di San Francisco, la quale, al contempo, si rifiuta però di installare bagni pubblici. Ancora, altre città, come Santa Cruz, Phoenix e New York, hanno reso illegale il dormire nello spazio pubblico. Sempre a Santa Cruz è stata addirittura contemplata l'idea di richiedere ai mendicanti di ottenere una licenza per portare avanti tale attività sulle strade pubbliche. Infine, il divieto di mendicità caratterizza molte città, tra cui Cincinnati, Seattle e tante altre. In tutti questi casi, secondo Don Mitchell, lo scopo è fin troppo evidente: si vogliono escludere i senza dimora, criminalizzando le loro attività e, così, la loro
532Davis M., “Afterword – a logic like hell's: being homeless in Los Angeles”, in Ucla Law Review, vol. 39, 1991, pagg.
325-332; Mitchell D., “The end of public space? People's park, definition of public and democracy”, op.cit; “Mitchell D., “The annihilation of space by law: the roots and implications of anti-homelss laws in the United States”, op.cit.; Smith N., The new urban frontier: gentrification and the revanchist city, op.cit.
112 stessa sopravvivenza533.
Giunge ad una simile conclusione il rapporto del 1999 dell'organizzazione National Law Center on Homelessness and poverty che indaga la criminalizzazione delle persone senza dimora nelle città americane. In particolare: «nel tentativo di allontanare le persone senza dimora dallo sguardo pubblico, e spesso fuori dalla città, molte città hanno creato restrizioni legali sul compimento di attività umane basilari, come il dormire, negli spazi pubblici, così come sul mendicare»534. Altre
attività prese di mira, secondo un rapporto più recente del NLCHP, in collaborazione con l'organizzazione The Nation Coalition for the homeless (NCH), includono il sedersi, il bivaccare, l'urinare, il defecare e il campeggiare negli spazi pubblici535. Così, per rispondere alla profondamente
“perturbante”, ma involontaria, visibilità dei senza dimora, le loro attività, altrettanto involontarie e spesso necessarie, vengono sapientemente prese di mira e criminalizzate. In tal modo, si criminalizzano gli stessi senza dimora.
L'esclusione legale delle persone senza dimora dallo spazio pubblico (o almeno l'esclusione legale dei comportamenti che rendono possibile per una persona senza dimora di sopravvivere) è aumentata, in America, soprattutto a cavallo tra la fine del 1980 e l'inizio del 1990, creando e rinforzando ciò che Mike Davis ha chiamato, riferendosi alla realtà di Los Angeles, “una logica infernale”536. Lo scopo è regolare e riordinare le città e i loro spazi pubblici affinché possano tornare
ad essere luoghi dell'ordine e del consumo, luoghi in cui i residenti, i city users, i commercianti possano vivere in pace, senza doversi imbattere nella sgradevole presenza degli “indesiderabili”, poco importa dei loro “diritti alla città”. Scrivono, infatti, Low e Smith analizzando le politiche di controllo dello spazio pubblico: «i diritti di alcuni sono messi in competizione con i diritti di altri, e come una volta ha sostenuto Marx, tra diritti eguali è la forza a decidere»537.
Secondo Don Mitchell non si è solo di fronte ad una criminalizzazione delle persone senza dimora, ma ad un loro vero e proprio “annientamento”. In particolare, quando mirate a ridefinire il comportamento “legittimo” negli spazi pubblici urbani, le politiche in questione contribuiscono ad “annientare” i luoghi in cui le persone senza dimora possono vivere e, conseguentemente, producono un “annientamento” di queste stesse persone, condannandole a vivere come “fantasmi”. In tal senso: «quando tali ordinanze anti-senza dimora riguarderanno l'intero spazio pubblico, allora
533Mitchell D., “The annihilation of space by law: the roots and implications of anti-homelss laws in the United States”,
op.cit., pagg. 306-307
534NLCHP, “Out of sight- out of mind? A report on anti-homeless laws, litigation and alternatives in 50 United States
cities”, op.cit., pag. 44
535NLCHP, NCH, “Homes not handcuffs: the criminalization of homelessness in U.S. Cities”, July 2009,
www.nationalhomeless.org, pagg. 9-10
536Davis M., “Afterword – a logic like hell's: being homeless in Los Angeles”, op.cit. 537Low S., Smith N., The politics of public space, op.cit, pag. 12
113
presumibilmente le persone senza dimora semplicemente svaniranno»538. Tutto questo in nome, da
un lato, del nostro buon vivere e, dall'altro, in nome del buon vivere del business. Le ordinanze che riguardano il comportamento pubblico, l'uso e l'occupazione dello spazio pubblico sono, infatti, mirate a migliorare la qualità della vita, il decoro, la vivibilità e l'estetica dello spazio pubblico, in modo da renderlo più attraente sia per il commercio che per la “normalità pubblica”539.
Negli anni, il NLCHP e il NCH, analizzando le innumerevoli ordinanze emanate nelle città americane che contribuiscono alla criminalizzazione delle persone senza dimora, hanno stilato diverse classifiche delle città americane più “meschine” e “disumane”, prendendo in considerazione diversi fattori, tra cui il numero di ordinanze anti-senza dimora varate, l'applicazione di queste leggi, l'atteggiamento politico locale verso le persone senza dimora e la storia delle misure di criminalizzazione della città540. Una delle classifiche più recenti è contenuta nel rapporto del 2009: si
aggiudicano i primi tre posti Los Angeles, St. Petersburg e Orlando541. Secondo questi rapporti sono
diversi i motivi per i quali tale tendenza della politica locale mirata a criminalizzare le persone senza dimora vada fermata. Si tratta, innanzitutto, di un tipo di politica inefficiente, controproducente e disumana: piuttosto che risolvere il problema lo esaspera542. Le conseguenze per i senza dimora e la
loro sopravvivenza sono, infatti, critiche: per loro diventa praticamente impossibile sopravvivere senza infrangere la legge e, dunque, senza essere “criminali”. Ma il prezzo è alto non solo per le persone senza dimora che vedono ridursi i loro spazi di vita e le loro opportunità d'azione, ma anche per coloro che li criminalizzano: i costi per incarcerare le persone in nome del buon vivere e della qualità della vita risultano maggiori rispetto, ad esempio, all'offerta di servizi543. Ancora e più
importante, le leggi e le pratiche che criminalizzano i senza dimora violano la costituzione americana e i diritti umani protetti dalle leggi internazionali544. Il divieto di mendicità, ad esempio, viene indicato
538 Mitchell D., “The annihilation of space by law: the roots and implications of anti-homelss laws in the United States”,
op.cit., pag. 311
539Williams J., “Homelessness as delinquency: how private interests enforce constructs of normalcy in public spaces”,
op.cit., pag. 19
540Si veda NLCHP, “Out of sight- out of mind? A report on anti-homeless laws, litigation and alternatives in 50 United
States cities”, op.cit.; NCH, “Illegal to be homeless: the criminalization of homelessness in the United States”, November 2004, www.nationalhomeless.org; NCH, NLCHP, “A dream denied: the criminalization of homelessness in U.S. Cities”, January 2006, www.nationalhomeless.org; NLCHP, NCH, “Homes not handcuffs: the criminalization of homelessness in U.S. Cities”, op.cit.
541NLCHP, NCH, “Homes not handcuffs: the criminalization of homelessness in U.S. Cities”, op.cit., pag. 33
542NLCHP, “Out of sight- out of mind? A report on anti-homeless laws, litigation and alternatives in 50 United States
cities”, op.cit, pagg. 48-49
543NLCHP, “Out of sight- out of mind? A report on anti-homeless laws, litigation and alternatives in 50 United States
cities”, op.cit, pag. 50; NCH, “Illegal to be homeless: the criminalization of homelessness in the United States”, op.cit., pag. 6
544NLCHP, “Out of sight- out of mind? A report on anti-homeless laws, litigation and alternatives in 50 United States
cities”, op.cit, pag. 51; NCH, “Illegal to be homeless: the criminalization of homelessness in the United States”, op.cit., pag. 7; NCH, NLCHP, “A dream denied: the criminalization of homelessness in U.S. Cities”, op.cit., pagg. 16-19; NLCHP, NCH, “Homes not handcuffs: the criminalization of homelessness in U.S. Cities”, op.cit., pagg. 23-28
114
come incompatibile con il diritto alla vita e alla libertà di espressione545. Infine, vi sono anche
importanti conseguenze sociali connesse alla criminalizzazione delle persone senza dimora. Questa, in particolare, non fa altro che aumentare il sospetto e la paura che la popolazione più ampia prova nei confronti di queste persone546.
Eppure tutto questo non sembra interessare minimamente chi promuove questo tipo di ordinanze. Come sottolinea Mitchell, piuttosto che promotori di un “genocidio”, i sostenitori della legislazione “anti-senza dimora” si sentono dei “salvatori”: «salvatori delle città, salvatori di tutte le “persone comuni” che vorrebbero utilizzare gli spazi urbani ma che semplicemente non possono farlo quando sono strapieni di persone senza dimora sdraiate sui marciapiedi, che dormono nei parchi o che mendicano (…) La loro non è solo una causa buona e giusta; è una necessaria»547. Infatti, dal
momento in cui le persone senza dimora sono accusate di aver causato, o di causare, il declino urbano, si arriva, automaticamente, alla conclusione secondo cui questi “trasgressori” vadano eliminati548.
Restano invece in ombra i veri motivi, economici e sociali, per i quali questi soggetti “a-normali” possono cadere in un processo di impoverimento. Così: «il crimine piuttosto che riabilitare o dissuadere, serve a soggettivare il criminale, a isolarlo come non normativo»549. La conseguenza è
una società che ha paura dei deboli, piuttosto che averne cura.
6.1. Le ordinanze in Europa
In Europa, il dibattito sull'esclusione legale degli “indesiderabili” dallo spazio pubblico urbano non si è concentrato esclusivamente sugli users senza dimora degli spazi pubblici, ma anche su altre categorie di persone marginali bollate come “scomode” o “pericolose”, quali gli immigrati e i rom550.
Ciò che, in particolare, viene sottolineato dalle ricerche condotte per Feantsa è che le persone senza dimora rappresentano raramente il target esplicito delle ordinanze europee di controllo dello spazio pubblico551. Dunque, sicuramente, solo alcune delle recenti ordinanze in tema di sicurezza sono
mirate a colpire direttamente i senza dimora e, senza dubbio, ad esempio, il mendicare pacifico, non aggressivo, così come il dormire negli spazi pubblici non sono considerati illegali in molti paesi
545PILCH, “We want change! Calling for the abolition of the criminal offence of begging”, November 2010,
www.pilch.org, pagg. 10-13
546NCH, “Illegal to be homeless: the criminalization of homelessness in the United States”, op.cit., pag. 7
547Mitchell D., “The annihilation of space by law: the roots and implications of anti-homelss laws in the United States”,
op.cit., pag. 309
548Ibidem 549Ibidem
550Tosi A., “Homelessness and the control of public space. Criminalizing the poor?”, op.cit.
551Bush-Geertsema V., “Urban governance, homelessness and exclusion. Homelessness and access to space in Germany”,
op.cit., pag. 4; Doherty J. et al, “The changing role of the state: homelessness and exclusion: regulating public space”, op.cit., pag. 4; Tosi A., “Homelessness and the control of public space. Criminalizing the poor?”, op.cit., pag. 231
115
europei. Tuttavia, come più volte sottolineato, l'impatto dell'aumentato controllo e delle nuove regolazioni mirate ad affrontare il “comportamento problematico” o “anti sociale” nello spazio pubblico, nel tentativo di mantenere i centri cittadini luoghi attraenti e “sicuri”, è sentito particolarmente dalle persone senza dimora che abitano le città europee vista la loro inevitabile dipendenza dallo spazio pubblico per condurre le loro attività quotidiane, in breve, per sopravvivere552.
Così, in diverse città europee emergono tendenze piuttosto preoccupanti: le persone senza dimora si trovano a fronteggiare misure repressive e coercitive che li minacciano di essere espulsi dagli spazi pubblici553. Insomma, mentre l'Unione europea si è prefissata l'obiettivo di lottare contro la povertà e
l'esclusione sociale, alcuni Stati membri sembrano confondere la “lotta alla povertà” con quella “caccia ai poveri” che caratterizza il contesto americano revanscista. Come abbiamo visto, occorre tenere in considerazione le importanti differenze che intercorrono fra i due contesti. In particolare, il revanscismo e la tolleranza zero americani hanno probabilmente influenzato alcune delle più recenti politiche europee ma si tratta di due fenomeni che non hanno trovato una piena applicazione nelle nostre città e, nell'analisi dell'esclusione dallo spazio pubblico dei senza dimora europei, vanno affrontati con la massima criticità. Tuttavia, resta il fatto che in diversi Stati membri le persone senza dimora sono prese di mira da leggi che criminalizzano la loro presenza nei centri urbani, cercando di renderli invisibili ed escludendoli.
Come già sottolineato, alcune delle attività prese di mira dalle attuali politiche di sicurezza dello spazio pubblico coinvolgono le persone senza dimora a livelli diversi. Si prenda, ad esempio, la mendicità. La relazione tra il mendicare e le persone senza dimora non è diretta: il mendicare, in particolare, non è sinonimo di persona senza dimora. Infatti, non tutte le persone senza dimora mendicano, così come non tutti i mendicanti sono senza dimora554. Nonostante ciò, in molti paesi vi
sono molte persone senza dimora che, per sopravvivere, mendicano e che sono, dunque, colpiti dai recenti, seppur non nuovi, tentativi di bandire tale attività555. Più in generale, a causa della loro
condizione di senza casa che li costringe a utilizzare lo spazio pubblico ventiquattro ore su ventiquattro, o almeno per lunghi periodi della giornata, sono probabilmente, rispetto ad altre categorie di persone, quelle più colpite da ogni tipo di controllo che riguarda lo spazio pubblico556.
Il tentativo di limitare o rendere illegale la mendicità, così come altre attività, non è un fenomeno
552Doherty J. et al, “The changing role of the state: homelessness and exclusion: regulating public space”, op.cit. 553FEANTSA, “Hungary: FEANTSA opposes draft law that restrict the rights of homeless people”, October 2010,
www.feantsa.org, pag. 1
554Si veda Riffaut H. et al., “Les mendicités à Paris et leurs publics” CerPhi, 2011, www.cerphi.org
555Paasche S., “Is anti-begging legislation “good practice” in tackling homelessness?”, in FEANTSA, “The geography of
homelessness: homeless experiences and homeless policy in different spaces”, Homeless in Europe Magazine, 31 August 2012, www.feantsa.org, pag. 7
116
nuovo. Nei secoli passati, infatti, diverse leggi contro la mendicità e il comportamento indesiderato, come la prostituzione e il vagabondaggio, già esistevano nel contesto europeo. Secondo Paasche, il grado della restrizione e della possibile punizione cambiano regolarmente a seconda del discorso dominante e del contesto spazio-temporale557. In tal senso, oggi, in un contesto caratterizzato, come
sappiamo, da un lato, da un crescente senso di insicurezza che caratterizza l'“individuo urbano” e, dall'altro, dalla mercificazione dello spazio urbano, questi discorsi sul comportamento “problematico” assumono una nuova centralità e importanza nella maggioranza delle agende politiche delle amministrazioni locali europee.
L'abrogazione della legislazione nazionale del diciannovesimo secolo contro la mendicità e il vagabondaggio è una caratteristica che accomuna molti paesi europei occidentali durante gli anni '60 e '70. Altri paesi, a causa del loro diverso contesto storico, hanno dichiarato incostituzionali le leggi contro il vagabondaggio e la mendicità più tardi. Molti paesi, ad esempio, hanno abbandonato questa legislazione durante gli anni '90. In Belgio il divieto di vagabondaggio fu abolito nel 1993. Ancora, la Francia ha abrogato la legislazione anti mendicità e anti vagabondaggio nel 1994558. In Irlanda, il
Vagrancy Act del 1847, secondo cui il mendicare era un reato, è stato, invece, dichiarato incostituzionale solo nel 2007559.
Nonostante molti paesi europei abbiano abbandonato la legislazione nazionale definibile, per certi versi, “anti-senza dimora”, negli stessi paesi il dibattito sulla mendicità e sul bisogno di nuove restrizioni rispetto a comportamenti considerati illegittimi nello spazio pubblico non è del tutto concluso. In particolare, dagli anni '90 in poi, nelle grandi aree metropolitane europee continuano ad emergere, ad intervalli regolari e a livello locale, nuovi tentativi di introdurre leggi che scoraggino, limitino o proibiscano il mendicare così come altre attività indesiderate, quali il vagabondare e, talvolta, il dormire “dove capita”560, per rispondere alle lamentele e alle ipotetiche paure dei
commercianti, dei residenti e dei diversi city users che gravitano sullo spazio pubblico urbano. Eppure: «misure mirate ad incrementare la sicurezza pubblica, a difendere il paesaggio urbano o ad attenuare il malessere dei cittadini locali domiciliati non possono essere considerate ragioni legittime per limitare le libertà fondamentali di qualcuno»561.
Negli ultimi anni, dunque, la legislazione che riguarda i comportamenti “problematici”, “anormali” e “illegittimi” ha riconquistato popolarità tra le amministrazioni locali in diversi paesi europei. Ad esempio, con riferimento alla mendicità, se in molti paesi non vi è alcun divieto generale
557Paasche S., “Is anti-begging legislation “good practice” in tackling homelessness?”, op.cit., pag. 7
558Doherty J. et al, “Homelessness and exclusion: regulating public space in European cities”, op.cit, pag. 302
559The Irish Times, “More than 500 arrested in Dublin under begging law”, Monday, October 31, 2011,
www.irishtimes.com
560Doherty J. et al, “The changing role of the state: homelessness and exclusion: regulating public space”, op.cit., pag. 9 561FEANTSA, “Hungary: FEANTSA opposes draft law that restrict the rights of homeless people”, op.cit., pag. 2
117
di mendicare, la grande maggioranza dei paesi ne limita alcune forme, come l'“accattonaggio molesto” o aggressivo o lo svolgere tale attività con bambini o in determinate aree. In Lituania, ad esempio, dove la legge sovietica che proibiva l'accattonaggio fu abolita nel 1991, il nuovo codice penale, introdotto nel 2003, prevede misure contro il disordine pubblico, il comportamento aggressivo e il possesso di sostanze stupefacenti562. Altri esempi includono Vilnius, in Polonia, dove il consumo
di alcolici e la mendicità sono stati banditi in 38 spazi pubblici. Questa città europea, come del resto molte altre, prevede, accanto a queste ordinanze, altre misure di controllo per dissuadere il comportamento indesiderato: sotto l'auspicio di “salvare la città” il centro cittadino si è dotato sia di strumenti panottici (telecamere e polizia) che di tattiche di fortificazione, chiudendo, ad esempio, le discariche e deprivando, così, le persone senza dimora della possibilità di contare su una strategia di sopravvivenza: il riciclaggio563. In tal senso, dunque, tali ordinanze, in molti paesi europei, si
inseriscono in un contesto di controllo, di sorveglianza e, talvolta, di coercizione ben più ampio. Ancora, in Slovenia, in base al nuovo Act on protection of public order and peace, l'accattonaggio “invadente” o “offensivo” e il dormire negli spazi pubblici “non progettati per tale uso e in cui questo reca problemi ad altre persone” sono punibili564. In Irlanda nel 2011 una nuova ordinanza vieta, da
un lato, la mendicità “aggressiva” e, dall'altro, il mendicare in determinate aree, come nei pressi di negozi o di casse continue. La violazione implica multe fino a 500 euro o 12 mesi di carcere. Nel giro di 8 mesi, da febbraio 2011 a ottobre dello stesso anno, più di 500 persone furono arrestate nel centro