Da Maastricht al Trattato di Amsterdam

Per giungere ad una risposta più attuale all'annosa questione121_{, sarà}

necessario attendere il 1992, quando venne sottoscritto a Maastricht, il Trattto sull'Unione Europea122_.

La cooperazione giudiziaria in materia penale riceve istituzionalizzazione con la creazione del Terzo Pilastro in materia di

delle Comunità europee, con il precipuo scopo di rafforzare la cooperazione e di lottare più efficacemente contro gli atti di violenza terroristica, hanno concluso, in attesa dell'unanime ratifica della Convenzione di Strasburgo – nel Dicembre 1979 – l'Accordo di Dublino. La strumentalità della relazione che lega i due accordi europei è rinvenibile nello scopo dell'accordo di Dublino; il quale mira a disciplinare i rapporti tra coppie di Stati comunitari che non l'abbiano ancora ratificata o che l'abbiano ratificata con riserva. Dunque la Convenzione di Strasburgo si applica de

iure solo nei rapporti tra Stati comunitari che vi abbiano aderito senza alcuna riserva.

In tutti gli altri casi la sua applicazione è mediata dall'accordo di Dublino. Cfr. F. MOSCONI, L'accordo di Dublino, le Comunità europee e la repressione del

terrorismo, in Legislazione penale, 1986, p. 543 e ss; M.R. MARCHETTI, ivi, p. 85

e ss.

121 Solo con l'adozione dell'Atto Unico Europeo del 1986, la cooperazione di polizia e giudiziaria tra gli Stati membri fu inserita nel quadro della cd. Cooperazione politica europea (CPE) e venne funzionalmente collegata alla graduale realizzazione, entro il 1992, di un mercato unico caratterizzato da “uno spazio interno senza frontiere” per consentire la libera circolazione di persone, merci, servizi e capitali. Attraverso tale fondamentale tappa si giunse all'assunzione della cooperazione di polizia e di quella giudiziaria in materia penale tra le “questioni d'interesse comune”. Cfr. G. STROZZI, op. cit., p.13.

122 Il TUE introduceva una nuova struttura istituzionale, mantenuta fino all'entrata in vigore del Trattato di Lisbona, composta da tre “Pilastri”: Il pilastro comunitario corrispondente alle tre Comunità – CE, Euratom, CECA -; il secondo pilatro dedicato alla Politica Estera e di Sicurezza Comune (PESC) – contenuto nel Titolo V del TUE – ed il terzo pilastro della Cooperazione nel settore della Giustizia e Affari Interni (CGAI), contenuto nel Titolo VI del TUE. I “Pilastri” furono strutturati come soluzione di compromesso tra la classica collaborazione intergovernativa, sottoposta alle regole di diritto internazionale, ed il quadro istituzionale comunitario caratterizzato, invece, da procedure legislative, dal controllo giursdizionale e dalla possibilità per le istituzioni comunitarie di prendere parte al processo decisionale. La lotta contro il terrorismo viene espressamente richiamata all'art. K1 del Trattato di Maastricht e contenuta nell'art.29 del Trattato di Amsterdam sull'Unione Europea. L'art. K1 prevede che «[...]7. la cooperazione giudiziaria in materia penale; 8. la cooperazione doganale; 9. la cooperazione di polizia ai fini della prevenzione e della lotta contro il terrorismo, il traffico illecito di droga ed altre forme gravi di criminalità internazionale,[...]». Si veda amplius, Il terzo pilastro e le altre politiche

di cooperazione in materia di giustizia e affari interni dopo Amsterdam, Senato della

giustizia e affari interni123_{, il che fornisce lo spiraglio per l'apertura di}

una nuova fase nell'ambito dell'Unione Europea: la cooperazione penale conosce un miglioramento sia sotto il profilo oggettivo – attraverso il perfezionamento dei meccanismi di cooperazione e la sperimentazione di importanti novità – sia sotto il profilo soggettivo. Da quast'ultimo angolo visuale la cooperazione giudiziaria e di polizia risulta facilitata dalla creazione, ed in seguito rafforzamento, di organi sopranazionali quali Interpol, Europol ed Eurojust124_.

Nonostante, da un lato, l'ormai avviato processo di interdipendenza delle economie e la globalizzazione spinga gli Stati verso forme di integrazione e di cooperazione internazionale in ambiti in passato esclusivamente di competenza nazionale, per altro verso gli Stati nazionali spesso non riescono ad accettare la perdita del monopolio del potere esercitato sul proprio territorio.

Si tratta di tendenze opposte che giocano al tiro alla fune, palesendosi nel dilemma tra la cooperazione internazionale e la sovranità

statale125_.

123 Il Trattato di Maastricht per ciò che concerne il Terzo Pilastro si proponeva di «sviluppare una cooperazione nel settore della giustizia e degli affari interni» regolamentando, però, le materie suddette differentemente rispetto al sistema comunitario. Ruolo di primo rilievo, infatti, era riconosciuto al Consiglio che riuniva periodicamente i ministri competenti, denominato Consiglio Giustizia e Affari

interni, al quale era riservata l'elaborazione di convenzioni e l'adozione di posizioni

ed azioni comuni. Alle restanti istituzioni comunitarie rimaneva un ruolo di secondo piano. Si veda sul punto G. STROZZI, op. cit., pp. 36-41.

124 Con l'obiettivo di intensificare la cooperazione nella lotta contro la criminalità il Consiglio Europeo di Tampere procedette alla creazione di un'Unità, che assunse la denominazione Eurojust, con il compito di coordinare le attività realizzate dalle autorità nazionali incaricate ed incrementare la cooperazione le autorità europee in materia di giustizia penale. Eurojust è un organo, dotato di personalità giuridica propria, che facilita l'applicazione della cooperazione giudiziaria internazionale e l'esecuzione delle richieste di estradizione. Cfr. A. SERRANO', op. cit., p.86. Sul punto si veda infra par. 3.6.

125 In tal senso A. SERRANO', ivi, cit. p. 84, la quale efficacemente porta, a titolo di esempio, il dilemma vissuto a livello legislativo, per la mancata entrata in vigore del Trattato che stabilisce una Costituzione per l'Europa. Ricorrere alla cooperazione tra Stati risulta essere fondamentale non soltanto per creare norme che regolino nitidamente la materia ma anche perchè tali norme siano recepite dal diritto interno di

L'art.K.3126 _{del TUE ha rappresentato la base giuridica per due azioni}

comuni127 _{del Consiglio che hanno aperto la strada all'evoluzione}

realizzatasi con il Trattato siglato ad Amsterdam ed entrato in vigore nel 1999, il quale indica tra i suoi obiettivi principali quello di «conservare e sviluppare l'Unione quale spazio di libertà, sicurezza e

giustizia...»128_.

La prevenzione del terrorismo e delle attività terroristiche è, a tutti gli effetti, un obbligo spettante agli Stati membri che si concreta in due doveri: in primo luogo questi non devono permettere l'utilizzo del loro territorio per la commissione di atti contrari ai diritti di altri Stati129_{; in}

secondo luogo gli Stati devono cooperare tra loro nello scambio

ciascuno Stato dal momento che il principale ostacolo non è rappresentato dalla difficoltà di raggiungere un accordo sui testi delle convenzioni bensì dal ritardo nell'entrata in vigore in ogni Stato di tali strumenti.

126 Art.K.3 del Tue prevedeva la possibilità degli Stati membri nei settori di cui all'art.K.1 di informarsi e consultarsi reciprocamente, in seno al Consiglio, per coordinare la loro azione. Il comma 2 specificava che il Consiglio aveva la possibilità di «[...]adottare posizioni comuni e promuovere, nella forma e secondo le procedure appropriate, ogni considerazione utile al conseguimento degli obiettivi dell'Unione'» nel settore della lotta al terrorismo su iniziativa di qualsiasi Stato membro o della Commissione.

127 Si tratta dell'azione comune 97/827/GAI del Consiglio – istitutiva di un meccanismo di valutazione dell'applicazione e dell'attuazione a livello nazionale degli impegni internazionali in materia di lotta contro la criminalità organizzata – e dell'azione comune 98/733/GAI del Consiglio, relativa alla punibilità della partecipazione a un'organizzazione criminale negli Stati membri dell'Unione europea. Cfr. V. MASARONE, op. cit., p.134-135.

128 «[...] in cui sia assicurata la libera circolazione delle persone insieme a misure appropriate per quanto concerne i controlli alle frontiere esterne, l'asilo, l'immigrazione, la prevenzione della criminalità e la lotta contro quest'ultima». Così recita l'art.2 del TUE nella nuova versione del 1999 che racchiude lo scopo guida che ha illuminato il cammino dei governanti europei verso una nuova tappa del processo di integrazione.

129 L'obbligo di cooperare è previsto anche da alcuni Trattati internazionali, in forza dei quali gli Stati «sono obbligati a cooperare nella prevenzione di atti terroristici regolati e delle attività che favoriscono la commissione di tali tti, adottando, d'accordo con il diritto internazionale e le sue leggi, tutte le misure fattibili al fine di ostacolare la commissione degli stessi sia dentro il proprio territorio sia fuori, in particolare per vietare nei rispettivi territori le attività illegali di persone, gruppi ed organizzazioni che incoraggino, istighino, organizzino, finanzino o commettano atti terroristici» Cfr. art.10.1 della Convenzione di Montrèal, lettera a) art.4 della Convenzione di New York del 1973, lettera a) dell'art. 13.1 della Convenzione di Roma, lettera a) dell'art.15 della Convenzione di new York del 1997.

dell'informazione pertinente in ordine alla prevenzione di atti terroristici130_.

Il motore della cooperazione sono gli Stati: questo lo snodo centrale che porta al riconoscimento di un ruolo maggiormente significativo al Parlamento Europeo131 _{e ad attribuire – ai sensi dell'art. 18 – al}

Segretario Generale del Consiglio le funzioni di Alto Rappresentante

per la politica estera e la sicurezza comune132_.

Possiamo dunque concludere che ad Amsterdam la difesa comune è stata considerata “obiettivo finale” di una politica di sicurezza da definire progressivamente, una possibilità piuttosto che un obbligo133_,

realizzabile solo tramite una decisione del Consiglio europeo.

La prevenzione e la lotta alla criminalità in tale occasione fu fissata come perseguibile, non solo attraverso la classica cooperazione intergovernativa ma soprattutto tramite un'azione di “armonizzazione

130 Tale secondo dovere si concreta in una lunga serie di risoluzioni delle Nazioni Unite che riconoscono l'importanza della cooperazione internazionale nello scambio di informazioni tra gli Stati membri. In tal senso A. SERRANO', op. cit., pp. 85-86. 131 Questo, da un lato, mantiene il potere di rivolgere al Consiglio interrogazioni e raccomandazioni, ma dall'altro acquista un potere generale di esprimere un parere consultivo per l'adozione delle decisioni e delle convenzioni emanate dal consiglio. Ai sensi dell'articolo 34 dell'accordo sono adottabili quattro tipi di norme: le

posizioni comuni – che definiscono l'orientamento dell'Unione in merito ad una

questione specifica – le decisioni-quadro – vincolanti relativamente al risultato che lasciano gli Stati liberi nella scelta delle modalità di realizzazione –, le decisioni

vincolanti – coerenti con gli obiettivi del Trattato ma non comportanti un

riavvicinamento tra le legislazioni – ed infine le convenzioni internazionali. Per quest'ultime, diversamente dal passato, se ratificate a maggioranza assoluta dai membri, entrano in vigore nei loro reciproci rapporti senza necessità di attendere la ratifica da parte di tutti gli altri Stati. In tal senso, S. BALICE, La lotta al terrorismo

nell'Unione Europea, pp. 8-9, testo reperibile su consiglio.regione.emilia- romagna.it/europa/Sicurezza/Terrorismo.htm .

132 L'Alto rappresentante, oltre ad assistere il Consiglio in ambito PESC, ha la responsabilità della “cellula di programmazione politica e tempestivo allarme” la quale dovrà a) sorvegliare ed analizzare gli sviluppi nei settori rientranti nella PESC; b) fornire valutazioni degli interessi dell'Unione nel campo della PESC ed individuare settori di eventuale futuro intervento della PESC; c) fornire tempestive valutazioni e dare allarme circa eventi riguardanti la PESC; d) redigere documenti, su richiesta del Consiglio, della Presidenza o anche autonomamente, contenti opzioni politiche motivate come contributo alla definizione di politiche in sede di Consiglio.

Ibidem.

legislativa della fattispecie incriminatrici e delle sanzioni”134_.