prospettive europee
3.4 La nuova struttura organizzativa della DNA(A): le modifiche ordinamentali dell'art
L'attribuzione di nuove competenze al Procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo in materia di coordinamento nazionale delle indagini riguardanti i procedimenti per reati di terrorismo ha comportato la modifica dell'assetto ordinamentale dell'ufficio de quo, attraverso l'intervento sulle principali disposizioni del Codice Antimafia – artt. 103, 104, 105 e 106.
3.4.1 L'articolo 103 del Decreto lgs. 159 del 2011: le ragioni dell'estensione dello strumentario antimafia
In primis, l'art. 10 del d.l. in commento provvede a ridefinire l'assetto
della DNAA, andando ad incidere sulla norma “chiave” che ne prefigura la struttura organizzativa: si tratta dell'art. 103 del D. lgs. n. 159/2011 – rubricato “Direzione nazionale antimafia”. Il novellato comma 1, mediante l'aggiunta della locuzione «e antiterrorismo», rappresenta il volano motore della strategia per la lotta al terrorismo, affidata ad un organo con competenza estesa all'intero territorio nazionale20, fisicamente incardinato presso la Procura generale della
Corte di Cassazione. La dimensione sovranazionale del fenomeno,
20 Per le modifiche alla struttura organizzativa della DNAA cfr. M.F. CORTESI, I
riflessi sul sistema processuale, penitenziario e di prevenzione, in Diritto penale e processo, 2015, p. 959 e ss.
unitamente alla parcellizzazione territoriale delle forme attraverso cui lo stesso viene a manifestarsi anche a livello nazionale, ha indotto lo Stato a dotarsi di un organo giudiziario nella cui orbita far convergere le differenti attività investigative e capace di rapportarsi con le competenti autorità estere in maniera unitaria, divenendo così referente per gli organi di cooperazione giudiziaria straniera e per gli organi giudiziari nazionali21. La scelta è ricaduta sulla già esistente struttura
della DNA, rispetto alla quale l'art. 20 del d.l. in commento, – nonostante il mutamento di nome e funzioni – garantisce la continuità, stabilendo l'assunzione delle funzioni di Procuratore Nazionale antimafia e antiterrorismo in capo al PNA in carica al momento di entrata in vigore del decreto stesso. Sembra condivisibile – nonostante alcune perplessità manifestate in dottrina – l'estensione degli strumenti della prevenzione antimafia anche al fenomeno terroristico: a profili che investono la fisionomia sostanziale e l'analisi criminologica22 si
aggiunge un'esigenza di fondo riguardante la tematica dell'accertamento processuale di entrambi i fenomeni criminali. Si tratta, nello specifico, della possibilità di acquisire la disponibilità di un materiale probatorio più ampio rispetto a quello tipico del dibattimento penale, in modo da consentire al giudice di formarsi una visione complessiva e diacronica dei fenomeni criminali in parola ed un approfondito approccio con il contesto culturale nel quale si
21 In tal senso, A.P. VIOLA, op. cit., p. 149.
22 Entrambi i fenomeni appaiono caratterizzati: da un'“ibrida polivalenza” con la conseguente necessità di una pluralità di chiavi di lettura, che spaziano dalla sociologia e dall'antropologia culturale all'economia e alla scienza politica; da connotati che superano la dimensione delittuosa e svelano la persistenza di modelli culturali di comportamento; dalla compresenza di elementi di innovazione ed elementi di novità; dalla combinazione di attività economiche legali ed illegali; dall'intensa potenzialità di destabilizzazione del sistema democratico. Cfr. A. BALSAMO, Decreto antiterrorismo e riforma del sistema delle misure di
collocano i soggetti a vario titolo coinvolti23.
L'estensione – pur parziale – dello strumentario predisposto dalla legislazione antimafia alla lotta contro il terrorismo intende, peraltro, rispondere alla maturata consapevolezza per cui la valorizzazione della dimensione giudiziaria del controllo – nel contrasto delle forme più gravi di criminalità – costituisce una significativa opportunità per coniugare la garanzia delle libertà individuali con l'effettività della reazione dello Stato. Sembra confermato, in questa direzione, e ancorato a solide motivazioni l'assunto circa la disfunzionalità dell'eventuale istituzione di un organo ad hoc, pur ispirato ad un modello analogo. L'esiguo numero di procedimenti relativi a simile tipologia di reati, nonché l'immediatezza dell'estensione del modello della banca dati della DNA all'elaborazione degli elementi relativi alle indagini di terrorismo non deponevano, infatti, a favore dell'efficienza e dell'efficacia della predisposizione di una nuova e diversa struttura. A simile considerazione si affianca, poi l'argomento in forza del quale la creazione di una competenza nazionale antiterrorismo in capo al Procuratore de quo sembra costituire lo strumento più idoneo alla soluzione dei problemi di scambio di dati ed esperienze investigative che affliggono il sistema di cooperazione giudiziaria internazionale: si delinea in tal modo una figura portatrice di un vasto patrimonio di conoscenze, tale da renderlo effettivo referente sia per gli organi stranieri sia per i singoli uffici requirenti.
3.4.2 Criteri d'accesso e le figure della nuova struttura
23 Sulle funzioni della Procura Nazionale Antimafia si veda amplius A. CISTERNA, Le funzioni e i poteri della Direzione nazionale antimafia nelle linee di
politica criminale e nella prassi del processo penale, in Il «doppio binario» nell'accertamento dei fatti di mafia, A. BARGI (a cura di), Giappichelli Editore,
Volgendo nuovamente lo sguardo al novellato art. 103, uno degli aspetti maggiormente innovativi della riforma concerne le modifiche apportate alla figura del procuratore aggiunto, il quale – a differenza degli altri uffici giudiziari – era designato direttamente dal PNA fra i magistrati in servizio presso l'ufficio, sulla base di criteri legati alle attitudini e alle esperienze professionali e ricopriva una mera posizione organizzativa, tendenzialmente rimessa alla discrezionalità del dirigente. Oggi, lo stesso, è divenuto un magistrato con funzioni semi- direttive di coordinamento nazionale24, come conseguenza
dell'assoggettamento della nomina alle regole ordinarie: la designazione rientra nella competenza del CSM, che la effettua sulla base di una procedura concorsuale alla quale sono ammessi a partecipare tutti i magistrati che posseggano i requisiti formali previsti dal D. lgs. n. 160/200625.
Il nuovo comma 3, del citato art. 103, provvede, inoltre, ad accomunare in un'unica previsione le due previgenti norme – relative rispettivamente al Procuratore ed ai sostituti procuratori – le quali dettavano i criteri per la selezione dei magistrati da destinare alla DNAA. Nel quadro delineato dal legislatore, è il CSM ad aver individuato criteri più specifici di selezione: per i posti ordinari di sostituto, infatti, vengono valutate «le capacità di coordinamento, di
intelligence, di impulso investigativo […], le capacità e l'idoneità
maturate nel campo dell'informatica, dell'utilizzo delle banche dati giudiziarie e nello svolgimento di attività d'indagine in generale, l'esperienza specifica e le attitudini dimostrate nella trattazione dei
24 Cfr. F. ROBERTI, L. GIANNINI, op. cit., pp.113-114.
25 Cfr. I. CIARNIELLO, La disciplina della DNA(A): i profili ordinamentali, in
procedimenti per reati connessi a fenomeni di criminalità organizzata»26. Simili indici rappresentano il tentativo del CSM di
dotare di contenuto concreto le scarne indicazioni della normativa primaria che, tuttavia, necessitano di aggiornamento ed integrazione alla luce della modifica dell'art. 103, il quale impone di valutare le attitudini professionali maturate nel settore del contrasto al terrorismo. Menzione a parte merita, poi, il conferimento dell'incarico di PNAA e di procuratore aggiunto, per il quale il Testo Unico sulla dirigenza giudiziaria – adottato nel luglio 2015 – si limita a statuire la prevalenza degli indicatori ex art. 103 senza aggiungere alcuna specifica indicazione volta ad indirizzare la discrezionalità del CSM.
Dubbi e perplessità sollevano, tuttavia, la mancata specificazione della qualifica di professionalità richiesta per il conseguimento della qualifica di Procuratore aggiunto e dei termini entro cui debba ritenersi modificato l'organico della DNA in seguito all'istituzione dei nuovi posti.
Con riferimento alla prima questione è stata rilevata un'incongruenza tra il D. lgs. n. 160/2006 e l'art. 103 nel momento in cui il primo richiede – quale requisito per accedere al concorso – la IV valutazione di professionalità, mentre il secondo la III27. Duplice essenzialmente la
ragione che milita a favore della prevalenza della seconda disposizione: dal punto di vista cronologico, in forza del principio lex
26 Cfr. Circolare P 13778 del 24 luglio 2014, art. 72, testo disponibile su
www.csm.it.
27 L'incongruenza nasce dal fatto che il Legislatore nel 2011 si è limitato ad aggiornare nel codice antimafia il previgente requisito della qualifica di magistrato d'appello con la corrispondente terza valutazione senza operare alcun coordinmento sistematico con il d. lgs. n. 160/2006 il quale stabilisce, in coerenza con le nuove norme ordinamentali, che per le funzioni requirenti di coordinamento nazionale fosse necessario il conseguimento della IV valutazione di professionalità. Cfr. I. CIARNIELLO, Ordinamento giudiziario, più contrasto alla criminalità organizzata, testo disponibile su www.ilQuotidianoIpsoa.it del 3 ottobre 2011 e A. P. VIOLA, op.
posterior derogat priori, il codice antimafia dovrebbe prevalere sulla
normativa del 2006; secondo una considerazione di ordine sistematico, invece, sarebbe distonico richiedere la medesima valutazione di professionalità per accedere sia alle funzioni di coordinamento nazionale di sostituto procuratore, sia a quelle semidirettive28. Ne
deriva che ai fini dell'accesso al posto di sostituto presso la direzione nazionale è sufficiente la III valutazione di professionalità.
I restanti commi dell'art. 103 si limitano a ribadire il contenuto del testo previgente: tra questi, alcuni riferimenti sono effettivamente necessari – quale il richiamo alla residualità del criterio di anzianità per la nomina dei sostituti29 –, altri rappresentano una mera riproposizione
di disposizioni che avevano ragion d'essere allorquando il PNA fu istituito e svolgeva un ruolo ibrido nell'ordinamento giudiziario30. Con
riferimento a questi ultimi sembra legittimo optare per una abrogazione implicita, non avendo il Legislatore colto l'occasione per procedere alla loro espunsione dal testo normativo.
3.5 La mancata modifica dell'articolo 102: un'occasione