LA RICERCA EMPIRICA
3.2 Il “modello Parma”: dai fatti di cronaca della città, ai progetti “a misura di famiglia”
La storia della città di Parma nell’ultimo anno trascorso (2011-2012), è stato ricco di avvenimenti che hanno riempito la cronaca dei principali quotidiani locali e nazionali, in particolare con le elezioni amministrative (magio 2012). Come noto, nel mese di ottobre 2011 prima con la Dott.ssa Cancellieri (successivamente nominata Ministro degli Interni del Governo Monti) e a novembre con un’altra figura nota in città, è stato avviato il commissariamento dell’amministrazione pubblica, dopo che era stato decretato lo scioglimento del Consiglio Comunale (D.P.R. 23.11.2011).
Un commissariamento, che si è protratto fino allo svolgimento delle consultazioni elettorali di maggio. Prima di proseguire tuttavia, è necessario aprire una breve parentesi. Non si tratta in questa sezione di fare una mera “cronaca” degli eventi che hanno caratterizzato il contesto socio-politico, della realtà studiata, quanto piuttosto di offrire una cornice con gli eventi più importanti, ritenuti basilari per comprendere i processi di morfogenesi della macchina amministrativa e organizzativa che, in questo contesto, ha continuato a lavorare per attuare politiche familiari. Tali processi saranno inoltre approfonditi nel prossimo capitolo, con riferimento alla metodologia dei cicli morfogenetici/morfostatici, finalizzati a mostrare quali forme culturali e strutturali emergano col tempo in un’organizzazione (Archer, 1998).
Ma tornando al contesto analizzato, è possibile configurare nella relazione del Commissario Straordinario al termine del suo mandato, la descrizione complessiva dello stato in cui la città è venuta a trovarsi: la relazione ripercorre le problematiche economico-finanziarie (non del tutto avulse dal contesto nazionale) e riguardanti in particolare le società partecipate, e gli interventi strutturali necessari, per riuscire a recuperare e risanare la situazione debitoria e per avviare percorsi futuri di sana e organizzata gestione.
Come si evince dalla Delibera di approvazione conclusiva della relazione del Commissario Straordinario (Deliberazione del Commissario Straordinario N.483/2012 del 18.05.2012), l’attività è stata finalizzata a rimuovere tutte le situazioni e condizioni di difficoltà operative nelle quali si è trovato il Comune di Parma «che reclamava azioni fortemente pianificatrici idonee a ristabilire condizioni di vita corrette e impostate su criteri di legittimità».
Fin dai primi giorni dell’insediamento, è stato evidente al collegio commissariale che i problemi da affrontare erano molto complessi, poiché gli elementi critici coinvolgevano tutti i fattori produttivi dell’ente e del sistema delle partecipate «in un clima politico e amministrativo viziato da anni di degenerazione etica che ha coinvolto i processi,
Svuotamento del principio di responsabilità, decentramento e prevalenza di interessi di parte, di «cittadini singoli, categorie, imprese» hanno portato al degrado della funzione amministrativa volta al pubblico interesse e ad una destrutturazione organizzativa e funzionale. In termini di legge, una violazione reiterata della divisione dei poteri prevista dal D.Lgs 267/2000 e dal D.lgs 165/2001. Inutile dire, che tale atteggiamento non poteva che condurre la macchina comunale a una situazione finanziaria e debitoria fuori controllo, i cui fatti penali della primavera-estate del 2011 rappresentato lo sconfortante epilogo di «un generale appiattimento», secondo la relazione commissariale, «di un modus operandi deviato da anni, dalle ordinarie dinamiche gestionali». Lo sviluppo di tale situazione viene collocata temporalmente tra il 2007-2010, quando si è assistito ad una proliferazione di centri di gestione finanziari autonomi e talora divergenti. Questo, concretamente, ha significato l’assunzione di potere oltre modo consentito e fuori da una visione unitaria, di singoli soggetti, Assessori e Centri di Amministrazione delle singole aziende. Come a dire, che ognuno di questi attori viaggiava su un proprio binario, senza guardare ai collegamenti necessari per proseguire il viaggio e agli ostacoli da evitare, per non essere travolti drammaticamente. Al bilancio del Comune, non rimaneva che assorbire le perdite del sistema, o i maggiori costi non programmati, nei singoli assessorati.
A questo punto della relazione commissariale, gli eventi narrati e la lettura che ne fa il Commissario riconducono ad un’azione politica che nella sua dimensione culturale, è stata penetrata da una logica individualista e settoriale. I maggiori fallimenti e la poca credibilità degli attori politici ruota attorno a questo senso di potere, che basta a sé stesso e non ha bisogno di legami, di collegamenti interni. Si tratta di una logica decisamente “anti- relazionale” che ha visto il suo epilogo di recente, ma che purtroppo ha alimentato radici forti, costituite da modus operandi che richiederanno tempo per trovare un nuovo significato e un cambiamento reale..
Proseguendo, la relazione commissariale evidenzia che in termini economici, si è giunti: (i) ad un ricorso estenuante all’indebitamento, (ii) all’incontrollabilità della spesa corrente e (iii) al soddisfacimento di ogni nuovo e possibile investimento, anche a fronte degli alti rischi di inesigibilità dei soldi necessari a tali manovre. Così che, gli elementi di maggiore criticità da rimuovere hanno interessato da subito e in via prioritaria102 la macrostruttura dell’ente (troppi livelli organizzativi e troppe posizioni organizzative, assunte negli anni e in posizione spesso ambigua rispetto alle funzioni dei dirigenti; così come, molte funzioni sono state smembrate per creare più strutture, si pensi alla Gestione del Personale e del Bilancio che vengono
102 Occorre precisare a tal proposito che cambiamenti effettivi e sostanziali si sono resi possibili in realtà solo alla fine del
ulteriormente suddivise al loro interno), e la situazione finanziaria complessiva interna ma anche esterna dovuta ai cambiamenti più generali.
Tra i due e i quattro anni, il tempo necessario secondo la Relazione per superare tutte le potenziali passività che porterebbero ad un dissesto finanziario, generato in particolare da due fattori (da leggere all’interno della situazione complessiva): (i) le potenziali passività generate da una mancata programmazione finanziaria, che hanno alimentato contenziosi con le controparti sia pubbliche che private (nella relazione si contano più di venti contenziosi possibili), oltre alle passività che potrebbero emergere dal fallimento o dai processi liquidatori di alcune società partecipate; (ii) l’inesigibilità di residui attivi in conto capitale, che rischiano di risultare nel tempo compromessi dalla generalizzata e crescente crisi dei mercati immobiliari e di quello delle costruzioni. Per questa complessa situazione, la gestione del Commissario ha previsto tra gli altri interventi, l’uscita del Comune dal mercato dell’edilizia (a fronte del progetto di housing sociale previsto), la razionalizzazione delle società partecipate, delle spese di personale, dei servizi educativi e del welfare (questi ultimi rappresentano il secondo e terzo centro di costo del Comune).
Venendo proprio alle spese per i servizi educativi e di welfare, i principali interventi hanno riguardato la revisione dei costi legati al quoziente Parma e il congelamento dell’apertura di nuovi servizi, nonché un intervento sugli strumenti regolamentari di erogazione di sussidi a favore delle famiglie. La modifica dei regolamenti in materia di erogazione di contributi nell’area welfare è finalizzata nella relazione commissariale «a ripristinare principi di equità, efficacia , trasparenza ed economicità»103 .
La gestione commissariale si è pertanto trovata a predisporre un «bilancio di rigore», penalizzato dalla diminuzione dei trasferimenti nazionali e regionali per le politiche sociali e socio-sanitarie, ma anche investito della responsabilità di garantire il mantenimento della
rete dei servizi e la qualificazione degli stessi. Il primo degli obiettivi posti con il bilancio di
previsione 2012-2014 è stato quello di garantire i servizi alla persona, mantenendo la spesa consolidata ed ottenendo risparmi con una razionalizzazione dei contratti in essere e una ridefinizione delle tariffe per i servizi, acquisiti tramite convenzione.
Il perseguimento di maggiore equità tra i cittadini, rispetto all’accesso e alla fruizione delle misure economiche, è avvenuto come detto sopra, mediante alcuni interventi di modifica ai regolamenti di accesso agli assegni di cura per anziani e adulti, persone affette da disabilità, e affidamento dei minori. A fronte, di una riduzione dei trasferimenti regionali (del Fondo Regionale per la Non Autosufficienza e del Fondo sociale locale per l’anno 2012), il Comitato
di Distretto ha operato per definire le priorità e razionalizzare l’impiego delle risorse, avvalendosi del supporto tecnico dei tavoli tematici dei Piani di Zona e predisponendo il Piano Attuativo 2012, che comprende 62 progetti nelle aree tematiche dell’infanzia e adolescenza, disabilità, giovani, anziani, immigrazione, povertà ed esclusione sociale, dipendenze e salute mentale.
Le linee di sviluppo delle politiche di welfare dell’azione commissariale ha toccato i seguenti punti: (i) i servizi per la popolazione anziana; (ii) le azioni di contrasto per la povertà; (iii) le politiche per persone con disabilità; (iv) le politiche per la famiglia; (v) le azioni contro la violenza alle donne.
Rispetto alla popolazione anziana non si è proceduto alla creazione del complesso abitativo, noto come Welfare Community Center, ovvero strutture di carattere pubblico e privato finalizzate ad integrare i servizi residenziali e semiresidenziali per anziani, ma anche per adulti e minori. L’azione intrapresa pertanto, è stata finalizzata a potenziare la rete esistente ed aumentare il numero di posti di casa protetta mediante il sistema dell’accreditamento dei servizi.
Nella tabella che segue (Tab.1), ho riportato schematicamente alcune delle misure implementate o mantenute alle quali la relazione commissariale fa riferimento. Ho provato a distinguere i trasferimenti monetari in cash nei quali la libertà è massima, dai trasferimenti in
kind, ovvero le prestazioni di servizio in cui esistono limiti imposti alla libertà di scelta. Tra
questi principali dispositivi o modelli vi sono anche casi di voucher che presentano una costituzione mista tra la libertà di scelta assoluta (garantita dai trasferimenti monetari) e un vincolo di destinazione (connesso alle prestazioni di servizio).
La tabella mostra come l’azione commissariale abbia dato continuità alle azioni già intraprese, alcune delle quali possono essere inserite in una cornice di welfare societario: in esse è possibile scorgere la realizzazione del diritto di cittadinanza delle famiglie contro una visione riduttiva ed economicistica tipica delle ideologie neomercantile e welfarista che hanno dominato nell’ultimo secolo, definite lib/lab104 (Donati, 1998).
Tali azioni si inseriscono in un modello di strategia familiare, riprendendo una definizione utilizzata da Giovanni Bursi e altri autori (1999), che trova le sue origini nelle linee di
104 Nel visione di Donati l’affermazione di queste due ideologie (nell’Europa dell’ultimo secolo) ha avuto come conseguenza
quella di assorbire la Famiglia nel quadro dei problemi redistributivi della società , dando agli interventi di sostegno una connotazione meramente assistenziale e considerando i membri delle famiglie secondo la loro utilità individuale nella redistribuzione delle risorse. Tale assetto non riconosce la natura sovra-funzionale e civilizzatrice della Famiglia in quanto tale.
indirizzo “La famiglia al centro del welfare di comunità” redatte nel 2008 dal Comune (Agenzia, Comitato scientifico, Consulta comunale delle associazioni familiari).
In tale documento si affermano principi e valori che paiono distanti anni luce dal concomitante degrado etico nella gestione della cosa pubblica, contrapponendo l’affermazione di una massiccia politica familiare fitta di eventi, progetti, e azioni che dal 2007 (con la nascita dell’Agenzia per la Famiglia) ad oggi, ha trovato ampia diffusione sul territorio.
Come vedremo nei prossimi paragrafi, l’azione amministrativa si è focalizzata negli ultimi anni sul sostegno ai nuclei familiari con figli e sull’affermazione di una piena soggettività, volta a realizzare relazioni capacitanti e di appartenenza. Stabilire, se si sia trattato di uno
slogan politico utile ai propri interessi nelle intenzioni degli amministratori, non è certo la
finalità di questa ricerca, anche se, oggi, con il senno di poi, tali slogan risultano un po’ ingombranti, specialmente per chi si è distinto nettamente da essi e ha assunto con impegno e dedizione questa mission. Quello che qui, interessa sottolineare è piuttosto un altro dato, ovvero che in questo tipo di contesto hanno operato parallelamente e senza incontrarsi per lungo tempo, (vedremo in seguito in che termini) servizi sociali e nuovi “progetti familiari”. Questi ultimi sono stati chiaramente distinti dalla normale offerta di “servizi” (dove per servizi, l’implicito assunto culturale è il riferimento a ciò che si offre in condizione di disagio, ad opera prevalentemente dei servizi sociali). La situazione attuale, economica e socio culturale, richiede una necessaria integrazione di forze e lo studio di caso ci consentirà di osservare quali mutamenti stiano avvenendo. Prima di procedere in tal senso però, vengono di seguito illustrati, alcuni dei principali dispositivi di politica familiare adottati in questi anni (tabella 1.1).
Tab.3.1. Dispositivi di politica sociale nel passaggio tra la vecchia e nuova amministrazione locale, distinti secondo le logiche di welfare a prevalenza lib, lab o relazionali (societarie).
Fonte: relazione del Commissario straordinario del Comune di Parma (2012). Rielaborazione di Vendemia.
Configurazioni Welfare lib Welfare lab Welfare Societario
Azioni intraprese
dall’azione commissariale - Area Servizi sociali e Welfare
Azioni di empowerment della libertà di scelta dell’utente (a prevalenza lib)
Azioni di garanzia di equità delle condizioni di partenza rispetto alla scelta di servizi (a prevalenza lab)
Azioni relazionali Nuova sintesi lib/lab
Popolazione anziana Minimo Garantito
Sconti sui consumi
Riduzioni costi abbonamenti, trasporti ecc.
Assegni cura e assegni sociali
Incremento di posti residenziali accreditati; voucher per assistenza domiciliare
Contrasto Povertà Sconti Consumi (bollette)
Sussidi di mantenimento Esenzioni Ticket sanitari Pronti Cassa
Servizi Bassa soglia realizzati con Caritas (mensa, dormitorio).
+ 194.000 euro destinati al Progetto “ Povertà una questione di diritti” finanziato da Cariparma, per azioni intersettoriali
Politiche Disabilità Assistenza economica
previste anche per le altre fasce di popolazione (sussidi, sconti sulle bollette ecc…) Inserimento Lavorativo Integrazione scolastica (reperimento finanziamenti presso Fondazione. Cariparma) Assistenza domiciliare ai minori (contratto di Servizio con NPI)
Servizio Trasporto con Assistenza Pubblica (riorganizzazione).
Assegni di cura e di sostegno
Istituzione del coordinamento
intersettoriale per le politiche a favore della disabilità.
Servizi di Aiuto alla Persona (mediante volontari e servizio civile)
Politiche per la famiglia Assegni INPS per maternità
e famiglie numerose Fondo Nuovi Nati (dal 2012)
Esenzioni ticket sanitari Contributi del Servizio Sociale
Buoni Libro Borse studio Quoziente Parma Rette agevolate scolastiche Agevolazioni abitative Parma Family Card
Informa famiglie
Progetto Laboratorio Compiti (con riduzione di risorse del 20%)
Laboratori famiglia Parma Family Friendly Bando “Famiglie insieme in Quartiere”
Family Audit
Rinnovo Protocollo con Forum Associazioni familiari Roma
Politiche contro la violenza alle donne
Rinnovata convenzione con il Centro Antiviolenza
3.2.1 I progetti Family Friendly
A febbraio del 2011, Parma ha ospitato il lavori del Network Europeo delle Città per la Famiglia105, all’interno del quale sono state presentate le principali misure adottate dall’amministrazione, rispettivamente “Parma Family Friendly”, “Parma Family Card” e il “Family Audit”.
Il progetto Family Friendly, rientra tra quei progetti che l’amministrazione comunale ha adottato per raggiungere l’ obiettivo di rendere Parma “una città a misura di famiglia”.
In particolare, con l’adesione al progetto, i pubblici esercizi di Parma si fanno “a misura di famiglia”, caratterizzandosi come locali attenti alle esigenze dei bambini, delle mamme e dei genitori in generale106. Il locale Consorzio delle attività commerciali è stato a tal fine incaricato di promuovere e diffondere i contenuti del progetto, raccogliere le adesioni e avviare una campagna pubblicitaria. L’assegnazione del marchio di qualità, si basa su tre principi: (i) la volontarietà (che si concretizza in un’apposita domanda da inoltrare al Comune nella quale si sottoscrive un "impegno a favore delle famiglie"); (ii) l’autovalutazione (il titolare dell'esercizio compila la scheda di autovalutazione, auto-assegnandosi il punteggio previsto per i requisiti in proprio possesso, divisi in obbligatori e facoltativi); infine (iii) la
verifica di un terzo indipendente. Questo primo dispositivo, insieme alla Family Card,
risponde alla necessità di diffondere lo sviluppo di un contesto produttivo e di consumi che in qualche modo, metta le famiglie in condizioni migliori e più vantaggiose per adempiere ai propri compiti.
Con la Parma Family Card, è stato introdotto a partire dal 2009 uno sistema di sostegno alle famiglie con figli, per aiutarle «a far fronte agli impegni economici necessari a garantire serenità e benessere ai propri componenti». Nel corso del primo anno, si è partiti con una carta ricaricabile per coloro che avevano tre figli a carico, o un figlio disabile minore di 26 anni, le famiglie affidatarie e le famiglie dei dipendenti comunali con figli. Tra il 2009 e il 2011 il progetto è entrato a regime estendendo tale diritto a tute le famiglie, con almeno un figlio di età inferiore a 26 anni. Per l’accesso alla Family Card non sono previsti limiti di
105 Il Network Europeo delle Città per la Famiglia è nato nel 2009, cofinanziato dal Programma Europe for Citizen
dell’Unione Europea, per attivare un confronto tra realtà europee, che condividono un approccio sussidiario nei servizi alla persona, superando logiche di mero assistenzialismo, e valorizzando il ruolo sociale della famiglia. Si tratta di un laboratorio di esperienze al quale hanno aderito oltre a Parma tre municipalità estere simili per dimensioni e caratteristiche: i comuni di Szeged in Ungheria, Trollhattan in Svezia, e Yambol in Bulgaria. Fin dall’inizio dell’attività, è stata condivisa una forte finalità pratica, che conducesse dall’analisi delle politiche per la famiglia e a proposte concrete di tutela e sostegno, di impatto sui regimi tariffari, contributivi e retributivi dei servizi alla persona. Punto di congiunzione fondamentale è il Manifesto del Network Europeo delle Città per la Famiglia. Il 21.05.2010 sempre a Parma è stato firmato l’Atto costitutivo del network italiano di città per la famiglia. Parma è stata tra i Comuni fondatori insieme a Bari, Roma, Varese. E’ possibile reperire informazioni sul sito http://www.cittaperlafamiglia.it, anche se le informazioni terminano a febbraio del 2011.
reddito (aggiorna al 2012). Con questo dispositivo, è stato attivato un sistema di pagamento, un mezzo per fruire di agevolazioni e sconti concessi da imprese e attività del territorio. Con il Family Audit infine, è stato introdotto uno strumento di management che consente alle organizzazioni di sviluppare, attraverso una logica di partecipazione e di coinvolgimento dei lavoratori, una migliore conciliazione tra vita familiare e vita lavorativa. Nel 2010 la Provincia autonoma di Trento dopo un’iniziale sperimentazione, ha adottato lo standard
Family Audit che, successivamente, ha trovato possibilità di estensione a livello nazionale
(con riferimento al protocollo siglato a seguito della Conferenza Nazionale della Famiglia tenutasi a Milano nel 2010). In tale cornice si è inserita anche l’azione del comune di Parma, prima organizzazione non trentina su scala nazionale, ad aver sperimentato lo standard famiglia all’interno della propria organizzazione.
Il tema della conciliazione diventa quindi un altro punto strategico di un’azione sinergica finalizzata a tutelare i tempi di vita e di cura delle famiglie.
3.2.2 I Laboratori Famiglia
Tra il 2007 e il 2011 l’amministrazione ha visto istituito tra i suoi uffici anche l'”Ufficio Progetto Parma” con sede presso l'Agenzia per la Famiglia (nominata dal Sindaco), deputato al coordinamento del “Progetto Laboratorio Famiglia” (con la presenza di una figura professionale appartenente al Forum Nazionale per le Associazioni familiari107). Tale progetto ha consentito di portare all’apertura sul territorio di tre laboratori aperti alle famiglie, co- gestite mediante convenzione con associazioni di volontariato e promozione sociale (esiste inoltre un quarto laboratorio speciale presso l'istituto penitenziario di Parma). I laboratori sono stati avviati nella primavera del 2009, con uno stanziamento triennale.
107 Il Forum Nazionale delle Associazioni Familiari nasce nel 1992 con l'obiettivo di portare all'attenzione del dibattito
culturale e politico italiano la famiglia come soggetto sociale. Dal 1996 il Forum interloquisce stabilmente con Governo, Parlamento e partiti politici e partecipa, con ruolo istituzionale, ai tavoli di consultazione che vengono istituiti presso vari ministeri. La struttura organizzativa prevede articolazioni a livello regionale e locale. La sede regionale per l'Emilia Romagna è a Bologna, e riunisce 34 associazioni e 6 Forum locali. Il Patto che fonda questa associazione (detto Patto Associativo) trae le sue origini dalla richiesta formulata dal Sinodo dei Vescovi riunito a Roma nel 1980 sul tema «I compiti della famiglia cristiana nel mondo di oggi». Papa Giovanni Paolo II, nell'esortazione apostolica «Familiaris consortio», [22 novembre 1981], al n. 46 accolse tale richiesta del Sinodo e, il 22 ottobre 1983, presentò la suddetta «Carta dei diritti della famiglia» facendo «appello a tutti gli stati, alle organizzazioni internazionali e a tutte le istituzioni e persone interessate, perchè rispettassero questi diritti ed assicurassero il loro effettivo riconoscimento e la loro osservanza.» Tale documento mirava a presentare a tutti, fossero essi cristiani o no, una formulazione dei fondamentali diritti inerenti la famiglia, quale società naturale e universale. Il Forum Nazionale nasce quindi con gli obiettivi di promuovere i valori e dei diritti della famiglia come "società naturale fondata sul matrimonio", sostenere la partecipazione attiva e responsabile delle famiglie alla vita culturale, sociale e politica, alle iniziative di promozione umana e dei servizi alla persona, attraverso le loro forme associative, promuovere politiche familiari che tutelino e sostengano le funzioni della famiglia e i suoi diritti, secondo quanto indicato dalla Carta dei diritti della famiglia, della Santa Sede (1983).
Nello specifico, il progetto Laboratorio Famiglia è attualmente co-gestito da 5 associazioni familiari108 che operano al fianco dell’amministrazione comunale e con il supporto del Forum