Nell’Unione europea quale modello più recente

Se per l’ordinamento italiano e la CEDU è possibile soffermarsi all’analisi delle carte fondamentali, per quanto riguarda l’Unione europea il discorso dev’essere più ampio. Ciò in quanto la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea solo di recente si è affac- ciata nel panorama delle fonti primarie: per un più compiuto esame sarà dunque necessa- rio riferirsi anche al Trattato sull’Unione europea (TUE) e sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE).

freedom of speech a fornire le opportune garanzie. Cfr. J.A. ROBERTSON, The Scientist’s Rights to Re-

search: A Constitutional Analysis, in Southern California Law Review, 1977-1978, pp.1203 e ss., citato da

R.BIN,op. ult. cit. Sorge pertanto un problema delicato, da noi appena sfiorato, che è quello del

confine tra osservazione e manipolazione: solo l’osservazione, di per sé, sarebbe garantita sotto il cappello della libera manifestazione del pensiero. Per la manipolazione sarebbe necessaria una specifica previsione. Cfr. A.SANTOSUOSSO,E.FABIO,V.SELLAROLI,Quale protezione costituzionale

per la libertà di ricerca scientifica? In C.LALLI,C.SORRENTINO (a cura di), Atti del Congresso Mondiale

per la libertà di ricerca scientifica, Roma, Cooper, 2007, pp. 281-290.

68 _{Corte costituzionale, sentenza 25 marzo 1976, n. 57. G.ZAGREBELSKY,Fondata sulla cultura.}

Arte, scienza e Costituzione, Torino, Einaudi, 2014, pp. 23 e ss. precisa che «l’attività intellettuale non

libera, cioè asservita a interessi d’altra natura non è arte, né scienza: è prosecuzione con altri mezzi di politica ed economia».

69 _{Parla di «ricerca di senso» che interessa, oltre al singolo, la comunità scientifica e la collettività}

in quanto tale A.ORSI BATTAGLINI,Libertà scientifica, libertà accademica e valori costituzionali, cit., p.

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Ma un’altra ragione preme affinché si ci soffermi sul ruolo dell’Unione europea nell’esame della scienza, e questa è la vocazione della scienza all’espansione70_{: essa non}

conosce i confini determinati dagli ordinamenti statali, e anzi circolando con logiche sue proprie e ben più rapide di quelle della circolazione giuridica71 _{rende pressoché vane se}

non lesive per il singolo ordinamento opzioni autarchiche. Nell’attesa di un diritto della scienza e della tecnica su scala globale72_{, è evidente che esse spingeranno affinché la disci-}

plina si inscriva nell’ambito territoriale più ampio possibile.

Nel caso di specie l’ordinamento di più vasta scala avente competenza normativa in materia è l’Unione europea. Sembra pertanto di potersi e doversi cogliere una tensione alla regolazione da parte di questo ordinamento.

Il ruolo della scienza viene già riconosciuto nel preambolo della Carta73_{, al quarto ca-}

poverso che fa degli «sviluppi scientifici e tecnologici», insieme all’evoluzione della società e al progresso sociale, la base materiale tramite la quale la Carta potrà offrire nuove con- cretizzazioni dei diritti esistenti.

Ma l’articolo che direttamente prende in considerazione la scienza è l’art. 13, rubricato «Libertà delle arti e delle scienze» che recita «Le arti e la ricerca scientifica sono libere. La libertà accademica è rispettata.» La stringata disposizione non permette, di per sé, di co- gliere una specificità europea.

70 _{Il tema è stato ampiamente oggetto di una conferenza internazionale della Società Europea per}

la Storia della Scienza. Cfr. A.ROCA-ROSELL (a cura di), The Circulation of Science and Technology:

Proceedings of the 4th International Conference of the ESHS, Barcelona, 18-20 November 2010, Barcellona,

SCHCT-IEC, 2012.

71 _{Sulla circolazione giuridica la letteratura è assai vasta. Si veda almeno F.VECCHIO,Funzionalismo}

contestualizzato e circolazione dei modelli giuridici in Europa uno scenario epistemologicamente possibile, in Fede- ralismi.it, 29 novembre 2017; A.TORRE (a cura di), Le vie di comunicazione del costituzionalismo contem-

poraneo, Torino, Giappichelli, 2015;G. ROLLA,Elementi di diritto costituzionale comparato, Milano,

Giuffrè, 2014, pp. 8 e ss.; E.CECCHERINI,L’integrazione fra ordinamenti e il ruolo del giudice, in Diritto

pubblico comparato ed europeo, fasc. 2, 2013, pp. 467 e ss.; L.PEGORARO,A. RINELLA,Diritto pubblico comparato. Profili metodologici, Padova, CEDAM, 2007, pp. 87 ss.; Più propriamente con riguardo al

tema qui trattato C.CASONATO,L.BUSATTA,S.PENASA,C.PICIOCCHI,M.TOMASI,G.VACCARI,

Circolazione dei modelli e dialogo fra sistemi: le peculiarità del biodiritto, in A.TORRE (a cura di), Le vie, cit., Torino, Giappichelli, 2015, pp. 87 e ss.

72 _{Il tema è stato oggetto del convegno La scienza e il processo di formazione del diritto a livello globale,}

Milano, 19 novembre 2009.

73 _{Da segnalare la pacifica – diversamente a quanto si ritiene nel diritto internazionale, ove la}

dottrina è divisa – portata prescrittiva del preambolo della Carta, sulla base di una costante giuri- sprudenza del giudice eurounitario. Cfr. C.CURTI GIALDINO,Preambolo TUE in ID.(a cura di),

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Facendo una stretta esegesi, prendendo atto della scarsa portata innovativa74_{, si può}

rilevare solo come l’autonomia dei diritti in questione dalla libertà di espressione si collega alla tradizione costituzionale europea ed anche alla nostra Costituzione75_{, ma si differenzia}

dalla CEDU. All’art. 10 di quest’ultima, che com’è noto tutela la libertà di espressione che si ritiene comprenda anche la libertà scientifica, rimanda tuttavia il Praesidium della Carta per prenderne in prestito le limitazioni76_.

L’articolo in esame viene letto in connessione con l’art. 6 TFUE, che prevede le com- petenze complementari dell’Unione europea, in quanto la scienza può essere considerata declinazione del valore della cultura e della ricerca globalmente intesa77_{. Ne consegue che}

le azioni spettino in prima battuta al legislatore nazionale, e sia compito dell’Unione eu- ropea sostenerle, coordinarle e completarle. L’esito di questa operazione non può che essere una legislazione a macchia di leopardo78_.

Se si vuol cogliere l’anima della posizione eurounitaria dev’essere passato in rassegna anche il principio di precauzione. Sebbene esso ricorra solo di sfuggita nell’art. 191 TFUE e solo in materia ambientale, la sua portata è tale da essere esteso a tutto il biodiritto e più in generale alle politiche di sicurezza, tanto da assurgere a vero e proprio «modello»79_.

A partire da una duplice dose di sfiducia, nei confronti dei processi democratici della Comunità prima e dell’Unione europea poi (di cui ci si duole del deficit democratico), nonché della comunità scientifica e della scienza in generale (per i rischi che questa non

74 _{A.PACE,A che serve la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea? In Giurisprudenza costituzionale,}

fasc. 1, 2001, pp. 193 e ss., che sottolinea come il più grande merito della Carta non sia quello di riconoscere nuovi diritti o innovare su quelli esistenti, quanto piuttosto attribuirgli una maggiore visibilità.

75 _{P.COSTANZO,Il riconoscimento e la tutela dei diritti fondamentali, in P.COSTANZO,L.MEZZETTI,A.}

RUGGERI,Lineamenti di diritto costituzionale dell’Unione europea, Torino, Giappichelli, 2014, p. 426.

76 _{Ma un altro legame tra la scienza e la libertà in questione è rinvenibile nella necessità della prima}

di contrastare, con il pluralismo democratico, oscurantismi e strumentalizzazioni politiche nella materia. Cfr. P.COSTANZO,cit., in P.COSTANZO,L.MEZZETTI,A.RUGGERI,op. cit., p. 426.

77 _{R.BIN,E.CARDIN,Art. 13, in AA.VV.(a cura di),Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea,}

Giuffrè, Milano, 2017, p. 266.

78 _{S.BARTOLE,R.BIN (a cura di), Commentario breve alla Costituzione, Padova, CEDAM, 2008, p.}

333 evidenziano come le determinazioni in materia scientifica ove vige la democrazia rappresen- tativa sono in balia degli orientamenti politici, nonché delle componenti sociali ed economiche. Ciò paradossalmente appare un problema minore in ordinamenti che soffrono di un ‘deficit de- mocratico’, come appunto l’Unione europea.

79 _{S.FUNTOWIZC,Modelli di scienza e policy in Europa, in S.RODOTÀ,M.TALLACCHINI,op. cit., pp.}

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sembra in grado di prevedere), le istituzioni europee (con la Commissione in testa) hanno ben presto avvertito la necessità di una presa di posizione sul fenomeno scientifico.

Di fatto il modello europeo – sulla matrice di quello statunitense80_{, fondato in maniera}

rigorosa sulle acquisizioni scientifiche (cd. science based model) – si è basato per lungo tempo su una separazione tra valutazione e gestione del rischio. La valutazione del rischio è stata infatti percepita come una ‘questione tecnica’, o ‘scientifica’, priva di implicazioni di ca- rattere politico ed avente ad oggetto meri fatti. Diversamente, la gestione del rischio si qualificava come una vera e propria faccenda normativa che, riguardando i valori, fa rinvio a questioni etiche, economiche e più in generale sociali81_.

La visione, è stato ampiamente osservato, sconta una certa dose di ingenuità82 _nella

misura in cui ritiene che la scienza possa essere neutrale e obiettiva nella valutazione del rischio, ed anzi sottostima il tasso di politicità e normatività insita nella sua attività. Ri- prova della necessità del superamento del modello science based a favore di quello science-

policy related, le difficoltà a sviluppare le istituzioni che si occupano di rischi: se fosse con-

finabile in parametri oggettivi la loro attività, non si dovrebbero rilevare molti ostacoli nella loro implementazione83_.

Alla base di un mutamento di paradigma, che non si sostituisce ma si affianca a quello precedente84_{, è da registrarsi l’avvento dell’idea di incertezza scientifica che ha infatti pro-}

fondamente scosso questo modello, imponendone il ripensamento, in quanto ha messo

80 _{Il documento forse più significativo della visione della scienza nel periodo riguardato è il red}

book del 983. Cfr. NATIONAL RESEARCH COUNCIL,Risk assessment in the federal government: managing

the progress, Washington D.C., 1983.

81 _{Questo approccio si rinviene tra l’altro in COMMISSIONE EUROPEA,Comunicazione della Commis-}

sione sul principio di precauzione, Bruxelles, COM(2000) I final e ID.,Guidance on Rsk Assessment at

Work, Bruxelles, 2002, nonché, più di recente, in B.BALLANTINE,Enhancing the role of science in the decision-making of the European Union, EPC Working paper n. 17, Bruxelles, 2005.

82 _{AA.VV.Scienza e governance. La società europea della conoscenza presa sul serio, Soveria Mannelli,}

Rubbettino, 2008, in part. pp. 55 e ss.

83 _{Altre riprove della natura ‘normativa’ del problema della valutazione del rischio si rinvengono}

nelle modalità di risposta a queste domande: quali sono i rischi più rilevanti? Come si misurano? Qual è il grado di differenziazione della popolazione composita appropriato? Come confrontare gli impatti sui gruppi sociali? Che peso agli umani rispetto ai non umani, e alle generazioni presenti rispetto a quelle future? Quali elementi includere nell’analisi e quali escludere? Come comportarsi in caso di pareri differenti tra gli esperti? Chi deve guadagnare e chi perdere? Quali premesse e circostanze produrranno l’una o l’altra situazione? Cfr. AA.VV.Scienza e governance. cit., pp. 61 e

ss.

84 _{Coevo ai documenti menzionati supra, nota 110 èCOMMISSIONE EUROPEA,La Governance}

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in luce l’inadeguatezza della scienza a rispondere in maniera univoca alle fondamentali domande di policy della valutazione del rischio.

Questo cambio di paradigma non è stato solo di tipo politico ma anche normativo, in quanto «il sistema politico europeo, comparativamente ai sistemi politici nazionali, agisce molto più in sede di definizione di un quadro normativo che mediante interventi econo- mici»85_{, e a ciò consegue che il sistema giuridico europeo è tutt’ora investito di questa}

necessità di far fronte all’incertezza scientifica.

La constatazione dell’investitura del diritto del compito di regolare la scienza in tutta la sua incertezza non pare secondaria, stante la conseguenza di giuridicizzare e giurisdi- zionalizzare l’intera materia, sottoponendola tra l’altro al controllo della Corte di giustizia.

Fattore centrale è quello della velocità con cui la scienza muta ed evolve: se da un lato questa comporta una normazione di diritto derivato più concisa e limitata agli elementi essenziali, dall’altro l’Unione europea si è attrezzata con lo sviluppo di misure più flessibili (dell’ampio genus della soft law) e di tipo amministrativo che hanno tra l’altro il presunto merito di coinvolgere la popolazione ben più di quello che il deficit democratico consente per la normazione in senso stretto. Come contraltare a questa virtù della regolazione in materia scientifica vi è però la velocità con cui la Commissione, titolare dei poteri esecutivi, è chiamata ad agire, con tempi inferiori a quelli probabilmente necessari.

Non è questa la sede per affrontare le modalità con cui vengono regolate le questioni scientifiche nel diritto legislativo europeo86_{, ma possono tuttavia svolgersi talune conget-}

ture intorno agli effetti di un intervento normativo in sede eurounitaria (e dunque in un contesto propriamente multilivello), con un approccio science based. Il diritto si limiterà a recepire acriticamente i contenuti di una scienza che, pur densa di incertezze e di giudizi politici e valoriali, all’apparenza si rivelerà neutrale e priva di lacune, e finirà con il riversare questi contenuti normativi inespressi sugli Stati membri dell’Unione. Se questi ultimi non dispongono, come effettivamente pare87_{, dei dovuti anticorpi si finirà inevitabilmente con}

il (sovrac)caricare di valori gli ordinamenti interni, che già ne possiedono di loro, frutto del processo democratico e delle costituzioni nazionali.

85 _{COMMISSIONE EUROPEA,La Governance europea. Un libro bianco, Bruxelles, COM (2001) 428}

definitivo/2, p. 22.

86 _{Anche se di ciò sarà incidentalmente dato conto nel capitolo III.}

87 _{E non esiste alcun controllo analogo a quello previsto dal Protocollo 2 sull'applicazione dei}

principi di sussidiarietà e di proporzionalità che possa fare in qualche modo emergere le scelte valoriali sottese a una normativa apparentemente tecnica.

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5. Il diritto tra incertezza della legge e (bisogno di) certezza della giurispru-