Sul difetto di legittimazione passiva delle Asl.

In tema di legittimazione passiva (138), si è presentata all’attenzione delle corti una questione che merita di essere affrontata in modo specifico, poiché implica una breve ricognizione dell’articolazione amministrativa degli enti, nonché il richiamo di alcune essenziali nozioni processualcivilistiche.

Il problema concerne l’individuazione della legittimazione passiva delle nuove Aziende sanitarie locali (Asl) nelle controversie di responsabilità originariamente involgenti le Unità sanitarie locali (Usl), soppresse con il d.lgs. n. 502 del 1992. In altre parole, occorre chiedersi se, in seguito alle

(134_{) Ad esempio è stata riconosciuta la responsabilità di una casa di cura in via esclusiva per l’infezione occorsa al}

paziente a causa di difetti organizzativi della stessa e, contestualmente, esclusa la responsabilità del singolo medico: Trib. Bari, 10 marzo 2009, in www.ilcaso.it.

(135_{) Eccetto in alcune ipotesi di responsabilità medica d’équipe, in cui può rivelarsi difficoltoso individuare il singolo}

responsabile CECCONI-CIPRIANI,La responsabilità civile medica dopo la legge Balduzzi, cit., p. 113

(136_{) Il d.l. n. 158 del 2012, noto come decreto Balduzzi, recante <<disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del}

paese mediante un più alto livello di tutela della salute>>, è stato convertito con modifiche nella l. n. 189 del 2012, in Gazz. uff. 10 novembre 2012, n. 263, entrata in vigore l’11 novembre 2012.

(137_{) Soprattutto in termini di tempo, laddove poi la struttura dovesse agire in rivalsa nei confronti del medico.}

(138_{) La legittimazione ad causam non va confusa la legittimazione processuale, v. Cass., 25 luglio 1996, n. 6720, in}

Rep. Foro it., 1996, voce <<procedimento civile>>, n. 74; sulle ragioni della distinzione fra legittimazione ad causam, che è titolarità della domanda, e legittimazione ad processum, che è il potere di proporre la domanda, v. MANDRIOLI, Delle parti, in Comm. c.p.c., diretto da Allorio, Torino, 1973, p. 881 ss.; la contrapposizione risale al CHIOVENDA, Istituzioni di diritto processuale civile, Napoli, 1980, p. 239; va segnalata la tendenza a limitare questa contrapposizione v. CARNELUTTI,Diritto e processo, Napoli, 1958, p. 116.

36 norme adottate dopo la suddetta soppressione per il riordino della disciplina in materia, le nuove Asl possano ritenersi responsabili per i debiti facenti capo alle Usl, e quindi legittimate passive dei processi.

Pare opportuno ripercorrere brevemente l’iter normativo che ha riguardato la complessa disciplina della riforma delle Asl all’interno del Servizio sanitario nazionale. In estrema sintesi, a partire dagli anni novanta (139) si è verificato un cambiamento istituzionale molto significativo, che ha segnato il tramonto dell’impostazione di un Servizio sanitario nazionale unico ed uniforme e, contestualmente, l’articolazione di un sistema suddiviso in Servizi sanitari regionali, tra loro diversi per il modo in cui sono organizzati e gestiti, per la modalità di offerta delle prestazioni, nonché per il modello di aziendalizzazione prescelto (140). Il quadro normativo di riferimento si è arricchito in seguito alla modifica del Titolo V della Costituzione, attuata con legge cost. n. 3 del 2001, che ha inciso in modo rilevante sulla disciplina della sanità pubblica e privata (141).

La legge n. 724 del 1994, infatti, ha stabilito che le neoistituite Asl non subentrano nei rapporti obbligatori di cui erano titolari le soppresse Usl, la cui gestione deve avvenire in modo distinto. In sostanza, la forma di gestione originariamente prescelta imponeva di tenere separata l’attività di accertamento delle obbligazioni riferite alle cessate Usl, da quella relativa alle Asl (142).

In una prima fase, dunque, sembrava che i processi dovessero radicarsi o proseguire nei confronti di enti sostanzialmente non più operativi, ma solo formalmente esistenti, finchè la l. n. 549 del 1995 ha operato la trasformazione delle c.d. gestioni a stralcio in <<gestioni liquidatorie>>, attribuendo alla regione il potere di attribuire la funzione di <<commissari liquidatori >> ai direttori generali delle Asl, comprendente anche il compito di gestione e liquidazione della situazione debitoria delle soppresse Usl. Ai sensi di questa legge, tuttavia, tali compiti devono essere svolti nell’interesse della regione, a cui i commissari liquidatori sono tenuti a presentare i risultati dell’attività liquidatoria. Pertanto, alla luce della normativa di riferimento, soltanto la regione sembra essere l’ente legittimato rispetto alla domanda risarcitoria avanzata dal paziente leso nei confronti della struttura sanitaria facente capo alle soppresse Usl.

Per giungere a tale risultato, apparentemente ovvio, si è dovuti passare attraverso un acceso dibattito dottrinale e giurisprudenziale, alimentato dalla vastità e complessità del quadro normativo, nonché dalla rilevanza economica degli interessi coinvolti. Il principale nodo processuale da sciogliere ha riguardato la questione se nella vicenda fosse riscontrabile una successione universale o una successione a titolo particolare. La successione universale andrebbe affermata soltanto qualora si fosse appurato il <<venir meno>> delle Usl, secondo quanto previsto nell'art. 110 c.p.c., viceversa, la successione a titolo particolare ex lege, sarebbe attratta nell'ambito di operatività dell'art. 111 c.p.c., indipendentemente dall'estinzione della parte originaria nei processi pendenti (143).

(139_{) Con il corpo normativo costituito dal d.lgs. n. 502 del 1992, la l. n. 724 del 1994 e la l. n. 549 del 1995.}

(140_{) GLENTI, Soppressione delle U.S.L., debiti pregressi e legittimazione processuale, in Corriere Giur., 1997, p. 1176}

(141_{) Da un lato, infatti, le disposizioni costituzionali hanno riservato alla giurisdizione esclusiva dello Stato «la}

determinazione di livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale» (art. 117, 2° comma, lett. m) cost.); dall’altro, ha devoluto alla potestà legislativa concorrente la materia della «tutela della salute», con determinazione dei principi fondamentali da parte dello Stato e competenza legislativa esclusiva delle regioni (art. 117, 3° comma cost.), sul punto, si vedano Corte cost., 26 giugno 2002, n. 282, in Giur. Cost., 2002, 2026, con nopta di D’ATENA-VESPERINI, in Giornale dir. amm., 2003, p. 1113

(142_{) Si parla infatti di c.d. gestione stralcio, così Cass. sez. un., 6 marzo 1997, n. 1989, in Foro it. 1997, I, c. 1405.}

(143) Com'è noto, con il superamento della dottrina processualcivilistica che un tempo era orientata nel senso di ritenere che l'art. 110 propriamente riguardasse una fattispecie di successione a titolo universale del diritto controverso pur senza il venir meno della parte (PROTO PISANI, Sull'esercizio dell'azione, in Comm. c.p.c., diretto da E. Allorio, Torino,

37 In effetti, laddove si determini per legge l'effettiva estinzione dell'ente – con il passaggio ad un altro ente del patrimonio, di tutte le funzioni, nonché di tutti i rapporti attivi e passivi –, sembra una forzatura continuare a parlare di una sopravvivenza virtuale dell'ente estinto, al solo fine di giustificare l'applicabilità dell'art. 111 c.p.c. e di favorire la controparte non colpita dal fenomeno successorio (144). Tuttavia, la Cassazione è stata piuttosto costante nell’affermare che, con la soppressione delle Usl e la creazione delle Asl, non si è verificata alcuna successione a titolo universale, ma si è realizzata una fattispecie di successione ex lege delle Regioni in tutti i rapporti obbligatori di pertinenza delle soppresse Usl (145). Sarebbero le regioni, dunque, ad essere titolari della legittimazione passiva per le obbligazioni facenti capo alle Usl, in quanto successori del rapporto sostanziale (146). Conseguentemente, il processo instaurato nei confronti di una nuova azienda sanitaria prima della sua soppressione dovrebbe proseguire tra le parti originarie — salva l’ipotesi di intervento o chiamata in causa della regione nella sua veste di successore a titolo particolare — con le relative conseguenze in ordine alla legittimazione attiva e passiva dell’organo di rappresentanza della gestione stralcio ai fini della proposizione delle impugnazioni.

Anche più di recente le sezioni unite sono state chiamate a pronunciarsi sul tema della legittimazione sostanziale e processuale passiva per i rapporti obbligatori pregressi a seguito della soppressione delle Usl (147). In particolare, il contrasto riguardava la sussistenza o meno di una legittimazione passiva concorrente della regione nei procedimenti in cui fosse evocata in giudizio la gestione liquidatoria delle disciolte Usl, in persona del commissario liquidatore (148). L’utilizzo dell’espressione <<legittimazione concorrente>> sembra riferirsi ai soli casi in cui quest’ultima viene citata in qualità di organo della regione. Infatti, la Cassazione (149) non solo ha ribadito

norma dall'altra in base alla ratio, per cui la ragione alla base dell'art. 110 c.p.c. sarebbe soltanto «quella, squisitamente processuale, di ricostituire la necessaria bilateralità del processo, ove questa venga a mancare per la scomparsa di una parte», mentre lo scopo dell'art. 111 c.p.c. sarebbe quello «di impedire che gli atti di disposizione del diritto controverso pregiudichino la controparte: ciò che si ottiene neutralizzando anzitutto la rilevanza di tali atti di disposizione rispetto alla decisione di merito ed estendendo poi gli effetti della pronuncia nei confronti del successore»: così LUISO, «Venir meno» della parte e successione nel processo, in Riv. dir. proc., 1983, p. 210; di conseguenza, l'ambito di operatività della prima di queste due norme è stato ristretto ai soli casi del venir meno di una parte, mentre in tutti gli altri casi, in cui difetti il venir meno del soggetto, pur essendo riscontrabili gli estremi di una successione universale nel diritto controverso, deve trovare applicazione l'art. 111 c.p.c. Sul piano della casistica v. per tutti ANDRIOLI, Le unità sanitarie locali, Napoli, 1982, passim; LUISO, La riforma sanitaria e le controversie con gli enti mutualistici soppressi, in Giust.

civ., 1982, II, p. 133 ss.; VERDE, Profili del processo civile, I, Napoli, 1991, p. 253; più di recente CONSOLO,

Spiegazioni di diritto processuale civile, Milano, 2014, p. 598.

(144_{) Soluzione criticata da GLENTI, Soppressione delle U.S.L., debiti pregressi e legittimazione processuale, in Corriere}

Giur., 1997, p. 1176.

(145_{) <<Successione che, sopravvenuta in corso di causa, avrebbe potuto determinare la legittimazione ad impugnare in}

favore della regione stessa secondo i principî sanciti dall’art. 111 c.p.c., per l’ipotesi di successione a titolo particolare nel diritto controverso, non anche la legittimazione dell’Azienda sanitaria locale>>, così testualmente Cass. Sez. un., 6 marzo 1997, n. 1989, in Foro it., 1997, I, c. 1403 con nota di DALFINO;Cass., 7 novembre 1997, n. 10939, in Mass.

Giust. civ., 1997, p. 2098; cfr. anche C.d.S., 14 luglio 1997, 826, in Foro amm., II, 1997, p. 1972, secondo cui <<nonostante l’attribuzione delle relative competenze pubblicistiche, le aziende sanitarie locali non sono successori a titolo universale delle preesistenti unità sanitarie locali>>; tra tante v. Cass., sez. un., 4 maggio 2004, n. 8434, in Mass. Giust. Civ., 2004; Cass., 28 maggio 2004, n. 10297, ibidem.; per la giurisprudenza di merito v. Trib. Roma, 17 gennaio 2003, n. 376.

(146) Come confermato anche da Cass., 28 maggio 2004, n. 10297, in Danno e resp., 2005, p. 26, con nota di DE

MATTEIS.

(147_{) V. l’ordinanza di rimessione Cass. 2011, n. 7842, in Corr. giur., 5, 2012, p. 623, con nota di TRAVAGLINO,}

(148_{) In senso favorevole alla soluzione della legittimazione concorrente si erano pronunziate Cass. n. 15725 del 2010 e}

Cass. n. 1532 del 2010, mentre in senso contrario si era espressa Cass. Sez. n. 7802 del 2010.

(149_{) Cass. sez. un., 20 giugno 2012, n. 10135, in Foro it., I, grazie ad un’interpretazione costituzionalmente orientata di}

quelle normative regionali che avevano espressamente escluso la responsabilità della regione; recente riaffermato con la pronuncia n. 796 del 2013 e 15 maggio 2014, n. 10629.

38 l’indirizzo tradizionale, ma ha altresì precisato che la legittimazione concorrente tra regione e gestione liquidatoria delle soppresse Usl significa semplicemente che quest’ultima legittimazione risponde soltanto a criteri amministrativo-contabili, che escludono in radice l’ammissibilità di un’attribuzione esclusiva della legittimazione processuale in capo alle gestioni liquidatorie. Queste ultime, pertanto, sono legittimate ad impugnare una sentenza pronunciata nei confronti dell'ente assorbito, poiché la legittimazione appartiene pur sempre all'organo di rappresentanza della gestione stralcio.