Il visto di censura sulla corrispondenza: dalle condanne della Corte di Strasburgo alla disciplina attuale

La corrispondenza epistolare o telegrafica, quale evidente forma di contat-to con l'esterno, viene assoggettata ad importanti restrizioni dall'art. 41-bis comma 2-quater lett. e) ord. penit. il quale ne prevede la sottoposizione al visto di censu-ra, salvo quella con i membri del Parlamento o con autorità europee o nazionali aventi competenza in materia di giustizia.

Già i primi decreti ministeriali emessi in applicazione dell'originario se-condo comma imponevano che la corrispondenza fosse sottoposta «a visto di con-trollo da parte del direttore dell'istituto penitenziario o da un suo delegato», in ap-parente violazione della riserva di giurisdizione prevista all'art. 15 Cost.156. La Consulta, interrogata sul punto, evidenziò tuttavia come l'art. 41-bis comma 2 ord. penit. non eludesse la garanzia costituzionale dell'inviolabilità delle comunicazio-ni posto che, mancando di derogare all'art. 18 ord. pecomunicazio-nit.157, era proprio sulla base di quest'ultima norma che doveva disporsi, con provvedimento motivato dell'auto-rità giudiziaria competente, il visto sulle missive158.

Senonché, la Corte di Strasburgo, adita al fine di vagliare la compatibilità delle misure così adottate con la Convenzione europea dei diritti dell'uomo, ebbe a diagnosticare la violazione dell'art. 8 CEDU in quanto il meccanismo di censura della corrispondenza delineato dal citato art. 18 ord. penit. poggiava su una base

(156) L'art. 15 Cost. stabilisce che «la libertà e la segretezza della corrispondenza e di ogni altra forma di comunicazione sono inviolabili. La loro limitazione può avvenire soltanto per atto moti-vato dell'autorità giudiziaria con le garanzie stabilite dalla legge».

(157) Infatti, l'art. 18 ord. penit., prima della modifica del 2004 di cui si dirà subito appresso, di-sponeva, tra l'altro, quanto segue: «la corrispondenza dei singoli condannati o internati può essere sottoposta, con provvedimento motivato del magistrato di sorveglianza, a visto di controllo del di -rettore o di un appartenente all'amministrazione penitenziaria designato dallo stesso di-rettore. Sal-vo quanto disposto dall'articolo 18-bis, per gli imputati i permessi di colloquio fino alla pronuncia della sentenza di primo grado, la sottoposizione al visto di controllo sulla corrispondenza e le auto-rizzazioni alla corrispondenza telefonica sono di competenza dell'autorità giudiziaria, ai sensi di quanto stabilito nel secondo comma dell'articolo 11. Dopo la pronuncia della sentenza di primo grado i permessi di colloquio sono di competenza del direttore dell'istituto. Le dette autorità giudi-ziarie, nel disporre la sottoposizione della corrispondenza a visto di controllo, se non ritengono di provvedervi direttamente, possono delegare il controllo al direttore o a un appartenente alla ammi-nistrazione penitenziaria designato dallo stesso direttore. Le medesime autorità possono anche di-sporre limitazioni nella corrispondenza e nella ricezione della stampa».

legale insufficiente159. Infatti, mentre la disposizione pattizia statuisce, tra l'altro, che l'ingerenza di una autorità pubblica nell'esercizio del diritto al rispetto della vita privata e familiare deve essere «prévu par la loi», il controllo delle comunica-zioni epistolari disciplinato dall'ordinamento penitenziario non poteva considerar-si tale in quanto non venivano regolati né la durata delle misure, né i motivi che potevano giustificarle e non venivano indicate con sufficiente precisione l'ampiez-za e le modalità di esercizio del potere di apprezl'ampiez-zamento delle autorità competen-ti160. Questa situazione non ha trovato adeguata risposta nemmeno a seguito della stabilizzazione del regime speciale operata nel 2002161 ove l'espresso riferimento alla «sottoposizione a visto di censura della corrispondenza» contenuto nell'art. 41-bis comma 2-quater lett. e) ord. penit. non è bastato ad evitare nuove condan-ne162.

(159) In questi termini Corte eur. dir. uomo, 7 luglio 2009, n. 24425/03, Piacenti c. Italia. Nella stessa direzione Corte eur. dir. uomo, 26 febbraio 1993, n. 13803/88, Messina c. Italia; Corte eur. dir. uomo, 15 novembre 1996, n. 15943/90, Domenichini c. Italia; Corte eur. dir. uomo, 15 novem-bre 1996, n. 15211/89, Calogero Diana c. Italia; Corte eur. dir. uomo, 1 marzo 2000, n. 26722/95, Labita c. Italia; Corte eur. dir. uomo, 28 settembre 2000, n. 25498/94, Messina c. Italia; Corte eur. dir. uomo, 21 dicembre 2000, n. 31543/96, Rinzivillo c. Italia; Corte eur. dir. uomo, 9 gennaio 2001, n. 26161/95, Natoli c. Italia; Corte eur. dir. uomo, 26 ottobre 2001, n. 39920/98, Di Giovine c. Italia; Corte eur. dir. uomo, 24 ottobre 2002, n. 33993/96, Messina c. Italia; Corte eur. dir. uomo, 14 ottobre 2004, n. 40750/98, Ospina Vargas c. Italia; Corte eur. dir. uomo, 11 gennaio 2005, n. 33695/96, Musumeci c. Italia; Corte eur. dir. uomo,29 settembre 2005, n. 77744/01, Zappia c. Ita-lia; Corte eur. dir. uomo, 10 novembre 2005, n. 56317/00, Argenti c. ItaIta-lia; Corte eur. dir. uomo, 29 giugno 2006, n. 8316/02, Viola c. Italia; Corte eur. dir. uomo, 11 luglio 2006, n. 24358/02, Campisi c. Italia; Corte eur. dir. uomo, 11 luglio 2006, n. 59638/00, Bastone c. Italia; Corte eur. dir. uomo, 4 dicembre 2007, n. 60395/00, Papalia c. Italia; Corte eur. dir. uomo, 24 gennaio 2008, n. 25522/03, Di Giacomo c. Italia; Corte eur. dir. uomo, 19 gennaio 2009, n. 74912/01, Enea c. Italia.

(160) Sul punto cfr. C. MINNELLA, La giurisprudenza della Corte europea, cit., p. 215 e ss.; F. BUONOMO, Regime penitenziario differenziato: il punto sulla giurisprudenza Cedu, in Dir. e giust., 2002, f. 42, p. 75; E. NICOSIA, op. cit., p. 753; P. CORVI, La Corte europea dei diritti dell'uomo sul

regime detentivo speciale, in Dir. pen. proc., 2008, p. 1197 e ss.

(161) Cfr. L. FILIPPI, La “novella” penitenziaria del 2002, cit., p. 31 secondo cui «la riforma ha perso l'occasione anche per incidere sull'art. 18 ord. penit., pure già censurato dalla Corte europea per la sua eccessiva genericità». Contra, in giurisprudenza, Cass., Sez. I, 14 novembre 2003, n. 449, in Dir. e giust., 2004, f. 4, p. 15: «la nuova disciplina prevede che la sospensione delle regole del trattamento può comportare “la sottoposizione a visto di censura della corrispondenza, salvo quella con i membri del Parlamento o con autorità europee o nazionali in materia di giustizia” (comma 2 quater lett. e). Ne consegue che le censure rivolte dalla Corte europea alla normativa anteriore, nella quale mancava una previsione del controllo della corrispondenza dei detenuti sotto-posti al regime ex art 41 bis, devono considerarsi superate alla luce della nuova disciplina, nella quale il visto di censura è oggetto di una esplicita previsione di legge e il potere, di controllo della corrispondenza risulta funzionalmente circoscritto nei presupposti, nella durata e nella finalità di tutela delle esigenze di ordine e di sicurezza».

I moniti della Corte europea dei diritti dell'uomo hanno quindi indotto il legislatore, con legge 8 aprile 2004 n. 95, ad intervenire in subiecta materia, espungendo dall'art. 18 ord. penit. la disciplina del visto di censura per collocarla, con i necessari aggiustamenti, in una norma ad hoc, l'art. 18-ter ord. penit. – rubri-cato appunto «Limitazioni e controlli della corrispondenza» – a mente del quale, per esigenze attinenti le indagini o investigative o di prevenzione dei reati, ovvero per ragioni di sicurezza o di ordine dell'istituto, possono disporsi, nei confronti dei singoli detenuti o internati: a) limitazioni nella corrispondenza epistolare e tele-grafica e nella ricezione della stampa; b) la sottoposizione della corrispondenza a visto di controllo; c) il controllo del contenuto delle buste che racchiudono la cor-rispondenza, senza lettura della medesima. Tali misure hanno una durata massima di sei mesi, prorogabili sine die per successivi periodi non superiori a tre mesi, e vengono adottate con decreto motivato, su richiesta del pubblico ministero o su proposta del direttore dell'istituto, dal magistrato di sorveglianza, se si tratta di condannati o internati definitivi e di imputati dopo la sentenza di primo grado, ov-vero dal giudice che procede, negli altri casi163.

Mediante l'introduzione dell'art. 18-ter ord. penit., l'ordinamento si è, per-ciò, rimesso “in pari” con l'art. 8 CEDU164 e di questa circostanza sembra aver preso atto anche la Corte di Strasburgo165.

Orbene, riprendendo sott'occhio l'art. 41-bis ord. penit. si può osservare come, nonostante nel 2009 il legislatore abbia avuto modo di intervenire sulla di-sciplina del “carcere duro”, la laconica previsione in ordine al visto di censura sia rimasta immutata e, quindi, priva di qualsiasi riferimento al potere autorizzativo del giudice competente. Al fine scongiurare la macroscopica violazione dell'art. 15 Cost. che parrebbe prima facie rinvenirsi nella disposizione de qua occorre propu-gnare una lettura sistematica e costituzionalmente orientata dell'art. 41-bis comma 2-quater lett. e) ord. penit. giacché, come evidenziato in dottrina, esso disciplina (163) Cfr., per tutti, C. SANTINELLI, sub art. 18-ter ord. penit., in F. DELLA CASA, G. GIOSTRA,

Ordinamento penitenziario commentato, (a cura di F. DELLA CASA), Padova, 2015, p. 242 e ss. (164) P. CORVI, La Corte europea, cit., p. 1199 conserva il dubbio che il disposto dell'art. 8 CEDU non sia ancora pienamente osservato dall'art. 18-ter ord. penit.

«un'ipotesi speciale di controllo della corrispondenza»166 che non deroga agli artt. 18 e 18-ter ord. penit. e che, anzi, va letta alla luce di quanto disposto da questi ul-timi167. Ed infatti, nella prassi, ogni decreto ministeriale di sospensione delle ordi-narie regole trattamentali delega il direttore dell'istituto dove il detenuto è ristretto a richiedere alla competente autorità giudiziaria l'autorizzazione a sottoporre al vi-sto di censura tutta la corrispondenza telegrafica ed epivi-stolare in arrivo ed in par-tenza168. Soltanto questa impostazione ermeneutica consente di “esorcizzare” la le-sione dei presidi costituzionali ed, in particolare, della riserva di giurisdizione in materia di libertà e segretezza delle comunicazioni. Altera interpretatio non datur.

Ciononostante, non può che accogliersi con favore la proposta avanzata dagli Stati generali dell'esecuzione penale che vedrebbe, tra l'altro, l'interpolazione dell'art. 41-bis comma 2-quater lett. e) ord. penit. mediante l'espresso riferimento al «decreto motivato dell'autorità giudiziaria indicata nell'art. 18-ter comma 3 ord. penit.» quale passaggio imprescindibile per adottare la misura in discorso169.

Quanto ai presupposti per la sottoposizione a visto di censura della corri-spondenza dei detenuti nei cui confronti è applicata la disciplina extra ordinem, pare potersi affermare che gli stessi vadano rinvenuti nelle medesime esigenze di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica che sottintendono all'emissione del provvedimento ministeriale, posto che tutte le restrizioni di cui si compone il “car-cere duro” devono essere giustificate dal (e vincolate al) più volte richiamato limi-te inlimi-terno delineato dalla Consulta170. Nondimeno, in considerazione degli

obietti-(166) Testualmente P. CORVI, Trattamento penitenziario e criminalità organizzata, cit., p. 162. (167) In questa direzione cfr. M. MARGARITELLI, op. cit., p. 775; P. CORVI, Trattamento

peniten-ziario e criminalità organizzata, cit., p. 162; A. BERNASCONI, op. cit., p. 305; D. PETRINI, op. cit., p. 249; S. ARDITA, Il nuovo regime dell'art. 41-bis, cit., p. 16; ID., Il regime detentivo speciale, cit., p. 102. In giurisprudenza v., per tutte, Cass., Sez. I, 20 giugno 2014, n. 43522, G., in CED Cass., n. 260692; Cass., Sez. I, 21 novembre 2012, n. 48365, D.T., in CED Cass., n. 253978; Cass., Sez. I, 27 aprile 2006, Camerino, in CED Cass., n. 234262.

(168) Sul punto cfr. M. MARGARITELLI, op. cit., p. 775.

(169) Qualora la proposta diventasse legge, la lett. e) dell'art. 41-bis comma 2-quater ord. penit. verrebbe così modificata: [la sospensione delle regole di trattamento prevede] «le limitazioni nella corrispondenza epistolare e telegrafica, salvo quella con i membri del Parlamento o con autorità europee o nazionali aventi competenza in materia di giustizia […] previo decreto motivato dell'au-torità giudiziaria indicata nell'art. 18-ter comma 3 ord. penit.». V. Stati generali dell'esecuzione

pe-nale, Tavolo 2 – Vita detentiva, responsabilizzazione, circuiti e sicurezza, cit., p. 19 e s.

(170) In questo senso sembra propendere anche Cass., Sez. VII, 13 aprile 2016, n. 18659, Rec -cia, inedita ove si legge che l'art. 18-ter ord. penit. deve necessariamente essere coordinato con

vi cui adempie il regime speciale, non si nega che anche la finalità di prevenzione dei reati di cui ragiona l'art. 18-ter ord. penit. possa essere idonea a giustificare il controllo sulla corrispondenza di questi detenuti. In ogni caso, la giurisprudenza di legittimità si è più volte fatta carico di precisare come la motivazione del decre-to che audecre-torizza la misura ex art. 18-ter comma 3 ord. penit., pur potendosi espli-care in forma sintetica, debba comunque dare conto in modo comprensibile del pensiero del giudice e non possa svuotarsi fino ad un'assoluta genericità dei conte-nuti171.

Con tale provvedimento l'autorità giudiziaria dispone la lettura del conte-nuto della corrispondenza in entrata e in uscita, eventualmente delegando le ope-razioni al direttore dell'istituto o ad un appartenente all'amministrazione peniten-ziaria designato dal direttore stesso. La missiva, una volta letta, viene “vistata” con «un segno idoneo a comprovare l'avvenuto controllo»172 e successivamente inoltrata al destinatario, sempre che non la si consideri pregiudizievole per le esi-genze in relazione alle quali ne era stata prevista la sottoposizione a censura. In questa ipotesi, infatti, il giudice competente ne decreta il trattenimento, informan-do in moinforman-do tempestivo il detenuto, seconinforman-do quanto sancito dall'art. 18-ter comma 5 ord. penit. ed in ossequio alla riserva di giurisdizione prevista in subiecta mate-l'art. 41-bis il quale, nel disciplinare le limitazioni cui può essere sottoposto il detenuto, prevede la sottoposizione a visto di censura della corrispondenza «per esigenze di ordine o di sicurezza pub-blica e per impedire i collegamenti del detenuto con l'organizzazione criminale esterna, di cui sia ritenuto tuttora intraneo». Tuttavia, secondo M. MARGARITELLI, op. cit., p. 775 e s. la questione re-lativa alla motivazione del decreto autorizzativo e al margine di discrezionalità a disposizione del-l'autorità giudiziaria «coinvolge anche l'operatività (e quindi la puntuale motivazione sul punto) degli specifici presupposti applicativi individuati dal 1° co. dell'art. 18 ter ord. penit., ovvero le fi-nalità investigative e di prevenzione o di ordine e sicurezza dell'istituto nonché il rispetto delle esi-genze da tutelare in prospettiva sovranazionale con le limitazioni del diritto alla libertà della corri-spondenza».

(171) Cass., Sez. I, 14 marzo 2013, n. 16744, in CED Cass., n. 257013: Cass., Sez. I, 8 gennaio 2015, n. 22554, P.N., in Dir e giust., 29 maggio 2015; Cass., Sez. I, 12 dicembre 2013, n. 7286, in

Dir e giust., 17 febbraio 2014; Cass., Sez. I, 27 marzo 2009, Lioce, in CED Cass., n. 239850;

Cass., Sez. I, 4 dicembre 2008, Lioce, in CED Cass., n. 242525; Cass., Sez. I, 21 novembre 2012, n. 48365, Di Trapani, in CED Cass., n. 253978. Si è affermato in giurisprudenza che non risulta vi-ziato da mancanza o manifesta illogicità della motivazione il provvedimento limitativo della liber-tà di corrispondenza fondato sull'asseverata appartenenza del detenuto ad una cosca mafiosa in quanto tale circostanza è fonte nel nostro ordinamento di restrizioni e divieti anche severi e prolun-gati che ne legittimano l'applicazione per la gravità intrinseca che tale legame ha in punto di peri-colosità e allarme sociali. In questi termini cfr. Cass., Sez. I, 14 maggio 2009, Garone, in Cass.

pen., 2010, p. 1140.

ria dall'art. 15 Cost. Peraltro, nel caso in cui l'attività di controllo sulla

corrispon-denza venga delegata all'amministrazione, questa procede a trattenere provvisoria-mente la corrispondenza in vista del successivo provvedimento giurisdizionale173.

Secondo i dettami della Suprema Corte, il decreto mediante il quale l'auto-rità giudiziaria dispone il “blocco” della missiva deve essere motivato quanto alle esigenze concrete e al contenuto concreto della stessa da cui inferire che vi possa essere un rischio di contatto tra detenuto e organizzazione criminale tale da arre-care pregiudizio per le esigenze di ordine e sicurezza174. Peraltro, qualora i mes-saggi presentino un potenziale significato criptico, può esserne disposto il tratteni-mento purché la motivazione dia conto, in modo comprensibile (anche se in forma sintetica), del pensiero del giudice175 e sia fondata su elementi concreti che faccia-no ragionevolmente dubitare che il contenuto effettivo della comunicazione sia quello che appare dalla semplice lettura del testo176. Non può invece ritenersi as-solto l'onere motivazionale qualora la missiva venga trattenuta unicamente in ra-(173) In questa ipotesi, secondo la dottrina, il fatto che il potere riconosciuto all'amministrazio-ne di tratteall'amministrazio-nere temporaall'amministrazio-neamente la missiva sia esercitato fuori di ogni garanzia legislativa poall'amministrazio-ne problemi di costituzionalità in relazione alla riserva di legge prevista dall'art. 15 Cost. Infatti, la misura – capace di intaccare, sia pure in via cautelare e provvisoria, la libertà di corrispondenza – è adottata senza che siano previamente disciplinati i contenuti e le modalità di esercizio del potere amministrativo di trattenimento: si pensi, ad esempio, alla mancata previsione sia di una precisa scansione temporale degli adempimenti successivi all'effettuazione del controllo, sia di un obbligo di comunicazione al detenuto dell'avvenuto trattenimento provvisorio. In questi termini G. M. NAPOLI, Il principio di legalità dell'azione amministrativa nell'esecuzione penitenziaria, in Arch.

pen. - Rivista Web, 2016, f. 1, p. 24.

(174) Così Cass., Sez. I, 8 gennaio 2015, n. 22554, P.N., cit. Nella fattispecie, il detenuto inten-deva inviare una lettera di rettifica al direttore di un quotidiano, ma la Corte territoriale ne dispone-va il trattenimento e il “non inoltro” con un provvedimento giudicato generico e apodittico quanto alle ragioni che lo giustificherebbero sotto il profilo della sicurezza e dell'ordine dell'istituto peni -tenziario mancando qualsiasi riferimento al contenuto concreto della lettera trattenuta e qualsiasi cenno a come la missiva potesse costituire veicolo di informazioni al fine del controllo del territo-rio da parte del detenuto. Sul punto cfr., in questi termini, A. GASPARRE, Lettera di rettifica da

in-viare alla stampa: per il detenuto sottoposto a regime speciale è tutto più difficile, in Dir. e giust.,

2015, f. 21, p. 164 e ss.

(175) Cass., Sez. I, 14 marzo 2013, n. 16744, D.T., in CED Cass., n. 257013.

(176) Cass., Sez. I, 12 febbraio 2014, n. 9689, V., in CED Cass., n. 259472. Inoltre, ai fini della limitazione del diritto alla corrispondenza epistolare ai danni di un detenuto sottoposto al regime speciale, non è necessario che venga dimostrato che la missiva inviata dallo stesso inciti o ordini la commissione di reati ovvero contenga messaggi rivolti ad altri partecipi all'associazione mafiosa, ma è sufficiente che gli elementi concreti facciano ragionevolmente dubitare che il contenuto effet-tivo della missiva sia quello che appare dalla semplice lettura, e temere che il detenuto abbia volu-to trasmettere un messaggio che abbia a che fare con le “esigenze” indicate dall'art. 18-ter ord. pe-nit. in questa direzione Cass., Sez. I, 12 febbraio 2014, n. 9689, in Dir e giust., 28 febbraio 2014.