Rivista di diritto finanziario e scienza delle finanze. 1970, Anno 29, n.4, dicembre

DICEMBRE 1970 Pubblicazione trimestrale Anno XXIX - N. 4

Spedizione in abbonamento postale - Gruppo IV

RIVISTA DI DIRITTO FINANZIARIO

E S C I E N Z A DELLE F I N A N Z E

Fondata da BENVENUTO GRIZIOTTI

Pubblicazione sotto gli auspici della Camera di Commercio di Pavia e dell’Istituto di diritto pubblico della Facoltà di Giurisprudenza dell’ Università di Roma La Dir e z io n e è in Pavia, Istituto di Finanza presso l’ Università e la Camera di Commercio, Strada Nuova 65. Ad essa debbono essere inviati bozze corrette, cambi, libri per recensione in duplice copia.

X manoscritti dei lavori giuridici devono essere inviati al prof. Gia n An to n io Mic h e l i, Via Scipione Gaetano, n. 13 - 00197 Roma.

Redattore: dott. Albe rto Ma j o c c h i, Assistente di r u o lo nell’ Università di Pavia. Redattore Capo: prof. Em i l io Ge r e l l i, Direttore dell’Istituto di Finanza del­

l’Università di Pavia.

L ’ Am m in i s t r a z i o n e è presso la Casa Editrice Dott. A. Giuffrè, 20121 - Milano

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Commercialisti ed al Diritto Fallimentare e delle Società Commerciali,

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Registrazione presso il Tribunale di Milano al n. 104 del 15 marzo 1966 Direttore responsabile: Em i l io Ge r e l l i

Pubblicità inferiore al 70 %

I N D I C E -S O M M A R I O

Ur su la K. Hic k s - Problemi eoonomim e finanziari delle grandi città 537 Franco Tetjcci - La regolamentazione comunitaria in materia di im­

poste indirette sulla raccolta di c a p ita li... • 563 Ch arles E. MoIajre, jr . - Negative Income Taxation and thè Ability

to P a y ... 594 Francesco Garrì - Verso la riscoperta di una funzione della Corte

dei Conti : • 618

APPUNTI E RASSEGNE

Domenico Da Medica - L’esecuzione e s a t t o r i a l e ... 628

Claudio Sacchetto - Rassegna legislativa in materia finanziaria . . . 660

RECENSIONI

F. Batisto n i Ferrara - Atti simulati ed invalidi nell’imposta di registro

(TJ. D 'A l e s s i o ) ... 680

G. Correale - Premesse allo studio della deliberazione amministrativa

(M. R o t o n d i ) ... 683 Herbert Stein - The Fiscal Revolution in America (A. Tramontana) . 685

RASSEGNA M PUBBLICAZIONI R E C E N T I ... 690

P A R T E S E C O N D A

NOTE A SENTENZE

Pasquale Ru s s > - Considerazioni sulla incostituzionalità del presupposto processuale consistente nella preventiva pubblicazione dei ruoli di imposta ...607

Ugo D ’Alessio - Legittimità costituzionale del condizionamento delle

attività processuali nel contratto fra tutela della contrattazione di borsa e applicazione della norma trib u ta ria ...317 Em il io Ro sin i - Attuale legittimità degli accertamenti « una tantum»? . 233 Vittorio Ga sparin i Casari - Ancora sugli effetti della dichiarazione di

SENTENZE ANNOTATE

Imposte dirette - Azione giudiziaria del contribuente - Necessità di pre­ ventiva pubblicazione dei ruoli - Incostituzionalità (Corte Cost, 11 luglio 1969, n. 125) (con nota di P. R u s s o ) ... 307 Imposta sui contratti di borsa - Art. 51 legge 20 marzo 1913 n. 272 ed

art. 19 R.D.L. 30 dicembre 1923, n. 3278 - Questione di legittimità costituzionale - Non è fondata (art. 51 della legge 20 marzo 1913 n. 272, riguardante l ’ordinamento delle borse di commercio, l’eser­ cizio della mediazione e le tasse sui contratti di borsa e 19 del r.d. 30 dicembre 1923, n. 3278, concernente le tasse sui contratti di borsa) (Corte Cost., 28 aprile 1970, n. 61) (con nota di V. D ’Al e s s io) 317 Imposta ricchezza mobile - Reddito occasionale - Accertamento separato

- Legittimità (Comm. Centr., Sez. IV, 17 marzo 1969, n, 950) (con nota di E. Ro s i n i) ... 333 Tasse, imposte e sovrimposte comunali - Aree fabbricabili - Incremento

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dell’ordinamento doganale italiano

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S T U D I

SULLE

I M P O S T E D I R E T T E

G. Campa - V. Visco, La distribuzione dei redditi fa ­

miliari in Italia.

A. Tramontana, L ’imposizione ordinaria sul patrimo­

nio e il suo coordinamento con l’imposizione sul red­ dito nella riforma tributaria italiana.

F. Galimberti, Le imposte sul patrimonio in un mo­

dello a due classi.

R. Paladini - V. V isco, Su alcuni aspetti dell’imposi­

zione degli incrementi patrimoniali : un riesame cri­ tico alla luce di un modello dinamico.

S. Bruno, La connessione tra bilancio fiscale e bilancio commerciale delle società e alcune sue implicazioni per la politica economica : uno studio di riforma per il caso italiano.

R. Paladini, Gli effetti delle imposte sul reddito e sul consumo in un’analisi microeconomica.

Volume in 8°, p. 2 6 6 , con figure, L, 3000

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OSSERVAZIONI

SULLA LOGICA

OPERATIVA

DEI SISTEMI

AZIENDALI

INTEGRATI

L’azienda come sistema - La novazione di « sistema » e le rela­ tive applicazioni nelle ricerche economico-aziendali - Un’ulte­ riore analisi degli aspetti qualitativi dei sistemi di economia d’azienda - Il sistema aziendale integrato - L ’azienda come si­ stema sociale aperto - L ’analisi dei sistemi aziendali rappresen­ tati come modelli di scambi energetici - I valori monetari accolti nei modelli: il valore economico della moneta aziendale.

Volume in 8°, [>• 9 4, rii. tela, L. 1500

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v i t t o r luigi c u n e o

dottore commercialista

le procedure concorsuali

n a t u r a A e f f e t t i A s v o l g i m e n t o

Parte Prima - IL FALLIMENTO

? J tlira ÉT1 uri dica del fallimento. - Soggetti passivi di fallimento. - L’imprenditore. - L imprenditore commerciale. - Fallimento dell’imprenditore che ha cessato l’esercizio

del-I impresa - Fallimento dell’imprenditore defunto. - Morte dell’imprenditore dopo la

aicniarazione di fallimento. - Imprenditore assente. - Imprenditore nei confronti del quale e stata pronunciata dichiarazione di morte presunta. - L’artigiano. - Le società semplici. - società in nome collettivo. - Società in accomandita semplice. - Considerazioni comuni ai soci illimitatamente responsabili di società in nome collettivo od in accomandita semplice, receduti o defunti. - Società a responsabilità limitata e per azioni. - Società « accomandita per azioni. - Società cooperative. - Società d’interesse nazionale. - So­ cietà con partecipazione dello Stato o di enti pubblici. - Fusioni di società. - Società tra- srorinate. - Società scadute. - Società in liquidazione. - Società non registrate. - Società di fatto. - Società di fatto fra coniugi. - Socio occulto. - Elementi di differenziazione fra rapporto societario e rapporto di associazione in partecipazione. - Elementi di diffe­ renziazione fra comunione e società di fatto. - La cosiddetta « gestione dei creditori ». - L armatore. - Società di armamento. - L’operatore abituale di borsa. - Il commissionarlo. - L esattore delle imposte. - L’appaltatore delle imposte di consumo. - L’agente di cambio. - fallimento per debito di imposta. - Piccolo imprenditore. - Le associazioni in partecipa­ zione. - Enti pubblici. - Consorzi. - Imprese esercenti l’attività bancaria. - Associazioni e fondazioni. - Dell insolvenza. - Sulla necessità o meno di una pluralità di creditori. - Iniziativa per la dichiarazione di fallimento. - Natura e contenuto della istanza di falli- mento. - Competenza del tribunale. - Impossibile coesistenza di più procedure fallimentari relative al medesimo soggetto. - Istruttoria della istanza di fallimento. - Rigetto della domanda di fallimento. - La sentenza dichiarativa di fallimento. - Opposizione alla sen­ tenza dichiarativa di fallimento. - Opposizione a sentenza dichiarativa di fallimento pro­ mossa daU’imprenditore che ha presentato domanda di concordato preventivo o di am­ ministrazione controllata. - Giudizio di opposizione a sentenza dichiarativa di fallimento *,n„ pendenza di Pr°Posta dl concordato fallimentare. - Giudizio di revocazione. - Effetti della revoca del fallimento. - Responsabilità del creditore istante por danni nel caso ai revoca del fallimento. - Spese del giudizio di opposizione e della procedura fallimen­ tare revocata. - Ricorso per cassazione contro l’ordine di cattura del fallito. - Della procedura fallimentare. - Il Tribunale fallimentare. - Il giudice delegato. - Il curatore. - L opera del curatore. - Rapporti con il fisco. - Del contenzioso tributario. - Della re­ gistrazione della sentenza di fallimento contenente la enunciazione di una società di fatto. - Il comitato dei creditori. - Effetti del fallimento nei confronti del fallito. - Effetti del fallimento nei confronti dei creditori. - Effetti del fallimento sui rapporti giuridici in corso alla data della sentenza dichiarativa. - Atti opponibili all’amministrazione fal­ limentare. - Individuazione ed apprensione del patrimonio fallimentare. - Ricostituzione del patrimonio del fallito. - Accertamento dei diritti dei creditori e dei terzi. - Delle cause di prelazione. - Liquidazione dell’attivo fallimentare. - Addebito di passività sociali ai soci a responsabilità sussidiaria limitata od illimitata di società cooperative - Distribuzione dell’attivo fallimentare. Ordine dei privilegi. Chiusura del fallimento. -II concordato fallimentare. - La riapertura del fallimento. - La riabilitazione civile. Parte Seconda : IL CONCORDATO PREVENTIVO

L’istituto del concordato preventivo. - Effetti della presentazione della domanda di con­ cordato preventivo. - Ammissione alla procedura dì concordato preventivo. - Organi della procedura. - Consultazioni dei creditori. - Il giudizio di omologazione. - Del concordato preventivo con cessione dei beni, in particolare. - Effetti del concordato omologato. - Della esecuzione, risoluzione e annullamento del concordato preventivo.

Par te Terza: L’AMMINISTRAZIONE CONTROLLATA

Analisi dell’istituto dell’amministrazione controllata. - Ammissione alla procedura di amministrazione controllata. - Gli organi del processo e loro compiti. - Consultazione dei creditori. - Provvedimenti del giudice delegato e del tribunale successivi alla votazione. - Chiusura del procedimento di amministrazione controllata.

Pa r te Qu a r t a: LA LIQUIDAZIONE COATTA AMMINISTRATIVA

L istituto della liquidazione coatta amministrativa. - Il procedimento. - Organi della procedura. - Effetti del provvedimento che ordina la liquidazione coatta amministrativa. - un atti del procedimento di liquidazione coatta amministrativa. - Chiusura del proce­ dimento di liquidazione coatta amministrativa

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495

PROBLEMI ECONOMICI E FIN A N ZIA R I DELLE GRANDI C IT T A ’ (*)

I

Si va facendo diffusa la consapevolezza che tra le molte cose che non vanno bene nel mondo moderno, il mancato adeguamento delle grandi città ai sopravvenuti mutamenti economici e sociali ha una importanza primaria. Negli U.S.A. la crescente presa di coscienza della vastità del problema, invero la preoccupazione, si sta manife­ stando dappertutto. Che ci sia, in effetti, una crisi è evidente a chiun­ que visiti il Paese ; ma il problema non e per nulla limitato alle grandi città con più di due milioni di abitanti (1). Alcune delle città più piccole si trovano in una situazione ancora peggiore, come Detroit e Newark (New Jersey), dove il disgusto per l ’inefficienza e la corru­ zione del Consiglio Comunale (bianco) ha portato al potere il primo sindaco negro degli Stati dell’ Est. Nel complesso comunque i mali delle grandi città sono più difficili da affrontare, a causa del numero e della confusione delle giurisdizioni che ne compongono l ’amministra­ zione.

È triste constatare che la nazione più ricca del mondo non riesce ad assicurare agli abitanti delle sue città il soddisfacimento dei bi­ sogni di base di una vita associata : protezione e controllo contro la criminalità, abitazioni tollerabili, mezzi di trasporto, adeguati ser­

vizi scolastici, assistenza sanitaria di base e un ambiente salubre libero dagli inquinamenti, acqua pulita ed un efficiente servizio di rimozione dei rifiuti. Non solo i singoli servizi sono spesso insuffi­ cienti ; sta ormai sorgendo nella coscienza pubblica l ’idea che le ine­ vitabili forme di vita proprie delle grandi città possono esse stesse es­ sere sbagliate ed incapaci di assicurare un’esistenza soddisfacente. I * 1

(*) Questo articolo si basa su una serie di lezioni tenute all’Istituto di Economia dell’Università di Siena, aprile 1970. (È stato tradotto dal dott. Stefano Gorini).

bambini non possono avere una vita libera e felice in mezzo ai grat­ tacieli. I risultati sono insoddisfazione, tumulti (alcune città ameri­ cane hanno avuto tumulti ogni giorno per la durata di un mese), au­ mento della disoccupazione, condizioni deprimenti per le categorie più povere e, la cosa peggiore di tutte negli U .S.A ., tensione razziale.

I problemi delle grandi città non sono soltanto un fenomeno ame­ ricano; essi riguardano il mondo intero. Se dal paese più ricco del mondo ci volgiamo ad uno dei più poveri, l’ India, con un reddito na­ zionale pro capite medio annuo di non più di Lst. 25, troviamo delle difficoltà molto simili, anche se inevitabilmente ad un livello ancor più grave. Le grandi città indiane sono grandi davvero, parecchie hanno più di 4 milioni di abitanti. I servizi essenziali non sono tanto inadeguati quanto spesso semplicemente inesistenti. Nonostante qual­ che miglioramento avvenuto negli ultimi venti anni le malattie e la sottonutrizione predominano ancora, la diffusione dell’istruzione è frammentaria e il numero di quelli che sanno leggere e scrivere è bas­ so. La disoccupazione è alta sia nelle città che altrove. Ci sono stati pochi tentativi di costruire case a basso prezzo, ed in ogni angolo, non soltanto nella periferia delle città ma dovunque ci sia qualche spazio anche solo temporaneamente libero, si vedono i segni della sovrapo- polazione : famiglie numerose, vestite di stracci e accalcate insieme in capanne di legno e canovaccio, che mangiano poco e fanno ancor meno. Nell’intera India la vita media non supera i 50 anni ; per que­ sta gente infelice poi deve essere notevolmente inferiore, anche quando hanno almeno la fortuna di oltrepassare l’infanzia.

Sebbene la situazione dell’ India sia molto grave, anch’ essa non è unica. Nella maggior parte dei paesi del mondo la criminalità e i disordini nelle aree urbane sono ben noti. L’ edilizia a basso prezzo è dappertutto insufficiente. I baraccati li si trovano in molte aree me­ tropolitane (specialmente nell’America Latina, ad esempio). Dove non li si trovano la causa è probabilmente il clima : la congestione si concentra all’interno delle case. Ma nei paesi più ricchi (per esempio nelle città italiane) gli abitanti delle baracche possono anche avere qualche proprietà notevole, come apparecchi radio e motociclette ; ciò che loro manca principalmente sono abitazioni a prezzi ragionevoli. Ma la disoccupazione urbana è alta in quasi tutti i paesi. Non è pos­ sibile offrire nuovi posti di lavoro ad un ritmo ed in numero suffi­ cienti a soddisfare le popolazioni urbane rapidamente crescenti.

Così come i problemi che affliggono le aree metropolitane dapper­ tutto nel mondo sono fondamentalmente simili, anche le riforme

539 —

cessane sono fondamentalmente simili, nonostante grandi differenze nelle infrastrutture politiche e costituzionali, nei tipi di popolazione e nei livelli generali di ricchezza. La percezione chiara di questa fon­ damentale somiglianza mi si impose ad una conferenza convocato in Canada nel 1967, dove delegazioni di trentanove aree metropolitane rappresentanti ventitré diversi paesi (2) si riunirono per una setti­ mana di intense discussioni sopra tutti i più importanti aspetti dei problemi e della riforma delle aree metropolitane, sulla base di uno schema preparato da un gruppo di dodici consulenti (3). Fu degno di nota il fatto che durante tutta la conferenza vi fu armonia e coope­ razione internazionale completa. Questa felice caratteristica dell’ espe­ rimento va fatta risalire, penso, in parte alla natura tecnica di molti dei problemi e delle loro soluzioni, ma anche alla scoperta piuttosto inattesa della grande somiglianza degli uni e delle altre. Ciò induce a ritenere che degli studi intemazionali potrebbero essere estrema- mente illuminanti.

Le cause fondamentali della crisi a livello mondiale delle città sono tre : l’ esplosione demografica, il sopravvento dell’era della mo­ torizzazione, e la rivoluzione nella tecnologia domestica che ha con­ dotto a mutati modi di vita. A questo elenco si potrebbe aggiungere il cambiamento della struttura delle industrie manifatturiere, anche

se la connessione non è così stretta.

Nella maggior parte delle città la popolazione cresce molto rapi­ damente (4), più rapidamente che nell’insieme di tutto il paese. E già quest’ ultimo tasso di incremento, specialmente nei paesi in via di sviluppo, può essere molto alto (fino al 2,5 o anche al 3 %)• L’in­ cremento demografico tende ad essere specialmente elevato nelle aree metropolitane. Così in un decennio Roma è aumentata di 800 mila abitanti, la popolazione di Teheran è raddoppiata, ed è oggi di 4,5 mi­ lioni. Questo incremento continua ad avere luogo nonostante il fatto comunemente rilevato che i tassi di natalità urbani sono più bassi di quelli rurali. Probabilmente per una generazione almeno gli

im-(21 Le città erano: Atene, Bangkok, Belgrado, Budapest, Buenos Aires, (Cairo), Calcutta, Detroit, Edmonton, Glasgow, Hannover, Ibadan, Istanbul, Johannesburg, Karachi, Denigrado, Lima, Londra, Madrid, Manila, Citta d Messico Milano, Montreal, Mosca, Nagoya, Napoli, l’agglomerato urbano d Paesi Bassi, New York, Parigi, Filadelfia. (All’ultimo momento la delegazione del Cairo non arrivò, a causa della Guerra dei Sei Giorni).

— 540

migrati mantengono la loro caratteristica di alta fertilità. Infatti l ’esplosione demografica è in gran parte dovuta all’immigrazione. Normalmente parte degli immigrati proviene da zone rurali povere circostanti, e si tratta di una « pura spinta verso l’inurbamento ». Costoro cercano più alti salari, una migliore educazione per i loro figli ed una vita più piena e più variata. Altri provengono da più lontano, nel caso dell’ Italia dal Mezzogiorno. Per costoro Roma può essere un fine in sé, oppure una tappa sulla via verso i complessi in­ dustriali del Nord. Alcune aree metropolitane presentano problemi speciali, come la vera e propria alluvione che si riversò su Parigi dal Nordafrica. Analogamente Taipei (Formosa), una città di più di due milioni di abitanti, venne affollata da rifugiati provenienti dalla Cina comunista. L ’Australia, che è sottopopolata, desidera e sussidia deliberatamente l’ immigrazione. Per ciò che riguarda l ’attuale gene­ razione la maggior parte degli immigrati proviene dalle parti più po­ vere dell’ Europa, dall’ Italia meridionale, la Grecia, la Cecoslovac­ chia, la Polonia. Tutti si accalcano nelle città, cosicché le popolazioni delle grandi città (Sydney, Melbourne, Adelaide) sono già state so­ spinte al di sopra del limite dei due milioni, mentre le città del gruppo immediatamente precedente, come Perth e Brisbane, stanno crescendo ancora più rapidamente. Perfino un paese in rapida espan­ sione come l’Australia si trova a dover fronteggiare gravi problemi concernenti le aree metropolitane.

— 541 —

vimento di immigrazione incomincia a decrescere. A Roma pare che si sia stabilizzato ad un livello di circa 50.000 unità all’anno. Questo è già un numero che crea abbastanza difficoltà, ma è tuttavia più trat­ tabile che non il caso di un ritmo crescente in modo imprevedibile.

Il problema più difficile relativo all’ immigrazione si ha natural­ mente là dove gli immigrati appartengono ad un gruppo etnico di­ verso. L ’ Inghilterra ha avuto delle difficoltà a questo riguardo, e ha dovuto limitare il tasso di immigrazione per fare in modo che l’assor­ bimento fosse possibile. Ma il problema ha raggiunto la massima gra­ vità negli U .S.A ., dove le città del nord sono invase da negri prove­ nienti dal Sud che hanno livelli di vita sociale e di istruzione molto inferiori a quelli della gente del luogo. Bisogna comunque notare che i movimenti di popolazione non avvengono tutti nella medesima direzione. Anche l ’emigrazione può esser importante, seppure essa non raggiunge normalmente dimensioni tali da controbilanciare la immigrazione. Ciononostante essa può modificare considerevolmente la struttura della popolazione, sia per quanto riguarda la distribu­ zione per età che per quanto riguarda i livelli di reddito. L emigra­ zione trae origine da parecchie cause, tra le quali sono certamente importanti il tipo e volume de\l’ immigrazione. A ll’inizio il movimento verso l’ esterno consistette principalmente di famiglie della media borghesia che trovarono che le loro abitazioni, risalenti ancora al dieionnovesimo secolo, erano divenute tecnicamente obsolete e di conduzione impossibile senza l ’ opera di un gran numero di domestici, ormai introvabili. Esse cercavano nei suburbi più aria e più tranquil­ lità. Ciò poteva ben portarle al di là dei confini della città, dove il terreno era più a buon mercato e le imposte sulla proprietà immobi­ liare più basse. Fu così che sorsero i cosidetti « tax havens » (« rifugi dalle imposte ») dei suburbi americani, che hanno aggiunto così tante difficoltà ai problemi finanziari dei « City Fathers ». Sembra tuttavia che si incominci ad avere una relativa diminuzione di queste zone franche, dovuta in parte alla crescente domanda di migliori servizi locali nei suburbi ed in parte all’aumento di altri tipi di emigrazione.

presenta altre attrattive. È ora facile trovare piccole case moderne; vi si può applicare il riscaldamento centrale quando non vi sono più domestici per accendere il fuoco. Esse sono molto adatte per instal­ larvi apparecchi elettrodomestici, senza, i quali la moderna padrona di casa ha le mani legate.

Più di recente comunque hanno preso piede altre forme di emi­ grazione urbana, specialmente negli U .S.A. Da un lato vi è la « plaza » come centro per gli acquisti, che si trova fuori di città e che fornisce al coperto tutto ciò che la massaia può desiderare quando va a fare la sua spesa per la settimana, oltre che servizi di bar, musica, e soprattutto ampio spazio per parcheggio. La plaza è molto più co ­ moda per i suburbi che per l ’interno della città. D all’altro lato le fabbriche moderne tendono decisamente a spostarsi fuori dalla città; per una produzione a flusso continuo esse hanno bisogno di una grande quantità di spazio. C’è inoltre la considerazione del fatto che le im ­ poste sulla proprietà sono probabilmente più basse. (E in alcuni stati americani ciò fa una bella differenza). Molti dipendenti di tali fab­ briche tendono a spostarsi con esse, e danno luogo così ad un’emi­ grazione dalla città ai suoi dintorni. Altri divengono pendolari che si spostano dalle loro case in città verso l’ esterno.

Questi movimenti quotidiani di popolazione, principalmente dai suburbi verso 1 interno della città, sono responsabili in larga misura per il problema dei parcheggi e per la congestione del traffico. Essi danno origine a costi notevoli per la città, ed è difficile escogitare dei modi per far contribuire i pendolari ai costi dei servizi che essi con­ sumano. In molte città italiane i turisti contribuiscono notevolmente alla congestione. In India e in altri paesi in via di sviluppo un pro­ blema di primaria importanza è posto dall’ eterogeneità del traffico. Migliaia di biciclette, di carretti trainati da buoi, di risciò e di altri veicoli lenti si pigiano nelle strade, mentre enormi autocarri avan­ zano pesantemente rallentando il flusso di autobus e automobili fino a portarlo a passo di lumaca. Inoltre, le aree metropolitane molto più di altre città hanno una numerosa popolazione « di contatto » che visita la città di tanto in tanto per fare particolari acquisti, per ser­ vizi professionali, per attività culturali e di divertimento. Essa con­ tribuisce ulteriormente alla congestione e ai problemi di parcheggio. Ognuna di queste domande addizionali di spazio stradale e di servizi urbani richiede notevoli e costosi cambiamenti strutturali.

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gono lasciate vuote. Perciò occorre demolirle, o, se la loro impalca­ tura è solida, ricondizionarle ampiamente e adattarle a nuovi usi. Ma troppo spesso, prima che si sia potuto fare ciò, esse saranno state occupate abusivamente da una moltitudine di immigrati. A i problemi dei costi e dei rinnovi si aggiungeranno poi quelli di bonifica degli slums e di apprestamento di abitazioni alternative. Se alcuni dei nuovi venuti si stabiliscono in modo permanente nell’ interno della città, ne conseguirà un cambiamento nella composizione della popo­ lazione per età, e ciò richiederà l ’apprestamento di un maggior nu­ mero di scuole. Se alla fine si riesce a spostare fuori le famiglie gio­ vani, rimarrà un residuo di immigrati più vecchi e di malati per i quali saranno necessari servizi sociali addizionali. Come si può ar fronte a questi compiti?

In conseguenza di questi cambiamenti è probabile che 1 interno delle città generi bisogni pro capite di spesa pubblica maggiori e una base imponibile pro capite minore, che non i dintorni suburbam. Ancora una volta gli americani hanno trovato un nome per il caso : si vengono formando dei « ghetti peri-centrali di deficit fiscale » (5). L ’alleviamento di queste condizioni è probabilmente la parte più d if­ ficile della soluzione della crisi delle città. Esso richiede reiterate de­ cisioni circa le misure da prendere: se cercare di riattirare indie­ tro (6) alcuni degli abitanti di prima suddividendo e ammodernando delle buone vecchie case, quando essi si stancano del logorio dello spostamento pendolare quotidiano, o se, alternativamente, intrapren­ dere la demolizione di un numero sufficientemente grande di edifici in modo da riabilitare intere aree. (Demolizioni isolate sono pratica­ mente inutili, perché non alterano il carattere dell’area). Città sto­ riche come Roma, (o Dublino o Oxford) presentano dei problemi spe­ ciali sotto questo aspetto, perché hanno molte proprietà belle e di valore che sarebbero più che meritevoli di essere preservate se fos­ sero ubicate diversamente.

Se si decide per la demolizione bisogna poi affrontare il problema delle famiglie dislocate. Spesso la bonifica di slums infrange un ge­ nuino nucleo di vita sociale, questo viene distrutto e i piccoli nego­ zianti e gli altri titolari di piccoli servizi restano senza mezzi di sostentamento. Per molte delle famiglie dislocate si dovrà trovare di

mora nelle vicinanze, perché hanno un orario di lavoro molto lungo e devono vivere entro una distanza ragionevole. L ’esperienza mostra che è inutile lasciare al caso questo processo di riaggiustamento; la bonifica di un’area cattiva porterà soltanto a ll’insorgere delle stésse condizioni in un quartiere vicino. Tuttavia, quante più imprese pri­ vate si riesce a persuadere ad intraprendere il processo di riadatta­ mento e ad assumere l ’ onere finanziario, tanto meglio è per le finanze della città. Con un sussidio modesto può ben essere possibile attirare 1 intervento di enti morali o fondazioni, o anche di apprestatori di terreni per l ’ edificazione; ma occorre che il comune controlli il tipo delle costruzioni, i materiali e la disposizione generale delle opere nelle nuove aree da sviluppare. Si possono citare numerosi casi in cui ciò non è stato fatto, con risultati disastrosi e costosi.

Riadattare l ’interno delle città costa di più che realizzare un ordinato sviluppo dei dintorni suburbani ; ma si tratta di due aspetti del medesimo compito, e richiedono una attenzione coordinata. 11 modo specifico con cui occorre affrontare il problema dei dintorni di­ pende in larga parte dalla struttura legale e delle giurisdizioni. Così specialmente negli U .S.A ., - ma spesso anche altrove - esso è reso più difficile dalla frammentazione delle circoscrizioni di amministra­ zione locale. Distretti relativamente ricchi sono contrari ad essere tassati per servizi da prestarsi a ll’interno della città, siano essi pri­ vati residenti o titolari di industrie. Questo vale specialmente per 1 istruzione, che è sempre il più costoso dei servizi sociali, perché l'alta fertilità degli immigranti nell’interno della città comporta una grossa spesa per l’ istruzione primaria. Le comunità suburbane e ru­ rali hanno sviluppato dei modi per proteggersi contro ciò rinchiuden­ dosi in aree di autonomia amministrativa, rette da regolamentazioni destinate a limitarne la densità, che consentono di tenere bassi a f­ fitti e imposte. La misura in cui siffatti artifici possono essere usati a scopo antisociale dipende molto dal sistema legale del paese. Negli L .S .A . essi raggiungono il livello di massima efficacia. Tuttavia è in ogni caso sempre probabile che vi sia uno squilibrio tra il centro po­ vero e i dintorni ricchi. Ma non si tratterà di una relazione semplice. Sia nel centro che nei dintorni vi saranno delle aree relativamente ricche ed altre relativamente povere, e i loro bisogni saranno proba- i mente in relazione inversa al loro potenziale tributario. Di queste differenze occorre tenere conto sia dal lato delle necessità di spesa che da quello delle possibili aliquote di imposta.

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II

È evidente che per poter affrontare con successo i problemi delle aree metropolitane è necessario che ci sia qualche forma di program­ mazione. Il progressivo deterioramento della situazione delle città è dovuto in larga parte al fatto che nel passato si è pensato troppo poco al futuro, e che ci si è occupati troppo poco dei mezzi per met­ tere in pratica i contenuti di quella riflessione.

La prima questione da stabilire è l ’area da scegliere per la pia­ nificazione. L ’obiettivo fondamentale, come sappiamo, è quello di ap­ prestare un ambiente moderno, pulito, sano e di piacevole aspetto per coloro i quali partecipano alla vita della città. Ma questo obiettivo fondamentale deve essere suddiviso nelle singole domande e offerte che lo compongono. Per i residenti devono essere disponibili i servizi sociali essenziali, inclusi la sicurezza, la sanità, l’istruzione (proba­ bilmente fino al livello dell’istruzione tecnica superiore, per rendere possibili anche i corsi serali) (7), servizi e apprestamenti per il tempo libero e facilità di accesso (inclusi rapidi trasporti di massa), So- pratutto occorre che ci sia sufficienza di alloggi a basso affitto per eliminare le aree di baracche nella città.

I pendolari sono cittadini pieni durante la giornata, ed è quanto mai desiderabile che essi si possano sentire tali, dal momento che potenzialmente possono contribuire molto alla vita della città. Essi hanno bisogno in particolare di facilità di accesso ai loro luoghi di lavoro (il più possibile mediante mezzi di trasporto pubblico), nel­ l’ interno della città. Un interesse particolare dei pendolari è la sicurezza. (E stato dimostrato negli S.U. che la domanda per i ser­ vizi di polizia cresce rapidamente col crescere della proporzione della forza lavoro che vive fuori di città). Fin dove è possibile biso­ gnerebbe far pagare ai pendolari, mediante le imposte, la loro quota

dei costi dei servizi che essi particolarmente richiedono. (Dobbiamo tornare più avanti su questo punto).

In alcune città la popolazione « di contatto » ha una importanza speciale. Sebbene le persone appartenenti a questa categoria

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ranno la città in modo intermittente, lo faranno per scopi ben definiti, nel settore degli affari, in quello professionale e in quello degli spettacoli e del divertimento. Esse hanno bisogno di facilità di accesso e di buone possibilità di parcheggio in determinati luoghi. Il traffico turistico stagionale talvolta dà luogo a gravi problemi di congestione. Comodi parcheggi per pullman a poca distanza dai punti di interesse turistico sono essenziali. Oltre a ciò qualsiasi cosa si possa fare per ridurre il traffico commerciale nelle strade partico­ larmente rilevanti in questo contesto faciliterà il problema. Così (a mio modo di capire) un aspetto importante del Piano Regolatore di Roma (preparato nel 1962 ma non ancora messo in pratica) consi­ sterebbe nello sviluppare efficacemente un nuovo settore commer­ ciale ad est della città vecchia, in modo da ridurre il percorso del traffico che converge nella capitale da quasi tutte le autostrade. Le comunicazioni fondamentali verrebbero assicurate con un tratto di un raccordo anulare ed una nuova arteria nord-sud lungo la quale sì svilupperebbe una serie di nuclei di alta densità. Dovrebbe essere così possibile liberare in gran parte dal normale traffico commerciale ì luoghi storici e quelli di buona proprietà residenziale. È un’idea ingegnosa, ed anche se fosse molto costosa i vantaggi del risultato sarebbero notevoli.

mol-— 547 mol-—

to lontano nella campagna. Ancor più, si è pensato che le aree metro­ politane dei Paesi Bassi (8) si dovrebbero considerare come un unico complesso. Sono anche stati fatti dei tentativi affinché l ’intera « Bay Area » di San Francisco uni&casse i suoi servizi. A tutt oggi tuttavia sembra che non ci sia molto da addurre a favore di questa politica di allargamento (9).

Con l ’estendersi dell’area metropolitana si accumulano difficoltà sempre maggiori. La prima è il numero degli enti di amministra­ zione locale che devono essere convinti ad accettare il piano. 1.- area relativamente modesta delle Hackensack Meadowlands aveva 14 città e due contee da coinvolgere nel piano (vedi nota 9). La « Zone de Paris » comprende 243 Comuni. Sebbene di fatto si possa fare ben poco per restringere i poteri decisionali di questi enti, è facile che essi si oppongano ad intrusioni, specialmente di natura fisca­ le (10) Questo induce a ritenere che, dal punto di vista dell ammi­ nistrazione pratica, sia più appropriata un’area più piccola. Anche l’area di contatto può essere molto grande, e la sua dipendenza dal centro è tutt’altro che stretta; ma il raggio del movimento pendo­ lare quotidiano si presenta esso stesso come una area conveniente. È desiderabile includere nell’area metropolitana alcune zone (rela­ tivamente) meno sviluppate in modo da facilitare il travaso quando si decongestionano le zone interne. Un’ area di questo tipo dovrebbe comunque includere tutta la popolazione propriamente residente e la più parte della popolazione residente durante il giorno. Ciò con­

sentirebbe di esercitare un controllo almeno sull’ambito interno de la fascia periferica. Di fatto Parigi è riuscita a spostare le Halles (mercati centrali) fuori dal centro ed a cominciare due nuove uni­ versità senza dover entrare nell’ambito della Zona esterna. Ce - mente un’area definita in base ai movimenti pendolari risulterebbe troppo piccola ai fini di un controllo ottimale su certi servizi tecnici come il rifornimento idrico e gli impianti di scarico. Dovrebbe

tut-ÍR1 Grosso modo Utrecht, Rotterdam, L’Aja, Leida e Amsterdam.

t altr0 tentativo interessante di pianificazione per una vasta are fu l a C o l £ e ^ « H a c k e n s a c k Meadowlands, dello stato del New Jersey

c L fu ismmta per provvedere direttamente allo sviluppo di un’area di 28

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tavia essere possibile o stabilire un accordo con enti limitrofi nella stessa area fisica (come si è fatto a Toronto), oppure istituire degli enti separati per l ’amministrazione del particolare servizio nella sua area ottimale. (Questa soluzione è discussa più sotto) (11).

Il numero delle amministrazioni locali che verrebbero incluse in un’area determinata in base all’ambito degli spostamenti pendo­ lari varia enormemente da paese a paese. In generale ci sono degli ostacoli politici e legislativi ad estendere i confini dell’interno della città, cosicché questo tende a divenire semplicemente uno tra gli enti metropolitani (seppure con carattere piuttosto speciale). Il nu­ mero degli altri enti che verrebbero inclusi ed il grado del loro « na­ zionalismo » dipendono in larga misura dalla struttura giuridica delle autonomie locali. Negli U .S.A., con il loro entusiasmo per la fram ­ mentazione, la « S.M .S.A. » media (vedi sopra nota II) ne com ­ prende 90 ; ma in alcune aree il numero supera i 1000. Nell’area del « Greater London Council » ci sono 32 « London Boroughs », ma ciò è il risultato di una notevole aggregazione. Quello che eventualmente si può fare per razionalizzare la situazione dipende in larga misura daH’atteggiamento presso i livelli amministrativi e di governo rile­ vanti più elevati (quello nazionale, o, in una federazione, quelli sta­ tali e provinciali).

L ’area metropolitana di Toronto (che corrisponde molto da vi­ cino a quello che si è detto più sopra circa una base costituita dall’am­ bito degli spostamenti pendolari, con qualche spazio addizionale per maggiore flessibilità) ha ricevuto molto aiuto dalla amichevole coo­ perazione della Provincia dell’ Ontario. All’ inizio gli enti inclusi nel­ l ’area metropolitana di Toronto erano tredici ; ma dopo dieci anni di amministrazione positiva e generalmente accettabile il Consiglio dell’ Area. Metropolitana pensò di razionalizzare la struttura ridu­ cendoli a quattro. Alla fine però dovette accettare una soluzione di compromesso, per un numero di sei. Similmente, quando divenne im ­ perativo allargare la giurisdizione di Londra al di là dell’area del « London County Council » risalente ancora al secolo scorso, il Go­ verno decise di provvedere al compito principale di riorganizzare i confini in modo tale da includere le aree più fittamente edificate, im- 11

ponendo in alcune aree l ’abbandono dello stato di « Borough » di Contea semi-indipendente, e separando alcune aree periferiche dalle contee nelle quali rientravano (12). Ciò si potè realizzare non senza un’ opposizione notevole e appassionata.

Una delle principali difficoltà, negli U.S.A. è che pochi stati sono disposti a prendere l ’iniziativa o anche soltanto a cooperare attiva­ mente al processo di consolidamento delle giurisdizioni (13). Alcuni di essi hanno approvato una legislazione che non ostacola questo pro­ cesso, ma è raro che si riesca a sopraffare una ferma opposizione lo ­ cale. In molte aree, anzi, suddivisioni in zone disposte da piani rego­ latori e statuti, rendono impossibile procedere. Il massimo che si può realizzare è di solito un’ unione di una città con la sua contea, A Nashville, nel Tennessee, tuttavia è stata istituita una « vera » area metropolitana, nel senso che il suo statuto favorisce un’amministra­ zione centralizzata. La cooperazione del parlamento statale fu o t­ tenuta presentando il consolidamento come una questione di rilevanza puramente locale ; in effetti esso è di grande importanza per lo stato. L ’iniziativa comunque venne presa e portata avanti interamente dal­ l’area urbana interessata (14).

Una riduzione del numero delle giurisdizioni non è desiderabile soltanto ai lini di accrescere l’ efficacia dell’azione amministrativa, per quanto ciò sia importante. Giurisdizioni più estese riducono disparità fiscali mediante un’allargata distribuzione del carico tributario. D i­ sparità tra distretti poveri e ricchi continueranno a rimanere, e si dovranno adottare ulteriori misure di egualizzazione in quanto una redistribuzione fra distretti sia considerata necessaria dal punto di vista dell’interesse comune. A Londra un « Fondo Comune Metropoli­ tano per i Poveri » ed un certo grado di egualizzazione tributaria vennero istituiti fin dagli inizi del « London County Council ». Negli U .S.A, i due scopi principali della riforma urbanistica restano quello di trovare delle vie per aggirare gli ostacoli costituiti dalla fram­ mentazione delle giurisdizioni e quello di ridurre le disparità interur­ bane di ricchezza.

Una soluzione alternativa, che incontra oggi molto favore negli U .S.A ., consiste nell’istituire degli speciali Consigli per quei servizi la cui efficienza è gravemente ostacolata dalla frammentazione, spe­ cialmente nei casi dell’istruzione e delle strade. L’attuazione di que­

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(12) Middlesex, Hertford, Essex, Kent e Surrey.

sta soluzione è molto più facile, specialmente per il fatto che alcuni Enti la considerano un mezzo per rinviare nel futuro, forse indefini­ tamente, le pressioni per un consolidamento delle giurisdizioni. A l­ meno su una base parziale essa consente di pianificare i servizi per un’area metropolitana estesa. Negli U.S.A. alcuni stati sono riusciti ad imporre un consolidamento dei Consigli scolastici mediante il con­ trollo delle sovvenzioni. Dall’altra parte del mondo Melbourne è riu­ scita ad istituire un consiglio metropolitano per i servizi metropolitani di fognatura, che opera per l’intera area. Mentre siffatti speciali Con­ sigli possono assicurare un buon sviluppo nei loro specifici campi, e possono fare ciò in un tempo ragionevolmente breve, è chiaro che essi non possono sostituire una pianificazione globale che potrebbe pren­ dere in conto allo stesso tempo anche altri interessi. Prima o poi bisognerà affrontare i problemi globali dell’interrelazione di tutti gli aspetti della riforma urbanistica e della loro adeguata integrazione. Come capita molto spesso, nel concentrarsi su un’impostazione di tipo funzionale può risultare che il bene è nemico del meglio. L’ammini­ strazione metropolitana di Toronto ottenne un riconosciuto successo in un’operazione riguardante essenzialmente i trasporti, sulla quale tutti erano d ’ accordo. Tuttavia difficoltà cominciarono a sorgere non appena l’amministrazione metropolitana prese ad occuparsi del pro­ blema degli alloggi popolari e di altri servizi sociali. Ed invero, se non fosse stato per il fatto che l’area metropolitana era stata stabi­ lita in modo ben preciso, la pianificazione avrebbe potuto fallire.

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diretto è probabilmente quello di una maggiore unitarietà, di impo­ stazione da parte del Consiglio (a parte differenze politiche di par­ tito) • ma c’ è qualche pericolo che i singoli enti si possano sentire tra­ scurati nei loro interessi individuali. Con un metodo di elezione in­ diretta il pericolo è che i membri mettano gli interessi dei loro enti al di sopra di quelli dell’area metropolitana nel suo complesso. L espe­ rienza delle aree metropolitane canadesi fornisce esempi interessanti di entrambe queste difficoltà.

È chiaro che la decisione concernente il tipo di autorità metro­ politana da istituire è molto difficile. In linea di principio un’auto­ rità unificata sarebbe più efficiente; ma per gestire una città vera­ mente grande è necessario un alto grado di esperienza e pratica am­ ministrativa, e non è detto che questa la si possa trovare in tutti i paesi. Inoltre è facile che alcuni degli enti che vengono assorbiti abbiano una identità, per la preservazione della quale essi lotte­ rebbero strenuamente (15). Siffatte forme di attaccamento e solida­ rietà sono in grado di arricchire la vita della città. Sarebbe un pec­ cato non preservarle, fintanto che esse non impediscono le riforme e lo sviluppo di tutto l’ insieme. A Londra il governo del « London County Council » era fortemente unificato, e i « Boroughs Metro­ politani » erano poco più che ombre; ma ai «L ondon Boroughs» del « Greater London Council » sono stati attribuiti poteri e ob­ blighi maggiori, in parte anche in riconoscimento dello stato semi- indipendente che alcuni di loro furono costretti ad abbandonare

Il primo aspetto della pianificazione metropolitana riguarderà probabilmente le infrastrutture nell’ambito dell’area. Questo è un compito che spetta essenzialmente ai pianificatori urbanisti esperti per l’ utilizzazione dei terreni. Spetta ad essi di essere a conoscenza, da un lato dei problemi fisici e tecnici e delle caratteristiche delle aree da riformare e da sviluppare, e dall’altro delle procedure legali per l’acquisizione dei terreni e di altri beni. Per questo scopo ed anche ai fini della, tassazione nel futuro, occorreranno anche degli esperti per la valutazione della proprietà. La scienza della pianificazione ur­ banistica è appena ai suoi inizi e, almeno nel Regno Unito, i P a n i­ ficatori si trovano ovviamente molto meglio a pianificare dalle fon­ damenta una città interamente nuova che non a «pianificarne una vecchia. Eppure è proprio questo secondo lavoro quello più impor­ tante. Già negli stadi iniziali diventa necessaria la partecipazione di

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di economisti e statistici, poiché il lavoro è principalmente di tipo dinamico. E essenziale fare delle previsioni, quanto migliori pos­ sibili, sui cambiamenti futuri della popolazione e sui piani delle in­ dustrie, e sulla base di esse programmare l’allocazione delle aree per usi residenziali, commerciali, scolastici e di tempo libero, ed i con­ seguenti flussi di traffico.

Ciò che sembra necessario è un gruppo misto (16) di pianifica­ tori urbanistici, topografi e ingegneri, economisti, statistici e esperti scolastici, ai quali si possa affidare il compito della formulazione del piano. In un primo stadio occorrerà un piano operativo riguardante un periodo relativamente breve (diciamo dai tre ai cinque anni), successivamente occorrerà un piano non operativo, per un periodo più lungo, diciamo fino ad un massimo di 20 anni, che dovrà fornire una serie di linee indicative. Si intende che entrambi richiederanno periodici aggiustamenti man mano che la situazione si evolve. Una città estesa ed avanzata dovrebbe essere in grado di tro­ vare tra i suoi stessi dipendenti le persone qualificate per un siffatto gruppo, ed avrà bisogno del loro costante impiego in qualche aspetto dell attività di sviluppo. Altre aree metropolitane, che si trovino in situazioni meno favorevoli, in un primo momento dovrebbero proba­ bilmente utilizzare i servizi di un’impresa di consulenza ; ma pos­ sono organizzare l ’addestramento di propri dipendenti, in modo che questi siano poi in grado di cooperare positivamente, se non di

prendere su di sé l ’intera attività.

Discutere il meccanismo di formazione di un piano ci porterebbe troppo lontano. È di vitale importanza che nell’elaborarlo ci sia piena cooperazione, e specialmente che l ’amministrazione comunale e i suoi consulenti giungano a sentire che si tratta del loro piano, e non sem­ plicemente di un bel lavoro ben rifinito imposto ad essi dall’esterno. Ciò implica continuità di contatti durante tutto il procedimento. Ana­ loghe consultazioni saranno necessarie per i servizi pubblici muni­ cipali che operano entro l ’area metropolitana ma non sotto il con­ ti olio della sua amministrazione. Se il sistema scolastico è organiz­ zato separatamente è particolarmente importante coinvolgerlo nel piano, dal momento che la localizzazione delle scuole è intimamente

connessa con altre decisioni di localizzazione. Infine è vitale otte­ nere la cooperazione di ogni grande proprietario di terreni nella città, poiché, senza questa, importanti programmi di rinnovo possono ve­ nire frustrati o gravemente ritardati, nonostante resistenza di una legislazione sulle espropriazioni apparentemente inattaccabile. In ul­ tima analisi però, lo sviluppo e la riorganizzazione della loro città dipende dai cittadini stessi ; il loro interesse per il complesso gene­ rale dei problemi e la loro partecipazione sono di vitale importanza. Per stimolarli e suscitarli vi sono vari modi, come ad esempio l’or­ ganizzazione, con adeguata pubblicità, di seminari, e la pubblicizza­ zione dei problemi nella stampa locale, alla radio e alla televi­ sione (17).

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Il punto cruciale della riforma urbanistica si deve ancora a f­ frontare : come pagare per tutto ciò? Per molti aspetti questo è il problema più difficile di tutti, ed è anche di quelli che troppo spesso vengono trascurati o lasciati per ultimi. Non ha senso programmare soltanto da una delle due parti del bilancio. Sia per un adeguato rinnovo della parte centrale della città e dei suburbi interni, sia per un ordinato sviluppo delle zone periferiche, occorreranno grosse spese per infrastrutture. Le dimensioni del relativo bilancio differi­ ranno da luogo a luogo, in dipendenza innanzitutto da due fattori : primo, la misura in cui si devono creare strutture interamente nuove. (Il piano per spostare veramente (e ben a ragione) il centro commer­ ciale di Roma più verso est sarebbe estremamente costoso, sia per la spesa capitale che per quella corrente (di manutenzione)). In secondo luogo, in via complementare con le necessità derivanti dalle strut­ ture fisiche, grosse differenze possono sorgere nei costi di acquisi­ zione dei terreni (per demolizioni, riallineamento di strade, nuove costruzioni). Può sopravvenire ogni genere di ritardo per questioni legali e di valutazione. E il ritardo stesso è costoso. Negli U.S.A., per esempio, ci si imbatte spesso in zone vincolate da piani regola­ tori : oppure la scomparsa di proprietari inadempienti agli obblighi

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(17) Ho assistito ad un seminario di questo tipo a Delhi, nel gennaio 1970, che ebbe molto successo. Fu organizzato dall’Indian Social Institute con il titolo « La Sfida della Povertà ». A relazioni e discussioni tenute al Semi­ nario seguì pubblicità sulla stampa e su riviste, e un notevole interesse venne suscitato presso il pubblico locale.

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fiscali può rendere difficile la determinazione dei diritti. Nel Regno Unito, sebbene l’espropriazione ad « un equo prezzo di mercato » sia una prassi ben consolidata., possono ugualmente aversi difficoltà e ri­ tardi nel raggiungimento di un accordo sulla valutazione. La situa­ zione più difficile si ha però quando potenti interessi ben radicati sono in grado di sollevare ima opposizione politica al piano della città. Anche se essi non sono contrari in via di principio ad un’ azione di sviluppo, tenderanno a promuoverla più in direzioni conformi ai loro interessi che non secondo il piano comunale. Anche il bilancio per le infrastrutture differirà sensibilmente da paese a paese a se­ conda del costo del lavoro e dei materiali. Così l’O.E.C.D. riferi­ sce (18) che costa meno costruire case nel Regno Unito e nella Ger­ mania Occidentale che in Francia. Analoghe differenze si avrebbero certamente per la costruzione di strade. Anche nelle migliori condi­ zioni i conti saranno pesanti e bisognerà ricorrere in misura notevole a finanziamenti mediante prestiti. Ciò fa sorgere tre diversi tipi di problemi, concernenti rispettivamente, (i) la facilità o difficoltà di ottenere prestiti, (ii) il relativo tasso di interesse e (iii) gli effetti del servizio degli interessi sulle entrate comunali.

Alla conferenza di Toronto risultò che l ’ ottenimento dei necessari prestiti è quasi dappertutto un problema molto serio, a meno che un governo ad un livello superiore non fornisca, di fatto, i fondi, o non dia un sussidio per coprire in gran parte il servizio degli interessi sul debito. Nella Unione Sovietica (come risultò dal rapporto russo) se il governo nazionale è iniziatore di un progetto, o se lo approva, for­ nirà anche i fondi. Se il progetto non viene approvato, non può es­ sere eseguito, dal momento che non vi sono mezzi alternativi di finan­ ziamento. In Francia il Piano di Parigi godeva dello speciale inte­ ressamento del Generale de Gaulle. Le autorità non avevano mini­ mamente da preoccuparsi per le spese capitali, finché il regime durò. Altrove i problemi sono gravi.

Negli U .S.A ., invero, obbligazioni locali per la costruzione di strade e scuole (ma raramente per altri progetti) si possono normal­ mente piazzare con facilità, anche se in alcuni stati occorre un refe­ rendum prima di lanciare il prestito. I finanziatori sono prevalente­ mente banche e società di assicurazioni, e i tassi di interesse sono alti. Le città povere che hanno bisogno di aiuto in modo particolare

tendono ad avere condizioni di credito svantaggiose, ed hanno perciò poche probabilità, di potervi accedere. In Australia le grandi città si appoggiano quasi interamente a ciò che possono prelevare dalla quota, assegnata al loro stato dalla Commissione Australiana per i prestiti ; i loro poteri di indebitamento nell’ambito locale sono limitati strettamente dalle apposite leggi. Nel Regno Unito il « Grea­ ter London Council » è il solo ad avere il diritto di presentare in Parlamento proprie proposte di legge. La sua annuale proposta di legge viene normalmente approvate senza difficoltà. Altre città sono sottoposte ad un controllo non molto stretto da parte del competente Ministero: ma nel complesso le Amministrazioni locali inglesi con­ traggono ampiamente prestiti da una larga gamma di fonti, nono­ stante gli elevati tessi di interesse. I prestiti sono concessi spesso per periodi piuttosto lunghi, approssimativamente riferiti alla du­ rate di vita dei progetti finanziati. Il problema delle sfavorevoli con­ dizioni di credito è stato superato servendosi di un intermediario del­ l’Amministrazione statale (la Commissione prestiti per le opere pub­ bliche), che prende a prestito in borsa e presta poi a sua volte alle Amministrazioni locali.

Anche senza un’ ulteriore analisi, per la quale ci manca lo spa­ zio, circa il problema del finanziamento con prestiti si è già detto a sufficienza per indurre a ritenere che convenga limitare il ricorso ad esso, fin dove è possibile. Non bisogna dimenticare che il costo di uno sviluppo finanziato a credito supera, in termini monetari, il costo dello stesso sviluppo finanziato con reddito corrente, per l’ammontare del servizio degli interessi. (Di fronte a ciò va però messo il beneficio di una realizzazione anticipate. Soltanto un’analisi costi-benefici po­ trà mostrare quale metodo sia da preferire nel singolo caso). Uno dei vantaggi principali del finanziamento a prestito (oltre alla realizza­ zione anticipata) è che si possono evitare fluttuazioni nel prelievo tributario. Grosso modo i progetti che comportano la acquisizione di beni durevoli saranno indicati per un finanziamento a prestito, a meno che essi siano o di modesto ammontare in termini di spesa (sì che le necessarie fluttuazioni nel gettito non sarebbero rilevanti), op­ pure siano di quelli che ricorrono periodicamente, come un pro­ gramma di edilizia scolastica, sì che si possono inserire annualmente nei bilanci di previsione.

Le entrate correnti sono comunque usate principalmente per fi­ nanziare i servizi e per la manutenzione del capitele. Per questi fini è imperativo che ci sia un buona base fiscale. È desiderabile che