Istituzioni, sia nazionali sia europee, da parte di soggetti esterni organizzati, che esprimono interessi privati, si basa sulla capacità dei gruppi di fornire al pubblico “beni di accesso”155. Con tale termine ci si riferisce a quei beni in grado di garantire l’apertura dei decisori pubblici alla collaborazione con i gruppi di interesse. Il fondamentale bene di accesso che il gruppo privato può utilizzare per accedere al pubblico è costituito dalle informazioni rilevanti che esso possiede su una determinata materia, in riferimento alla quale il legislatore intende intervenire.
Le informazioni rilevanti da trasmettere al pubblico permettono ai rappresentanti privati di avvicinarsi al decisore che deve adottare una determinata decisione pubblica senza garantire loro a priori la possibilità di partecipare al processo decisionale, attraverso la considerazione delle posizioni rappresentate.
L’ammontare dei costi da sostenere per fornire informazioni rilevanti può anche essere tale da spingere i soggetti privati a raggrupparsi o ad avvalersi di organizzazioni già esistenti per reperire i beni di accesso necessari. Ciò non toglie che il singolo gruppo possa da solo farsi carico dei costi complessivi per l’approvvigionamento delle informazioni - costi informativi - , decidendo di non dividere con altri il beneficio del dialogo con il pubblico156. In questo caso, l’azione singola di lobbying del gruppo sopporta alti costi informativi, ma non sostiene i costi di transazione, derivanti dall’accordo con altri soggetti per la promozione dello
conoscere meglio i bisogni della società civile ed assumere decisioni pubbliche in merito alla loro soddisfazione
155 P.Bouwen, op. cit.. L’autore considera i beni di accesso in riferimento all’azione dei gruppi di interesse in
ambito europeo. In ogni caso la fornitura di informazioni significative, e quindi di beni di accesso, diventa rilevante anche nel dialogo con le Istituzioni del singolo Stato
156 W.Coleman, W.Grant, The organizational cohesion and political access of business: a study of
comprehensive associations, in European Journal of Political research, vol.:16, 1988 pp. 467-487. Gli autori
si focalizzano sull’opportunità del gruppo di interesse – qui coincidente con l’impresa – di aggregarsi ad altre imprese per sostenere il costo dell’accesso al procedimento di adozione delle politiche pubbliche. Se il beneficio finale è talmente alto da poter essere suddiviso tra più gruppi, l’impresa può decidere di accordarsi anche con i suoi concorrenti per suddividere i costi di approvvigionamento delle informazioni
stesso interesse157. L’opportunità di aggregarsi o meno nell’azione di accesso e di pressione dipende quindi sia dal livello dei costi informativi sia da quello dei costi di transazione.
Il possesso di informazioni rilevanti precede la successiva azione di influenza, per la quale è necessario individuare i canali di accesso utili ad instaurare un contatto. Si presume infatti che senza un adeguato canale di accesso non possa essere esercitata alcuna azione di influenza, mentre può esserci un accesso del gruppo senza che vi sia influenza informativa sul processo decisionale pubblico158. La capacità di fornire beni di accesso al pubblico, inoltre, non può nemmeno garantire la successiva volontà del decisore istituzionale di collaborare con il gruppo per la definizione della politica da adottare. Tale incertezza sull’esito della collaborazione con il pubblico potrebbe indurre i gruppi di interesse a ridurre i costi di approvvigionamento delle informazioni, avvalendosi di dati approssimativi, non sempre esatti e facilmente reperibili. Il timore che il decisore pubblico prima permetta l’accesso delle informazioni e poi ostacoli la partecipazione del gruppo alla definizione della politica da adottare, potrebbe scoraggiare i gruppi a fornire le informazioni rilavanti, per le quali è stato sostenuto un costo159. Le informazioni per essere ritenute beni di accesso devono quindi essere trasmesse al decisore pubblico attraverso uno dei canali informali o formali utilizzati per accedere al dialogo160.
La tipologia delle informazioni dipende dalla materia e dal settore sul quale il decisore intende intervenire con la propria regolazione, ma con l’ausilio di alcune classificazioni161 è possibile considerare almeno tre gruppi di informazioni: informazioni tecniche, informazioni politiche ed informazioni di merito. Con le prime ci si riferisce a quei dati tecnici e scientifici relativi alla materia da trattare,
157 M. Olson, The logic of collective action, Harvard University Press, 1965 158 P.Bouwen, op.cit. pag. 366
159 Tale partecipazione del gruppo alla definizione delle politiche del decisore pubblico viene affrontata con
l’ausilio del modello di Selten nel paragrafo 2.7.3. Il decisore pubblico si comporta come un monopolista che deve decidere se ostacolare o meno l’entrata di altre imprese – gruppi di interesse - nel suo mercato decisionale. La loro entrata comporterà per il decisore la diminuzione dei sui benefici, che andranno suddivisi tra i soggetti presenti nel mercato
160 Si veda i capitoli 4 e 5, nei quali, in riferimento all’influenza informativa che si può esercitare in Italia,
verranno descritti alcuni dei principali canali di accesso istituzionali e non
161 P.Bowen, op.cit. pag. 369; C.M. Radaelli, The role of Knowledge in the policy process, Journal of
che si fondano sulla conoscenza e sull’esperienza maturata nel settore; a volte solo determinati gruppi o imprese possono fornire informazioni precise di questo tipo, data la loro attinenza ai temi specifici. Si tratta ad esempio della composizione chimica di determinati prodotti, dei prezzi relativi alle materie prime necessarie per produrli o della descrizione delle fasi che compongono il processo produttivo. Per informazioni politiche si intendono invece quelle informazioni relative alla politica che dovrebbe essere definita ed implementata per regolare al meglio una precisa problematica. Per esempio il suggerimento di introdurre dazi e tariffe all’importazione in difesa delle imprese nazionali162. Infine le informazioni di merito riguardano tutti quei dati relativi alla necessità o meno dell’intervento pubblico in una determinata materia. Ad esempio la necessità di attuare una riforma su risparmio e Banca centrale per tutelare al meglio gli agenti economici163.
L’opportunità di offrire informazioni al decisore pubblico, di qualsiasi tipo si tratti, si basa comunque sulla necessaria e precedente domanda di informazioni rilevanti da parte del decisore. Il vantaggio informativo del gruppo di interesse, una volta ricercato dal pubblico, è tanto maggiore quanto più per il decisore è difficile approvvigionarsi delle informazioni da lui possedute. Tale meccanismo fa si che siano i beni di accesso a garantire l’introduzione dell’interesse privato di fronte al pubblico e a determinare il grado e l’importanza di tale accesso.
L’accesso alle Istituzioni attraverso l’offerta di beni informativi, dovrebbe avvenire nelle prime fasi dello sviluppo di una determinata decisione pubblica, durante le quali viene acquisita una conoscenza dettagliata della materia da regolare164. I gruppi di interesse, che per la prima volta accedono alle Istituzioni,
162 Per le imprese dei paesi appartenenti all’Unione Europea, la richiesta di protezione del mercato domestico,
sebbene venga spesso rivolta alle autorità nazionali, deve essere da queste riproposta e negoziata con le autorità europee; gli operatori economici, per ridurre i tempi di negoziazione, possono scegliere direttamente un canale di accesso europeo, che permetta un dialogo con il decisore pubblico competente in materia di politica commerciale nel mercato europeo
163 La legge 262 del 2005 “Disposizioni per la tutela del risparmio e la disciplina dei mercati finanziari”, è
stata adottata in seguito alle necessità congiunturali (crisi finanziarie, falsi in bilancio, responsabilità Banca Centrale e Consob) di ristabilire la tutela giuridica del risparmio, espressamente richiamato nella nostra Costituzione (art.47)
164 Se si pensa al procedimento legislativo, l’influenza informativa dei privati avviene durante i lavori delle
Commissioni parlamentari che devono raccogliere i dati necessari per la definizione del disegno di legge; se si pensa all’istituto della partecipazione al procedimento amministrativo, tutelato dalla legge 241 del 1990
intervengono soprattutto a questo primo livello, mentre i gruppi di interesse che solitamente possono essere interpellati dal decisore pubblico durante tutto il periodo del processo decisionale, agiscono sia in questa fase sia in fasi successive.