La tutela pubblica dell’interesse generale

Come accennato in precedenza, più i confini tra politica ed economia risultano deboli, più è probabile che l’influenza dei gruppi sul pubblico sia poco trasparente e nociva per l’interesse generale. Il meccanismo noto come “cattura” dei regolatori da parte dei regolati190, si riferisce solitamente alla relazione tra le Autorità Amministrative Indipendenti (AAI) e i destinatari della loro azione amministrativa, sottolineando un fenomeno di influenza negativo che conduce ad un trattamento ingiustamente differenziato dei soggetti regolati da parte delle AAI ed ad un condizionamento forzato della volontà del regolatore in modo favorevole alla condizione del regolato. Tale fenomeno può essere riconosciuto come proprio dell’amministrazione pubblica nella sua interezza. I pubblici apparati possono, infatti, avvalersi della propria discrezionalità amministrativa, per attuare comportamenti devianti rispetto alle politiche pubbliche scelte a livello centrale ed accettare condizioni di gruppi di interesse particolare, che facciano leva sugli

interessi dei soggetti responsabili della decisione. L’azione di questo tipo di pressione è tanto più forte quanto più il sistema è in grado di nascondere comportamenti individualistici e particolari rendite di posizione, senza denunciarne gli effetti negativi sul benessere generale. Questo è il caso di contesti nazionali nei quali parti del sistema politico e del sistema economico si trovano a concorrere insieme per gli stessi interessi economici, invadendo l’uno i confini dell’altro, a danno di interessi generali della società.

Come accennato, la teoria dell’incentivo191 analizza alcuni degli strumenti utilizzati dalle Istituzioni per impedire la cattura di politici e burocrati da parte dei gruppi di interesse. La teoria distingue tra lo Stato centrale, definito come il livello della Costituzione, ed il livello politico, rappresentato dai soggetti incaricati di implementare le politiche pubbliche decise dallo Stato. L’analisi parte dalla valutazione dell’incompletezza delle carte costituzionali, che non regolano alcuni aspetti della vita sociale, lasciando ambiti discrezionali ai politici, trasformati in decisori residuali. La teoria dimostra come un’assegnazione minore di potere ai politici con una conseguente minore discrezionalità, aumenti il controllo delle cariche istituzionali e quindi diminuisca il ricorso a comportamenti devianti. Con la monarchia il re era il perfetto giudice, il rappresentante perfetto del popolo e perfetto decisore. Con la democrazia i poteri legislativo, esecutivo e giurisdizionale sono delegati dal popolo ad agenti che hanno interessi privati; i gruppi possono essere in grado di catturare la volontà di questi agenti192. Creare dei vincoli di incentivo per le figure istituzionali incaricate dell’implementazione delle politiche, potrebbe garantire il rispetto della volontà centrale e diminuire il fenomeno della cattura da parte degli interessi particolari. Il primo incentivo al rispetto dell’interesse generale è dettato dal meccanismo delle elezioni, che da solo premia o punisce direttamente i soggetti responsabili di determinate azioni. Ma una volta eletti i candidati, l’incentivo delle elezioni future assume un’urgenza minore e potrebbero servire ulteriori incentivi per garantire la condotta dei decisori pubblici.

191 _{J.J. Laffont, op. cit. pp. 654 e ss.} 192 _{J. J. Laffont, op. cit. pag. 651}

Un altro importante incentivo è rappresentato dal potere della reputazione dei politici, dato che comportamenti devianti dal benessere generale possono attribuire una reputazione negativa al decisore pubblico che li ha attuati. L’incentivo potrebbe infatti essere uno strumento in linea con l’esistenza di azioni trasparenti e legali dei gruppi di interesse. Se venisse posto un incentivo di reputazione a rispettare la collaborazione con i gruppi di interesse, in termini di valutazione e di considerazione delle richieste che non danneggiano l’interesse generale193, e questo funziona, si avrebbe contemporaneamente il rispetto del benessere sociale ed il soddisfacimento di un interesse espresso dall’influenza informativa del gruppo, senza che si generino fenomeni di cattura.

Senza tali incentivi, nel caso in cui la decisione pubblica coinvolga determinati gruppi, potrebbe rivelarsi più conveniente per il gruppo fornire informazioni false o non rilevanti, cioè non costose, in relazione alla possibile negazione di collaborazione da parte del pubblico. Oppure il gruppo, per assicurarsi la collaborazione pubblica, potrebbe tentare un’azione di corruzione mirante alla cattura del decisore. Se si suppone che il pubblico sia un soggetto orientato al soddisfacimento dei propri interessi personali, potrà essere disposto a difendere l’interesse del gruppo particolare dietro un corrispettivo per lui vantaggioso.

Sia in presenza sia in assenza di incentivi alla collaborazione con i gruppi, quando non ci sono sollecitazioni esterne – suscettibili di ricadere in fenomeni di corruzione – il decisore valuterà razionalmente se è conveniente o meno permettere al gruppo di interesse di partecipare all’elaborazione della decisione pubblica, in relazione alle presunte conseguenze della sua scelta.

193 _{L’amministrazione pubblica, quando deve rispettare le norme in materia di partecipazione dei privati ai}

procedimenti - legge 241 del 1990 (cap. 5 § 5.4) - considera un preminente interesse pubblico, che non può essere danneggiato dalla considerazione delle richieste private. In questo caso l’incentivo di reputazione è dato da questa legittimazione giuridica alla partecipazione: se il decisore pubblico, dopo aver obbligatoriamente ricevuto e valutato le informazioni del gruppo durante la fase dell’istruttoria, decidesse di non tenerne conto nella sua decisione finale, dovrebbe sostenere il costo della perdita di reputazione da parte del gruppo e dei titolari dell’interesse rappresentato. Tale costo potrebbe essere irrilevante nel caso non esistesse alcuna normativa a tutela della partecipazione, in quanto il decisore, essendo libero di decidere se valutare o meno le informazioni dei gruppi di interesse coinvolti nel procedimento (e quindi non essendoci nemmeno memorie scritte delle informazioni fornite dai gruppi), ha meno da perdere in termini di promesse non mantenute o di richieste respinte

2.7.2 Il dialogo pubblico - privati in ordinamenti privi di normative sulla