Il dialogo dei gruppi di interesse con la pubblica amministrazione

La relazione dei gruppi di interesse con la pubblica amministrazione ha subito gli effetti del processo di cambiamento che ha condotto quest’ultima a porre al centro della propria azione i diritti della persona, modificando l’impostazione dell’autorità pubblica, da potere imposto da un ente sovraordinato a servizio offerto nell’ottica del raggiungimento di un risultato condiviso360. Con la conseguente apertura al dialogo con i cittadini, il singolo diventa il centro dell’agire amministrativo ed i gruppi in rappresentanza di interessi dei singoli diventano un importante punto di riferimento per tale dialogo361. La Costituzione, attraverso la pubblica amministrazione non garantisce solo la tutela dei diritti della persona, ma anche i principi di democraticità e di sovranità popolare, che trovano realizzazione continuativa nelle funzioni amministrative362. La democrazia procedurale, garantita

degli esponenti dell'alta dirigenza all'interno degli apparati statali, in modo corrispondente alle risultanze politiche della consultazione elettorale

359 _{Il cui ruolo è stato rafforzato dal d. lgs. 30 luglio 1999, n. 303. Alla Conferenza partecipano i Presidenti}

delle Regioni e i Presidenti delle Province autonome di Trento e di Bolzano, anche se alle sue riunioni, possono partecipare, in seguito all’invito del Presidente - il Ministro per gli Affari Regionali - i Ministri e i funzionari delleamministrazioni pubbliche e degli enti pubblici interessati ai temi trattati dalla Conferenza

360 _{Si riferisce al processo evolutivo della pubblica amministrazione, che modifica i rapporti pubblici con i}

cittadini, in quanto li coinvolge sempre di più nei suoi processi decisionali. In tal senso si veda L.Iannotta,

Previsione e realizzazione del risultato nella pubblica amministrazione: dagli interessi ai beni, in Dir. Amm.

vol.:57, 1999

361 _{G. Sorrentino, Diritti e partecipazione nell’amministrazione di risultato, Editoriale scientifica, 2003 pp. 9}

e ss. L’autore ripercorre le fasi della crisi dello Stato, alla luce dell’ordinamento comunitario ed internazionale che hanno condotto all’affermazione dei diritti dell’uomo come fondamento dei sistemi giuridici. Tra questi si annoverano sia quelli fondamentali della Carta dei diritti dell’Unione Europea – dignità umana, libertà, uguaglianza e solidarietà – sia quelli inerenti al mondo del lavoro, quelli sociali e quelli relativi alla sopravvivenza stessa dell’uomo.

362 _{Tra gli autori che descrivono lo stretto legame tra costituzione ed amministrazione, si riscontrano}

soprattutto V. Cerulli Irelli, Costituzione e amministrazione : documenti di un itinerario riformatore : 1996-

2002, Giappichelli, 2002; G. Berti, La responsabilita pubblica: Costituzione e amministrazione, Cedam,

attraverso il principio di partecipazione convive con la democrazia legislativa363. L’amministrazione, che ha come fine ultimo la soddisfazione degli interessi pubblici364, si rivolge al dialogo con i cittadini in quanto titolari dei diritti e dei bisogni privati, che, in base a tale impostazione, è chiamata a tutelare. Dall’altra parte i cittadini attraverso la partecipazione all’azione amministrativa manifestano il proprio apporto diretto alla realizzazione di una corretta amministrazione365. Sia l’apertura al dialogo dell’amministrazione sia l’impegno attivo del cittadino per la realizzazione di una buona amministrazione rivelano come l’amministrazione pubblica sia rivolta a garantire un risultato piuttosto che ad imporre il proprio potere ai destinatari dei suoi atti366. Alla base dell’orientamento amministrativo al risultato, rileva la nuova definizione dell’interesse pubblico come una composizione ponderata degli interessi coinvolti nell’esercizio del potere367. In tale ottica l’azione amministrativa diventa parte di un sistema decisionale partecipativo e paritario che comprende i cittadini e le loro associazioni.

Le funzioni della pubblica amministrazione, si realizzano in un’ottica di servizio alla collettività, ma sempre nel rispetto del principio di legalità; negli articoli della Costituzione viene stabilito sia che gli impiegati dell’amministrazione sono “ […] al servizio esclusivo della Nazione” – art. 98 - sia che debba essere la legge a determinare “…le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari” - art. 97. La legge 241/90 sul procedimento amministrativo enfatizza questo orientamento di servizio alla collettività, attraverso la figura del responsabile del procedimento, che soddisfa un’esigenza di trasparenza e di identificabilità del contraddittore all’interno dell’amministrazione, individuabile e contattabile dal cittadino, nel segno del superamento del principio dell’impersonalità dell’apparato amministrativo.

363 _{G. Sorrentino, op.cit.}

364 _{G. Falcon, Lineamenti di diritto pubblico, Cedam, 2006, pag. 289}

365 _{F. Benvenuti, Il nuovo cittadino. Tra libertà garantita e libertà attiva, Marsilio, 1994}

366 _{L’amministrazione di risultato si riferisce a questo rapporto tra cittadini ed amministrazione, che si basa}

sull’orientamento amministrativo al raggiungimento di obiettivo concreti in grado di soddisfare gli interessi pubblici e privati coinvolti nell’azione istituzionale. G. Berti, op. cit. e L.Iannotta, op. cit.

Esiste quindi una nuova apertura dell’amministrazione ai contatti con la società civile, che si concretizza nella identificazione precisa del funzionario a cui compete la decisione amministrativa. Nelle situazioni giuridiche nelle quali il pubblico decide autonomamente e responsabilmente se emanare o meno determinati atti, come autorizzazioni, concessioni e licenze, l’amministrazione entra direttamente nei settori economici, trovandosi in contatto con gli interessi collettivi dei gruppi che vi operano. Da qui l’interesse dell’amministrazione a coinvolgere i gruppi di interesse, che sono in grado di fornire le informazioni necessarie ad assumere le decisioni sulle materie che li riguardano. Le stesse informazioni fornite alle amministrazioni locali potrebbero poi essere richieste dagli organi legislativi regionali o centrali per approfondire e valutare particolari materie. La ricerca di informazioni da parte del pubblico rientra nell’orientamento amministrativo al risultato, che per essere raggiunto concretamente necessita di tutti i dati informativi relativi alla decisione da assumere. In seguito al trasferimento di informazioni alla pubblica amministrazione, possono arrivare al governo le istanze e le necessità dei gruppi di pressione dai quali le informazioni provengono.

L’art.4. del d.lgs. 165/2001 fa proprio riferimento all’indirizzo politico amministrativo svolto dagli organi di governo delle varie amministrazioni, caratterizzato dalla “definizione di obiettivi, priorità, piani, programmi e direttive generali per l’azione amministrativa e per la gestione”. L’indirizzo amministrativo, stabilito nel rispetto dell’indirizzo politico e risultante dagli obiettivi dell’azione amministrativa, non è estraneo al governo, che essendo espressione di determinate forze politiche si rivolge all’amministrazione, per cogliere elementi utili allo sviluppo delle proprie politiche368. D’altra parte l’esigenza che l’amministrazione sia trasparente nei confronti del partito o della coalizione che detiene la maggioranza parlamentare, deriva dal fatto che diventerà strumento di esecuzione delle stesse politiche che ha contribuito a sviluppare. Ciò non toglie che esista una tendenziale distinzione tra politica e amministrazione, in grado di garantire che l’amministrazione non si trasformi in mero apparato di esecuzione subordinato agli

organi politici369. Le stesse Autorità Amministrative Indipendenti (AAI), organismi pubblici caratterizzati da un alto grado di imparzialità e soggetti unicamente alla legge, proprio in ragione della propria indipendenza dall’esecutivo non rispondono, nella maggior parte dei casi, politicamente allo stesso.

E’ rilevante a questo proposito ricordare che il progetto di legge della Camera 244, Leg. XIII si preoccupa proprio di evitare che i soggetti praticanti attività di

lobbying corrispondano a figure che ricoprono posizioni di dirigenza nella pubblica

amministrazione. La tendenza del progetto di legge citato è infatti sia quella di rendere il più possibile trasparenti le relazioni che intercorrono tra i rappresentanti di interessi ed i funzionari pubblici, sia quella di evitare possibili conflitti di interesse.

5.3 Il potere discrezionale della pubblica amministrazione e la promozione