Le udienze legislative, le audizioni informali e le indagini conoscitive delle commissioni parlamentar

Le commissioni parlamentari, alle quali, in base all’art. 72 co. 2 Cost., vengono assegnati i disegni di legge presentati alle Camere, occupandosi della raccolta e dell’elaborazione delle informazioni necessarie a definire tali disegni, rappresentano una parte consistente dell’attività conoscitiva del Parlamento. I canali informativi attraverso i quali le commissioni delle Camere vengono in contatto sia con le altre Istituzioni sia con la società civile sono principalmente tre: i documenti e le relazioni degli organi pubblici, le indagini conoscitive e le audizioni di ministri, funzionari pubblici, dirigenti pubblici ed esponenti rappresentativi della società.

L’apertura di senatori e deputati nei confronti dei gruppi di interessi collettivi e diffusi viene prevista dai regolamenti parlamentari come una prassi riconosciuta all’art. 143 reg. Camera agli artt. 47 e 48 reg. Senato, che offrono alle commissioni un importante strumento di reperimento delle informazioni rilevanti per il procedimento legislativo. In ogni procedura - per sede referente, deliberante o redigente316 - il compito attribuito alle commissioni è così ampio dal punto di vista conoscitivo, che la mole di informazioni necessarie per la loro funzione spesso deve

314 _{G. Graziano, The Exchange And Definition Of Interests In Lobbying - Reflections Onthe United-States}

Case, in Dados, fasc.:2, vol.:37, 1994, pp. 317 - 340

315 _{V.Cerulli Irelli, M. Villone, op. cit.}

316 _{Per chiarezza espositiva si ricorda che nel procedimento ordinario o per commissione referente, il progetto}

di legge viene assegnato ad una delle Commissioni permanenti che si occupa della materia del progetto, senza poteri di decisione ma con il compito di esaminare il progetto. In seguito all’approvazione del testo da parte della commissione si apre una discussione generale sull’insieme della proposta, terminata la quale l’assemblea può decidere se arrestarsi, votando il “non passaggio agli articoli” o passare alla discussione e votazione dei singoli articoli. Nel procedimento per commissione deliberante, la commissione può approvare il disegno di legge e nel procedimento per sede redigente può approvare un testo semi – definitivo che successivamente verrà votato dall’assemblea solo articolo per articolo

essere reperita da differenti fonti. I regolamenti parlamentari prevedono esplicitamente strumenti di apertura nei confronti dei rappresentanti di interessi propri o di terzi, in grado di fornire informazioni specifiche sulle materie analizzate dalle commissioni.

Prima di tutto lo strumento delle udienze conoscitive, che possono essere formali o informali. Le udienze formali si rivolgono essenzialmente a soggetti ed enti pubblici, in quanto consistono nell’audizione, da parte dei membri delle commissioni, di ministri, funzionari, dirigenti della pubblica amministrazione e di enti pubblici, in base all’art. 143 reg. Cam. e agli artt. 46-47 reg. Sen.. L’obbiettivo delle udienze legislative è principalmente quello di discutere, controllare ed acquisire il maggior numero possibile di informazioni sulle materie delle quali si occupano, anche attraverso la consultazione di soggetti diversi dai ministri competenti317. Tale tendenza di coinvolgere oltre ai ministri anche soggetti della pubblica amministrazione si è rafforzata in seguito alla riforma dei regolamenti parlamentari del 1971 e ha aumentato l’attenzione del Parlamento verso l’operato della pubblica amministrazione; le udienze conoscitive “…determinano le condizioni e il terreno per lo sviluppo di forme di indirizzo e compartecipazione operativa da parte del Parlamento all’azione amministrativa.”318. Le informazioni raccolte e fornite dai centri operativi della pubblica amministrazione, provenendo dai settori con i quali i funzionari amministrativi vengono in contatto, forniscono un valido riferimento sull’azione degli organi statali all’interno della società. L’udienza conoscitiva, quando è audizione formale, prevede una deliberazione della commissione che indichi l’oggetto ed i motivi dell’audizione e richiede un’adeguata pubblicità sui risultati degli incontri. La seduta, che può essere suddivisa in diversi appuntamenti, si basa sull’esposizione da parte del ministro o del funzionario pubblico della risposta ai quesiti sollevati dai membri della commissione.

Le audizioni informali si svolgono per gli stessi obbiettivi informativi e/o di controllo delle audizioni formali ma si rivolgono ad un pubblico di soggetti più

317 _{F.Bruno, Le commissioni parlamentari in sede politica, Giuffrè, 1972, pp. 230-233} 318 _{V.Cerulli Irelli, M. Villone, op. cit. pag.27}

vasto, che comprende enti pubblici, sindacati, associazioni professionali, associazioni di categoria, esponenti di gruppi industriali e rappresentanti di vario genere. In sostanza si svolgono come le audizioni formali ma mancano del requisito di “formalità” consistente nella pubblicità dello svolgimento degli incontri e dei contenuti dell’udienza. L’assenza di tali procedure, soprattutto nella fase di elaborazione dei progetti di legge, determina una maggiore flessibilità di questo strumento informativo, che si rivela non solo più tempestivo ma anche più completo, potendo coinvolgere qualsiasi gruppo di interesse coinvolto nella materia che si intende approfondire. Tali audizioni vengono svolte dall’ufficio di presidenza della commissione o da comitati ristretti, che possono coinvolgere anche più soggetti nelle sedute, dando vita a “…una vera e propria attività di mediazione tra soggetti pubblici e sociali.”319.

La capacità informativa del Parlamento si sviluppa anche attraverso lo strumento delle indagini conoscitive, orientate ad acquisire informazioni, dati e documentazioni invitando “..qualsiasi persona in grado di fornire elementi utili ai fini dell’indagine” - art. 144 reg. Cam.. In questo caso, quindi, le sedute possono coinvolgere qualsiasi cittadino ed ogni tipo di organizzazioni di interesse della società, tra le quali i gruppi di interesse collettivi privati e diffusi, al fine di ottenere informazioni rilevanti sull’oggetto dell’indagine. Anche in questo caso esistono procedure formali di riferimento per lo svolgimento delle indagini, come la deliberazione che autorizza l’indagine, la stesura di un programma e l’autorizzazione del presidente dell’assemblea. Tale impostazione oltre a rafforzare e ad ampliare l’ambito informativo dell’incontro con l’Istituzione, permette ai soggetti coinvolti di rappresentare i propri interessi attraverso un canale immediato e diretto. Rendendo il Parlamento “…il luogo privilegiato della dialettica tra società ed Istituzioni, il centro di un sistema di comunicazione generale…”320.

L’orientamento quindi sembra quello di trasformare il procedimento conoscitivo del Parlamento in strumento di discussione su determinate tematiche e di partecipazione democratica all’elaborazione delle decisioni pubbliche,

enfatizzando l’utilità degli apporti informativi dei rappresentanti dei vari interessi321. I soggetti coinvolti, sia pubblici sia privati, vengono indicati nel programma di base dell’indagine sulla base di giudizi di opportunità dei funzionari parlamentari, spesso con il supporto di indicazioni dei capigruppo in commissione.

Le selezioni preliminari sono quindi oggetto di pressioni da parte dei gruppi e delle organizzazioni di interesse che avvertono in questo tipo di indagini la possibilità di confrontarsi con il pubblico e di esprimere le proprie opinioni; tale opportunità di essere ascoltati e di esercitare influenza sui potenziali decisori in questo caso si svolge attraverso un procedimento legalmente riconosciuto, trasparente e pubblico. Le indagini vengono svolte attraverso le audizioni, che sono organizzate secondo lo stesso procedimento delle normali udienze, ma solitamente prevedono la presenza anche di ministri e pubblici funzionari322. Nonostante tale presenza del governo, in base all’articolo 48 del reg. Sen., le commissioni non possono esercitare nessun “sindacato politico”. Questo in quanto, teoricamente, lo strumento delle indagini nasce per ampliare il raggio delle consultazioni e della raccolta delle informazioni, per coinvolgere parti significative della popolazione ed intuire le preferenze e gli orientamenti dei soggetti coinvolti. Anche se la presenza del governo, soprattutto se l’oggetto dell’indagine riguarda la responsabilità del governo in determinate materie oppure settori particolarmente importanti, potrebbe influenzare lo scambio delle informazioni, enfatizzando alcuni aspetti del problema rispetto ad altri323. Inoltre, la possibilità di coinvolgere più soggetti di natura e provenienza diversa immette nel circuito di analisi e valutazione delle commissioni una grande quantità di dati, informazioni ed opinioni di ogni tipo, che in ogni caso vanno interpretate e selezionate per riuscire ad individuare quelle più rilevanti. Il giudizio discrezionale sulla scelta della documentazione da prediligere è probabilmente determinante per qualunque processo decisionale pubblico avviato in seguito all’indagine. Importante punto di riferimento per l’attività conoscitiva svolta è il documento finale, da redigere al termine dell’indagine ed affidato al relatore, ad

320 _{V.Cerulli Irelli, M. Villone, op.cit. pag. 38}

321 _{V. Di Ciolo, Procedimento Legislativo, in Encicloperdia del Diritto Vol. XXXV, Milano, 1986, pag.960} 322 _{V.Cerulli Irelli, M. Villone, op.cit. pag. 43}

uno dei comitati o all’ufficio della presidenza, i quali possono anche avvalersi di centri studi e di ricerca specializzati nell’argomento trattato sia per approfondire determinate questioni sia per stilare la relazione definitiva (art. 144, reg. Cam). La possibilità di valutare quali procedimenti legislativi siano stati avviati in seguito ai risultati raccolti durante le indagini, potrebbe essere utile per misurare quale tipo di informazioni e di volontà hanno influito sulle altre durante l’esame della commissione.

Altro elemento rilevante è che, nonostante l’apertura e la flessibilità delle indagini, diversamente da quello che accade nelle hearings324, l’iniziativa di avviare un’indagine e la stesura del programma spetta al parlamentare proponente o all’ufficio di Presidenza, con l’approvazione del presidente dell’assemblea, quindi solo all’Istituzione e non anche ai gruppi di interesse. Non c’è un rapporto biunivoco di coinvolgimento, che permetta anche alle organizzazioni di interesse di scegliere l’argomento sul quale rappresentare e promuovere le proprie istanze. Considerando l’impostazione descritta come la regola generale, esiste comunque una prassi di comportamento relativa a specifici disegni di legge, in riferimento ai quali i gruppi di interesse possono richiedere direttamente audizioni, che vengono realizzate informalmente dal solo relatore designato325. Questo tipo di audizioni informali sta aumentando anche presso i comitati ristretti, le sottocommissioni e gli uffici di presidenza delle commissioni326. Probabilmente il ricorso alle audizioni informali e quindi non trasparenti, in base alla logica della normativa USA, potrebbe diminuire con l’approvazione di uno dei disegni di legge in materia di relazioni istituzionali nei confronti dei componenti del Parlamento. L’inesistenza della normativa in materia, spinge i gruppi di interesse collettivi privati e diffusi a dirigersi verso tali canali, che anche se appartengono alla categoria dei canali istituzionali, più o meno formali, non sono controllabili.

323 _{V.Cerulli Irelli, M. Villone, op.cit. pag. 44}

324 _{Le udienze pubbliche note all’esperienza del lobbying negli Stati Uniti}

325 _{vedi seduta della VII commissione parlamentare del Senato del 03/07/2001 e art. 48 reg. Sen.} 326 _{Lettura presidente del Senato nella seduta dell’VIII commissione parlamentare del 15/10/2002}

4.4 Le discipline regionali in materia di rappresentanza dei gruppi di interesse: