L’attività di lobbying141, fornendo informazioni rilevanti ai decisori pubblici,
influisce sul processo di assunzione delle decisioni pubbliche. La sua azione di
141 In questo contesto si utilizza il termine “lobbing” proprio della tradizione anglosassone - come affrontato
nel primo capitolo - che legittima l’esercizio di pressione sul processo decisionale pubblico delle Istituzioni da parte di soggetti riconosciuti dal sistema. Quando non si può parlare di lobbying dato che non esistono né una tradizione né normative a riguardo, si parla semplicemente dell’esercizio di influenza informativa,
influenza informativa si esercita sia nel periodo elettorale sia nei periodi intercorrenti tra le elezioni, a livello legislativo ed amministrativo. A tale riguardo la migliore esperienza nazionale è quella nordamericana, nella quale le lobbies esercitano la loro azione apertamente supportando le campagne elettorali sia di partiti politici sia di singoli candidati. Anche se nella maggior parte dei Paesi l’azione del lobbying non è supportata dalla legge, la pressione svolta dai gruppi di interesse è comunque evidente. I gruppi di interesse giocano un ruolo attivo nel processo decisionale pubblico esercitando pressione, attraverso i propri vantaggi informativi, su un ampia gamma di materie. Negli Stati Uniti tale pressione raggiunge i massimi livelli dell’influenza informativa, arrivando a comprendere la predisposizione di proposte di legge private da parte di lobbisti142.
Gli incentivi dei gruppi di interessi ad esercitare pressione sugli organi pubblici, attraverso lo scambio di informazioni rilevanti, consistono nella possibilità che vengano definite ed implementate politiche pubbliche a loro favorevoli. Le azioni dei gruppi possono però essere differenti a seconda del sistema giuridico e politico nel quale operano. Gli autori T. Gilligan e K. Krehbiel si focalizzano su come l’informazione e l’expertise siano generate all’interno delle Istituzioni politiche, creando un rapporto significativo con i gruppi di interesse143. La decisione di accettare le informazioni del gruppo può dipendere dalla reale conoscenza del gruppo di interesse da parte dell’organo pubblico. Sembra però che tale relazione pubblico – privati cambi in base al contesto nazionale nel quale l’azione si svolge, che condiziona le opportunità del gruppo di dialogare con il decisore pubblico.
Dello stesso avviso gli autori M. Bennedsen e S.E. Feldmann, che mettono a confronto due diversi contesti, quello del Congresso americano e quello del Parlamento europeo, arrivando a concludere che i gruppi di pressione sono più attivi
attraverso la rappresentanza degli interessi. Qui si è preferito parlare di lobbying in senso omnicomprensivo, considerando sia l’esercizio dell’attività di pressione nei contesti giuridici che lo regolano sia l’influenza informale dei contesti privi di tutela giuridica, in quanto ciò che rileva in entrambi i contesti è il potere delle informazioni e l’incentivo del gruppo che le possiede
142 RT, Boylan, An optimal auction perspective on Lobbying, in Social Choice And Welfare, fasc.:1, vol.:17,
2000, pp. 55 - 68
143T. Gilligan, K. Krehbiel, Collective desion-making and standing committees: an informational rationale
nel Congresso americano144. Il loro modello cerca infatti di spiegare, all’interno dei due sistemi giuridici, i differenti canali di accesso scelti dai gruppi di interesse, che intendono promuovere le proprie posizioni nei confronti delle Istituzioni. Nel sistema congressuale le coalizioni di maggioranza possono dissentire dalle linee dei partiti che le compongono e rifiutarne le politiche mentre in un sistema parlamentare la coalizione di maggioranza, unica per tutta la durata del governo, difficilmente può rendersi indipendente dai suoi partiti. La flessibilità del primo sistema rappresenta per i gruppi di interesse un incentivo a giocare un ruolo attivo nella formulazione delle politiche pubbliche mentre la sua assenza nel secondo sistema dissuade le azioni di lobbying. La distinzione fra i due sistemi risiede infatti nella coesione delle coalizioni o dei partiti.
Nel sistema parlamentare le politiche pubbliche della legislatura sono per lo più assunte dalle coalizioni di maggioranza, che durano in carica finché le politiche vengono supportate dai membri dei loro partiti145. Nel sistema congressuale il potere è largamente delegato ai comitati che si dividono le politiche in modo tale da ottenere una coalizione vincente che non necessariamente rispetti le linee del partito al governo. Questa flessibilità nella formazione delle maggioranze spinge i rappresentanti di interesse a fornire ai comitati informazioni rilevanti, che possono essere internalizzate dall’organizzazione dell’agenda politica, a prescindere dalle posizioni della maggioranza politica. Ad esempio, per promuovere la fornitura di un determinato bene pubblico, un gruppo di interesse può offrire informazioni relative alla sua offerta, rilevanti per la decisione, in modo da influenzare la scelta finale del comitato incaricato di elaborare la politica. Secondo gli autori citati l’incentivo per i gruppi di interesse ad esercitare pressione attraverso la trasmissione di informazioni è molto più ampio nel sistema congressuale rispetto a quello parlamentare. Il motivo portato a sostegno di tale posizione è appunto la flessibilità dei decisori pubblici all’interno del Congresso, che aumenta la disponibilità ad offrire
335. In particolare gli autori analizzano il controllo dell’ordine del giorno (agenda pubblica) nella situazione in cui un agente subordinato ad un altro possieda un vantaggio differenziale nell’influenzare l’esito finale
144 M. Bennedsen, S. E. Feldmann, Legislative Structure, Incentives, and Informational Lobbying, Working
Paper No. 99.22, Irving B. Harris Graduate School of Public Policy Studies, the University of Chicago, 1999
informazioni mirate, diminuendo le possibilità che il decisore le rifiuti a causa del rifiuto di un partito. La mancanza di flessibilità nel sistema parlamentare causa infatti costi aggiuntivi associati agli sforzi di lobbying falliti, che scoraggiano l’influenza informativa146. Gli autori utilizzano una generica struttura di gioco e derivano le strategie ottimali dei gruppi che si applicano alle diverse situazioni, formando un modello di lobbying per ottenere un bene pubblico.
Tale modello, non si preoccupa dell’asimmetria informativa tra decisore pubblico e gruppo di interessi, che ad avviso di chi scrive determina il vantaggio informativo per il gruppo, ma si concentra sugli incentivi dei gruppi di interesse ad esercitare influenza informativa su un soggetto pubblico rispetto ad un altro. Il modello considera il semplice caso di un paese con tre distretti di uguale misura, ognuno rappresentato da un legislatore. Si analizzano gli incentivi per un gruppo speciale di interessi di esercitare pressione per ottenere i benefici di una politica distributiva, come la costruzione di una strada maestra, la depurazione di un ambiente o progetti di sviluppo regionale, considerando che tali benefici maturano principalmente a livello locale e che i costi sono coperti attraverso tasse nazionali.
Lo Stato decide sulla misura e sulla distribuzione dei beni pubblici che andranno ai distretti gestiti dai legislatori, che non hanno potere sull’allocazione di tali risorse. Il gruppo di interesse che riceve i benefici dallo Stato e non dai legislatori, deve decidere se reperire informazioni rilevanti nel distretto, al fine di aggiudicarsi i benefici di una politica pubblica a suo favore147. L’adozione delle politiche in un sistema parlamentare è caratterizzato da un alto grado di coesione all’interno della coalizione di governo. I partners della coalizione hanno potere di influenza reciproca ed in genere i leaders della coalizione compiono le scelte politiche assicurandosi che la coalizione supporti le proprie scelte. Una volta che
146 M.Bennedsen e S. E. Feldmann, op.cit. pag. 8
147 Gli autori propongono un gioco generico del lobbying costituito da cinque fasi: 1.il processo legislativo ha
inizio con un proponente casuale che nel sistema parlamentare è di solito supportato dalla coalizione del governo; 2. il gruppo di interesse (nel caso non ne sia già in possesso) sceglie se cercare informazioni all’interno del distretto per influenzare il processo legislativo; 3. il gruppo di interesse che decide di reperire informazioni, invia un messaggio ai legislatori proponenti che possa essere osservato da tutti gli altri legislatori coinvolti; 4. il proponente fa una proposta politica di allocazione del bene pubblico per ogni distretto; 5. la legislatura vota la proposta
siano chiari il proponente e la coalizione di maggioranza che lo supporta, i rimanenti sono i membri di minoranza, l’opposizione.
Per gli autori, nel sistema parlamentare, considerando che il legislatore della minoranza non è necessario per l’adozione della politica e quindi non ha potere sull’allocazione delle risorse, il gruppo di interesse non ha incentivo a ricercare informazioni nel suo distretto. Nel sistema congressuale degli Stati Uniti il potere di allocare risorse appartiene ad un ampio numero di membri dell’organo legislativo, che, con i presidenti dei comitati creano opportunisticamente coalizioni vincenti. Chi presenta la proposta ha interesse ad allocare i beni pubblici nei distretti in modo da ottenere in cambio un’ampia maggioranza tra i legislatori, senza tenere in considerazione la posizione dei partiti. A differenza del proponente del sistema parlamentare nel Congresso, chi propone è libero di scegliere la propria coalizione di maggioranza. Ogni distretto potrebbe quindi essere decisivo per ottenere la maggioranza ed ogni valutazione sul bene pubblico atteso dal distretto potrebbe influenzare l’allocazione proposta dal proponente. In questo caso il gruppo di interesse ha un incentivo a fornire informazioni in cambio di politiche favorevoli. A tale proposito occorre però richiamare nuovamente la posizione di T. Gilligan e K. Krehbiel148, che chiariscono come la legislatura non può impegnarsi in un contratto di acquisizione di informazioni e non può nemmeno impegnarsi su come utilizzerà l’informazione che riceve. Essa può solo utilizzare strumenti meno formali, come ad esempio impegnarsi ad inserire emendamenti nei progetti di legge presentati.
Nel modello di T. Gilligan e K. Krehbiel gli attori politici non conoscono le conseguenze delle alternative politiche che propongono ma hanno idee comuni su di esse. Per migliorare la conoscenza sui progetti di legge, i decisori ricorrono al comitato informativo, che occupandosi specificatamente della raccolta dei dati, può reperire le informazioni dai gruppi e su queste ipotizzare l’esito delle alternative politiche. Il comitato informativo deve decidere se specializzarsi o meno in una determinata materia, e quindi se fornire al legislatore una politica suggerita dal gruppo di interesse. Il legislatore d’altro canto può solo osservare se il comitato si
specializza ma non può conoscere l’informazione che il comitato acquisisce dal gruppo.
Un altro modello, inerente alle relazioni tra chi decide e le sue strutture informative, viene sviluppato da P. Aghion e J. Tirole149, sulla base del rapporto tra l’attore politico principale – legislatore - ed il suo agente che realizza la politica. Tale modello arriva alla conclusione che la delega di determinate funzioni, affidando maggiori poteri all’agente, incoraggia quest’ultimo ad informarsi ma devia le decisioni finali in suo favore.