4 Caso (NC – NC): entrambi i giocatori decidono di non collaborare, non ottenendo nessun guadagno e nessuna perdita Il gruppo decide di fornire
5.1 L’attività dei gruppi di interesse nei confronti del governo
In base alle analisi di alcuni autori343, la mediazione esercitata da partiti, sindacati ed associazioni pubbliche tra istituzioni e società civile, soprattutto per quanto riguarda il governo, ha rilegato i gruppi di interessi privati e di interessi diffusi a posizioni marginali, dalle quali la rappresentanza e la promozione degli interessi avviene in modi e attraverso strumenti principalmente informali. Questo in quanto partiti politici, sindacati ed organizzazioni pubbliche possono avvalersi di canali istituzionali per la rappresentanza di interessi nei confronti del governo che per i gruppi di interessi privati o diffusi, a differenza di ciò che avviene nell’ordinamento statunitense, non sono previsti. Una delle principali differenze tra l’azione dei gruppi italiani e quella delle lobbies statunitensi risiede proprio nel potere attribuito ai partiti politici, che nel primo caso ricoprono un ruolo fondamentale nella scena politica e nel secondo caso si limitano alla campagna per
le elezioni dei propri candidati presidenziali, rimanendo spesso estranei all’azione di dialogo e pressione svolta dai gruppi di interesse344.
Il rapporto con il Parlamento, basato sulla responsabilità politica del governo nei suoi confronti, permette di definire l’altra importante differenza del sistema italiano rispetto a quello comunitario nella gestione del dialogo con i gruppi di interesse. L’apertura della Commissione europea e del Parlamento europeo all’interazione con le società civili nazionali, regionali, europee ed internazionali risponde oltre che alla necessità di reperire informazioni e conoscenze, alla necessità di colmare il deficit democratico345 delle Istituzioni comunitarie, attraverso la verifica ed il continuo rafforzamento del consenso generale dei cittadini europei nei confronti delle loro politiche. Questa esigenza è avvertita in misura minore nei sistemi pienamente democratici nei quali l’esistenza e il corretto svolgimento di libere elezioni garantisce, almeno in via preliminare, il consenso politico dei cittadini nei confronti delle Istituzioni nazionali. Tali differenze strutturali con gli ambiti giuridici di riferimento, quali gli Stati Uniti e l’Unione europea, non hanno impedito all’azione dei gruppi di interesse, esercitata in via informale o attraverso canali istituzionali nati per altri scopi, di manifestarsi o di essere meno efficace di quella esercitata per vie legittime.
Il governo di coalizione, soprattutto in Italia, dove è spesso stato ostacolato da conflitti tra i partiti interni, subisce più di altri governi la pressione dei gruppi di interesse, che spesso, invece di agire direttamente, richiedono l’intervento dei partiti politici che li rappresentano346. La problematica delle relazioni tra i membri del
gruppo di interesse privato o diffuso ed i membri dei partiti al governo, estranea alla
344 A tale proposito si veda A.M. Cammisa, Governments as interest groups: intergovernmental lobbying and
the federal system, Praeger, 1995
345 L’accesso dei gruppi di interesse alle istituzioni dell’Unione Europea viene spesso collegato al problema
del consenso delle politiche comunitarie, avvertito soprattutto in relazione alle rilevanti competenze della Commissione europea, i cui membri non sono né eletti dai cittadini europei né godono della fiducia del Parlamento europeo. Tale situazione sembra avvantaggiare l’azione dei gruppi di interesse, che traducono l’impatto delle azioni europee sui destinatari. Con preciso riferimento al problema del deficit democratico si veda A Warleigh, Democracy and the European Union: theory, practice and reform, Sage, 2003 e B O'Connor, Some basic Ideas on Decision making and lobbying in the European Union, Istituto universitario Carlo Cattaneo, 1997
346 G.Pasquino, Istituzioni, Partiti, Lobbies, Laterza, 1988, pag.139-140; l’autore sottolinea come i gruppi di
pressione esercitino continua influenza sui partiti politici attraverso modalità differenti e difficilmente inquadrabili giuridicamente
concertazione istituzionale con i sindacati e le associazioni di rilievo istituzionale, attiene alle difficoltà di individuare con esattezza quali siano i canali di accesso ai decisori pubblici, gli strumenti del dialogo, i soggetti e le circostanze in grado di trasformare la promozione di un interesse collettivo privato o diffuso in un atto effettivo del governo.
Il rapporto dell'OCSE sul sistema di governo e di regolazione in Italia, presentato il 4 aprile 2001, ha sollevato la questione della rappresentanza di interessi in riferimento alla semplificazione amministrativa, sostenendo la necessità di migliorare la “consultazione pubblica” nel processo di riforma dell'amministrazione statale, in quanto questo determinerebbe “benefici in termini di qualità della regolazione, legittimazione e osservanza delle norme”347. In effetti alcuni autori348 hanno affrontato la materia evidenziando gli effetti positivi che la negoziazione con enti ed associazioni sia pubblici sia privati può apportare, specialmente nel processo di semplificazione dell'azione amministrativa. La tendenza del legislatore italiano continua ad essere quella di preferire associazioni di natura pubblica, preposti alla rappresentanza di interessi collettivi pubblici. Tale impostazione è evidente nel Patto per lo sviluppo e l’occupazione – sottoscritto da governo e parti sociali il 22 dicembre 1998 - che riconsidera l’impatto della regolazione sulla materia della rappresentanza e la necessità di rispettare il principio concertativo. Il Patto al paragrafo 2.11 sostiene che il metodo concertativo debba accompagnare il processo di delegificazione e semplificazione. I principi contenuti nel Patto sono stati ripresi dalla successiva legge n.50 del 1999, che all’art. 1, co. 2
prevede l’individuazione, attraverso decreto del presidente del consiglio dei ministri di “forme stabili di consultazione delle organizzazioni produttive e delle categorie, comprese le associazioni nazionali riconosciute per la protezione ambientale e per la tutela dei consumatori, interessate ai processi di regolazione e semplificazione”.
347
Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico (OCSE), Reviews of Regulatory Reform,
Regulatory Reform in Italy, Rapporto sul sistema di governo e di regolazione e sulle riforme amministrative
in Italia; marzo 2001, p. 153 e ss.
348E. De Marco, Negoziazione legislativa e centri di influenza, in Corso di studi superiori legislativi, Cedam,
I riferimenti alla partecipazione dei gruppi organizzati al processo decisionale del governo sono quasi sempre in favore di enti ed organi pubblici, riconosciuti dallo Stato come rappresentanti di determinati interessi. In tali forme di consultazione, i gruppi di interessi privati o i gruppi di interessi diffusi non riconosciuti non vengono contemplati; i contatti con gli interessi collettivi privati e diffusi avvengono in maniera informale e del dialogo che si instaura non si ha alcuna traccia349. Gli strumenti del dialogo con i membri del governo, dall’istaurarsi del lobbying contact350 alla continuazione della relazione, non sono facilmente individuabili. Nella disciplina degli Stati Uniti e nella regolazione dell’UE in materia di rappresentanza di interessi si fa preciso riferimento sia a registri pubblici nei quali vengono inseriti i nominativi delle persone che entrano in contatto con i membri delle Istituzioni sia a codici di condotta da rispettare per gli iscritti nel registro. La stessa tendenza è stata recepita dai progetti di legge italiani, per i quali l’attività di relazioni pubbliche e di relazioni istituzionali, nella quale il legislatore comprende l’azione di lobbying, non solo va intesa come diretta sia al governo sia al Parlamento, ma deve anche rispettare determinati obblighi, tra i quali gli elenchi professionali ed i codici di condotta; negli stessi disegni di legge sono anche previste sanzioni per il mancato rispetto di tali obblighi351.
Considerate le modalità informali e difficilmente individuabili, con le quali i gruppi organizzati entrano in contatto con i membri del governo, si è cercato di valutare quali siano le “decisioni pubbliche” del governo che il gruppo di interessi potrebbe influenzare, attraverso gli stessi strumenti previsti dall’art. 1 co. 2 dell’A.C. 6325 Leg. XIV per l’esercizio dell’influenza nei confronti del Parlamento “…proposte, richieste, suggerimenti, studi, ricerche, analisi o qualsiasi altra iniziativa o comunicazione.”. Considerando che le funzioni del governo attengono sia al potere esecutivo sia in parte al potere legislativo, l’attività dei gruppi nei confronti di tale Istituzione è orientata in direzioni differenti. Prima di tutto il
349 Ci si riferisce ad una tracciabilità formale, quale quella riscontrabile in registri e in relazioni scritte, come
avviene per l’esercizio legittimo del lobbing negli USA
350 Si tratta del contatto attraverso il quale il lobbista esercita influenza sul decisore pubblico, secondo la
governo si occupa dell’elaborazione e dell’implementazione delle politiche pubbliche, definibili come i programmi d’azione che un’autorità pubblica definisce per la realizzazione dei propri obiettivi o di quelli di un’altra autorità352. Tale compito viene realizzato attraverso l’individuazione di tutti gli elementi che contraddistinguono le politiche, come le linee guida da seguire, gli strumenti e le risorse da impiegare, i soggetti da incaricare; i gruppi di interesse che rappresentano posizioni particolari coinvolte dalle politiche, possono cercare di influire su tutte queste scelte, traducibili in altrettante voci di spesa a carico dello Stato.
In relazione al potere legislativo del governo, tra gli atti aventi forza di legge, probabilmente lo strumento decisionale più aperto all’influenza dei gruppi è il decreto legge che, in casi di necessità ed urgenza, potrebbe in maniera tempestiva soddisfare le richieste degli interessi organizzati, consentendo di ottenere risultati tangibili. L’uso più generale di tale strumento, che spesso trascende i limiti della necessità e dell’urgenza353, aumenta la possibilità che le domande rivolte ai membri dell’esecutivo si facciano più insistenti e richiedano il ricorso al decreto legge.
Anche il decreto legislativo, che a differenza del decreto legge, trova i suoi principi e criteri di riferimento all’interno della legge delega del Parlamento, può essere motivo di influenza esterna. La sua minore discrezionalità d’azione lo rende però meno flessibile alle richieste dei gruppi di interesse, anche se questi potrebbero comunque esercitare influenza sull’impostazione del governo nel raggiungimento degli obiettivi prefissati dalle Camere. L’interesse dei gruppi di pressione nei confronti dell’organo esecutivo può essere rivolto anche al potere del governo di emanare regolamenti, come fonte secondaria di produzione giuridica, visto che con
351 Tra i diversi progetti di legge, in particolare gli artt. 1,2 3,5 del Progetto di legge 495 della XIII
Legislatura
352 A. Barbera, C. Fusaro, Corso di diritto pubblio, Il Mulino, 2002 pag. 287
353 Il problema dell’emanazione di decreti legge che eccedono i limiti legali della necessità e dell’urgenza è
stato ampiamente discusso in dottrina; tale utilizzo eccessivo può essere ritenuto un incentivo per i gruppi di interesse ad esercitare maggiore influenza sul governo. Per un breve riferimento sull’argomento si vedano gli atti del convegno di Napoli, del 12 e 13 maggio 2000, (a cura di Vincenzo Cocuzza, Sandro Staiano) I
rapporti tra Parlamento e governo attraverso le fonti del diritto: la prospettiva della giurisprudenza costituzionale, Giappichelli, 2001
tali “decisioni” il governo attua le disposizioni legislative e regola materie non soggette a riserva di legge354.
Un potere fondamentale suscettibile di influenza riguarda il potere di iniziativa del governo nel procedimento legislativo; in questo caso la pressione dei gruppi si rivolge ai membri dell’esecutivo per ottenere che vengano presentati al Parlamento disegni di legge inerenti alla soddisfazione di determinati interessi355. Nel campo dell’iniziativa legislativa dell’esecutivo assume particolare rilievo la legge finanziaria, strumento fondamentale della politica economica che il governo intende seguire. L’elevato debito pubblico italiano sembra infatti per certi aspetti essere collegato anche alla forte pressione esercitata dalle continue richieste dei gruppi economici e sociali356.
L’attenzione dei gruppi di interesse verso l’esecutivo si concentra anche sull’organizzazione burocratica della pubblica amministrazione, all’interno della quale vengono offerti spesso ampi spazi di negoziazione. Il sistema della rotazione delle cariche, definito “sistema delle spoglie”357, recentemente introdotto nel nostro ordinamento358, sottolinea l’importanza riservata dal governo al controllo politico
delle principali cariche burocratiche. L’influenza dei gruppi sul governo, diretta a sostenere determinati funzionari pubblici, potrebbe essere motivata, come avviene in USA, da una semplificazione del successivo accesso al dialogo con gli stessi funzionari da parte dei gruppi che li hanno sostenuti.
Per le materie di competenza esclusiva o concorrente con lo Stato, i rappresentanti di interesse possono interagire con il governo, anche attraverso la
354 Sempre più materie sono oggetto del potere regolamentare del governo, che attraverso tale fonte
secondaria è in grado di dettagliare minuziosamente le disposizioni generiche contenute in fonti primarie; un attuale descrizione di tale potere viene sviluppata da G. Di Cosimo, I regolamenti nel sistema delle fonti:
vecchi nodi teorici e nuovo assetto costituzionale , Giuffrè, 2005
355 Tale impostazione viene seguita soprattutto in C. Mortati, L'Ordinamento del governo nel nuovo diritto
pubblico italiano, Giuffrè, 2000
356 I. Musu, Il debito pubblico, Il Mulino, 2006 e AA.VV., Il disavanzo pubblico in Italia: natura strutturale
e politiche di rientro, Il Mulino 1992, vol. I, pp.337-339. Gli autori sottolineano come l’aumento della spesa
pubblica italiana abbia contribuito a peggiorare la posizione debitoria dello Stato, senza peraltro diminuire la mole delle domande collettive provenienti dalla società
357 In riferimento allo spoils system adottato in passato dagli USA e superato nel 1886
358 Legge n.145 del 2002 “Disposizioni per il riordino della dirigenza statale per favorire lo scambio di
esperienze e l'interazione tra pubblico e privato”. La legge in questione è stata subito nota come “legge sullo spoils system”, in quanto la principale novità introdotta consiste nella fissazione di regole per il cambiamento
mediazione dei funzionari delle regioni e delle autonomie locali. La stessa Conferenza Stato-regioni359, istituita per migliorare i rapporti dello Stato con i sistemi locali, rappresenta una sede di incontro con i portavoce degli interessi settoriali, promossi dai gruppi nei confronti delle Istituzioni locali.