Senza anticipare le analisi dei prossimi capitoli, in relazione ad alcuni dei canali istituzionali attraverso i quali in Italia possono essere rappresentati gli interessi collettivi privati e gli interessi diffusi, qui si intende solo individuare quali siano i decisori pubblici destinatari di un’azione di influenza. Sebbene l’ultimo disegno di legge della Camera in materia di relazioni istituzionali abbia definito in maniera più approfondita l’attività in questione, sembra abbia posto alcune limitazioni importanti per quanto riguarda i destinatari di tale attività, riconoscendo tra questi solo i componenti del Parlamento.
Considerando i precedenti disegni di legge, che si occupano dell’attività professionale di relazioni pubbliche e a tratti dell’azione di lobbying (cap. 4 § 4.2), pare invece che l’attività abbia portata più ampia. Limitare l’analisi ai componenti del Parlamento, tra l’altro, esclude la possibilità di valutare le opportunità di relazioni tra decisore pubblico e gruppi di interesse offerte da altre normative, in particolare in tema di partecipazione al procedimento amministrativo (cap. 5 § 5.4).
Si preferisce qui considerare i destinatari previsti dall’art. 1 dell’A.C. 148 Leg IX, che riprendendo il primo disegno di legge in materia di relazioni pubbliche e le sue successive varianti119, parla di “organi centrali o periferici dello Stato, delle regioni, degli enti locali o di altri enti pubblici”. L’art. 1 dell’A.C. 4144 Leg. X sembra aumentarne la portata sostituendo tale definizione con “le istituzioni politiche, scientifiche e culturali”. L’art. 1 dell’A.C. 3269 Leg XII cambia nuovamente la descrizione dei destinatari per sottolineare l’attività di promozione di interessi privati nei confronti di organi politico-istituzionali, già insita nell’art. 5 dell’A.C. 3200 Leg. VIII parlando di: “[…] Parlamento, del governo, di consigli o giunte regionali, provinciali o comunali, o di singoli membri di tali organi collegiali”. In effetti è proprio l’A.C. 3200 che avvicina all’attività di relazioni pubbliche l’attività di rappresentanza di interessi privati nei confronti di organi legislativi ed amministrativi, inserendo direttamente nel titolo i destinatari
dell’azione: “Disciplina dell’attività di relazioni pubbliche e rappresentanza di interessi privati nei confronti di organi legislativi o amministrativi”.
Ecco che tale impostazione aumenta i confini dei possibili destinatari, includendo oltre al Parlamento ed ai suoi singoli deputati e senatori, anche il governo ed i singoli ministri, i consigli e le giunte regionali, provinciali o comunali ed i loro singoli funzionari. D’altronde la consistente quantità e diversità di questi destinatari pubblici è evidenziata dallo stesso legislatore, che all’art. 9 dell’A.C. 4144 Leg. X, rendendosi conto dell’ampiezza di un’azione diretta nei confronti di “istituzioni e di pubbliche amministrazioni” dispone la realizzazione di un elenco dettagliato dei destinatari pubblici dell’attività da indicarsi in “un apposito decreto del Presidente del consiglio dei ministri da emanarsi entro 180 giorni dalla data di promulgazione del testo in esame”.
In questa panoramica più ampia le regole dettate da una disciplina in materia di relazioni istituzionali incontrano quelle di altre discipline in materia di dialogo e di partecipazione dei gruppi di interesse ai differenti processi decisionali delle differenti istituzioni. Per questo, nel proseguo della tesi, analizzando le potenzialità di questa nuova normativa in materia di relazioni istituzionali, si cercherà di prendere in considerazione anche la portata delle discipline già esistenti, in riferimento agli attuali canali istituzionali di dialogo dei gruppi di interesse con i decisori pubblici.
119 Si tratta dell’A.S. Leg. VIII successivamente integrato dall’A.C. 411 Leg VIII e dal nuovo A.C. 3200 Leg.
CAPITOLO 2
L’accesso al dialogo con le Istituzioni, la negoziazione e l’azione di influenza
La maggior parte dei modelli120 che studiano il comportamento dei gruppi di interesse, si focalizzano su come le lobbies intervengono nel processo elettorale e sulle distorsioni che provocano all’interno del processo decisionale pubblico. Alcuni autori, soprattutto tra gli economisti121, si sono infatti ampiamente occupati dell’influenza negativa che i gruppi di interesse esercitano sugli organi pubblici, inducendoli ad assumere comportamenti devianti rispetto allo svolgimento del loro mandato istituzionale. Tale influenza negativa sui decisori pubblici è stata anche letta alla luce delle imperfezioni del rapporto tra la volontà generale ed i funzionari pubblici che la mettono in pratica, attraverso il tradizionale modello attore principale - agente122. Il modello viene utilizzato per analizzare i fenomeni della
corruzione e della deviazione dell’agente – di solito organo esecutivo o funzionario pubblico - rispetto alle linee guida dell’attore principale – di solito organo legislativo o Stato -, in modo da poterne valutare le distorsioni e per capire come poter far fronte a tali comportamenti. Esiste anche una letteratura specifica che si è concentrata sul ruolo e sul funzionamento dei gruppi di interesse nei rapporti con le
120 R.A. Jackson, T.M. Carsey, Group effects on party identification and party coalitions across the United
States, in American Politics Research, fasc.:1, vol.:30, 2002, pp. 66-92; T. Feddersen, W. Pesendorfer, Elections, information aggregation, and strategic voting, in Proceeding of the National Academy of Sciences
of the United States of America, fasc.:19, vol.:96, 1999, pp. 10572 - 10574; G.Grossman, H. Helpman,
Electoral competition and special interest politics, Igier, 1995
121 J.J. Laffont, D. Martimor, Collusion and delegation, Rand Journal of Economics, 2, 1995, pp.280-305;
J.D. Carrillo, Graft, bribes and practice of corruption, Journal Of Economics & Management Strategy fasc.:2, vol.:9, 2000, pp. 257 - 286
122 Tale rapporto indica una relazione di scambio tra un attore principale ed un agente, in cui il primo delega
al secondo il potere discrezionale di agire nel suo interesse in cambio del pagamento di un corrispettivo. Si veda J.J. Laffont e D. Martimor, The theory of incentives: The principal agent model, Princeton University Press, 2002 eJ.J. Laffont, J.Tirole, A theory of Incentives in Procurement and Regulation, MT Press, 1993
Istituzioni politiche, riguardo in particolare a due aspetti: la formazione dei gruppi e l’impatto delle lobbies negli ambienti politici123.
Minore attenzione è stata invece riservata all’accesso alle Istituzioni, alla negoziazione con i decisori pubblici e allo scambio che avviene tra i gruppi ed i decisori durante l’azione di influenza. In particolare, ciò che sembra rimanere ancora in dubbio sono i mezzi in base ai quali gruppi di interesse e decisori pubblici collaborano al fine di definire una decisione pubblica.
La relazione tra gruppi di interesse ed Istituzioni, all’interno della quale si sviluppano reciproci incentivi a negoziare, dipende dagli assetti giuridici, politici, sociali ed economici del sistema di riferimento nel quale entrambi gli attori operano. In particolare, se esistono confini imprecisi tra politica ed economia124, possono sorgere difficoltà ad un’azione trasparente di pressione dei gruppi nei confronti dei decisori pubblici, che si troverebbero ad essere rappresentanti sia politici sia economici nello stesso momento. Nel caso invece siano presenti confini precisi tra ambito politico ed ambito economico giuridicamente definiti in tema di conflitti di interessi, ci sarebbero maggiori opportunità per i rappresentanti di interessi privati e diffusi ad avanzare pretese in modo trasparente nei confronti dei soggetti pubblici.
Questo in quanto la separazione tra i due ambiti, in grado di garantire una precisa demarcazione tra agenti economici ed agenti politici, diminuisce la probabilità di comportamenti opportunistici ed individualistici degli organi politici, volti a sfruttare posizioni di potere per ottenere vantaggi particolari nella soddisfazione dei propri interessi, come agenti economici. Inoltre se l’incontro tra privati ed esponenti pubblici avvenisse in maniera trasparente, sarebbe anche possibile individuare il valore dei beni scambiati tra i due differenti operatori. Lo scambio tra esponenti istituzionali e gruppi di interessi privati e diffusi potrebbe
123 T.Fedderson, W.Pesendorfen, op.cit; J. Potters, F.Van Winder, Lobbying and asymmetric information,
Public Choice, 1992, pp 269-292
124 Ci si riferisce ai casi nei quali i membri di Istituzioni pubbliche, che sono anche portatori di interessi
economici privati, si trovano nella condizione di decidere in merito a questioni di pubblico interesse inerenti anche alla propria sfera privata. In Italia tale situazione è disciplinata dalla legge sui conflitti di interessi (legge 215 del 2004: “Norme in materia di risoluzione dei conflitti di interessi”) che dispone: “I titolari di cariche di governo, nell'esercizio delle loro funzioni, si dedicano esclusivamente alla cura degli interessi pubblici e si astengono dal porre in essere atti e dal partecipare a deliberazioni collegiali in situazione di conflitto d'interessi.” (art.1)
così avvenire come una qualsiasi transazione economica che abbia ad oggetto un bene/servizio da cedere dietro il corrispettivo di un prezzo.
Oltre alle frequenti sovrapposizioni tra interessi privati ed interessi pubblici, la difficoltà a considerare un’azione trasparente di pressione come una qualunque transazione economica, risiede in alcune differenti caratteristiche delle due tipologie, che portano a non considerare tale negoziazione come uno scambio, in grado di apportare vantaggi ad entrambe le parti. Le principali differenze qui individuate sono essenzialmente tre. La prima differenza sta nell’incertezza relativa all’individuazione degli elementi della negoziazione - attori coinvolti, oggetto scambiato e strumenti negoziali - la seconda nell’inaffidabilità del contesto giuridico in cui la transazione avviene, a causa della parziale o totale assenza di regolazioni a riguardo, e la terza nella difficoltà per il promotore dell’azione di individuare con chiarezza il canale di accesso per raggiungere il destinatario pubblico della sua azione di pressione. Gli strumenti giuridici e contrattuali permettono di assegnare certezza ed affidabilità alla realizzazione di un qualsiasi scambio economico tra due o più soggetti, mentre, soprattutto in contesti privi di regolazione sulla rappresentanza di interessi nei confronti delle Istituzioni, non esistono strumenti di tutela per chi esercita o per chi subisce un’azione di pressione in cambio di una reazione decisionale pubblica.
Il gruppo di pressione, che intenda raggiungere l’interlocutore pubblico e proporgli uno scambio, si avvarrà sia di differenti canali di accesso alle Istituzioni in relazione ai differenti contesti con i quali intende interagire - internazionale, europeo, nazionale, regionale - sia di differenti strumenti di negoziazione in relazione agli obiettivi da raggiungere, alla contropartita dello scambio e alle caratteristiche dei destinatari. Una volta raggiunto l’interlocutore pubblico va valutato se e quanto questo sia interessato ad ascoltare la richiesta del privato e se intenda successivamente permettere la collaborazione del gruppo al processo di elaborazione della decisione pubblica. Nello scambio tra gruppo e decisore pubblico, assume rilevanza l’incentivo che il sistema è in grado di assegnare al
decisore affinché non venga “catturato” dalla volontà particolare di un singolo gruppo, che potrebbe danneggiare il benessere sociale (§ 2.5 e 2.7).
L’analisi sulle relazioni istituzionali tra decisori pubblici e gruppi di interessi privati o diffusi, qui sviluppata, considererà in particolare questi ultimi aspetti relativi ai canali di accesso (§ 2.1, 2.2 e 2.3) e alla negoziazione (§ 2.6), soffermandosi principalmente sui mezzi e sulle modalità impiegati da entrambi per intraprendere la relazione, in contesti privi di normative in materia di rappresentanza di interessi e in contesti nei quali tali normative siano presenti (§ 2.7). Si è cercato infatti di individuare sia gli strumenti a disposizione del gruppo di interesse nella sua attività di influenza sul decisore pubblico, affinché nelle decisioni da assumere vengano considerate le sue richieste (§ 2.2), sia l’incentivo del decisore pubblico a collaborare con il gruppo di interesse (§ 2.4).